略论德国国务秘书及其政治意义
文 | 沈瑛 倪周晶
德国是一个严谨的国度，在政府各部门的架构与设置方面也充分做到精细化与专业化。本文所要论述的国务秘书，有别于一般意义上的秘书，是德国政府各部不可或缺的副部级官员。他们不仅推动政府的行政改革向前发展，而且在国际合作、全球协同进步中发挥着积极的政治作用。
德国国务秘书的职能
在德国政府中，国务秘书活跃在各自负责的专业领域，如协助部长处理政府事务，协调政府部门与议会之间的关系等。在他们的众多职责中，有三项职能最为重要。
第一，依法保护德国公民的自由与安全，这是德国国务秘书职能中的核心内容。由于德国实行“内阁制政府”形式，即公民把立法权和行政权赋予议会，议会又把其中的行政权转移给以总理为首的内阁政府，因此，总理必须带领政府官员（包括国务秘书）实行高效率的行政管理，以保障公民的最基本权益，即生存权与发展权。为使政府部门的工作能够高效、有目的地完成，德国政府设立了一个综合性部门——内政部，主要负责国内安全与宪政秩序维护、保护公民对抗灾害、反恐怖、禁毒、打击非法移民等工作。在内政部中，由两名府会国务秘书[1]和两名国务秘书协助内政部长工作。两位国务秘书中，一位负责监督公共安全、联邦警察事务、危机管理及公民保护、移民、融合、难民及欧洲协调等事务，另一位负责监督办公厅、基本政策、欧洲及国际发展事务、公共服务、行政现代化、行政组织、体育、公法、宪法及行政法事务等部门的工作。如德国内政部2001年完成的促进（可听）智能电脑的数据保护、信息自由法案和公务员法改革、完善等一系列工作，就是国务秘书依法保护公民自由与安全职能的体现。
第二，各部门国务秘书通力合作，各司其职，处理国家政治、经济、外交、军事和文化教育等方面的事务。德国政府曾着重强调，“变革与革新是德国通往21世纪的必由之路”，这就对政府各部提出了新要求，也给国务秘书的职责设定了一个新标准，即强化其责任意识。德国地处欧洲中部，独特的地理位置决定其在东西方关系中举足轻重的作用。例如，2008年金融危机席卷全球，德国外交部国务秘书博姆加登参加了“德中同行——走进重庆”活动，促进了中国与德国在各个领域的交流与合作。次年，德国经济技术部国务秘书绍尔特再次访问中国。由此可见，在对外关系上，国务秘书为德国经济发展和对外合作营造了和谐友好的国际环境。同时，国务秘书在处理国内政务过程中也不断整合各方意见。如针对“将现代管理应用于联邦行政管理和部队”这一问题，德国内政部、外交部、财政部、经济与技术部、教育部和研究部以及国防部的国务秘书们协助各部门领导，群策群力，成为行政管理变化的推动者之一。因此，国务秘书对内协调各部门处理国内日常政务，对外不断增进本国与他国的合作与交流，是德国发展进程中至关重要的“智多星”。
第三，政府各部的国务秘书在政府部门与议会之间，架起一座无形的“桥梁”，加强了行政与立法的沟通和交流。德国在19世纪70年代确立议会制，本着内阁制政府必须对议会负责的原则，国务秘书负责协助本部部长同联邦议院、联邦参议院以及议会各委员会、议院党团保持密切联系，有时他们还代表部长参加联邦议院议会，发挥“润滑剂”的功能。另外，联邦议会参议院设有各种专门委员会，但由于联邦参议院代表各州利益办事，使各州政府有权任命相关部门的人员（如政府各部的国务秘书）任联邦参议院委员会的副代表，这更加深了国务秘书与议会之间的紧密联系，有利于协调各州之间的矛盾。同时，议院的监督与质询权，有助于国务秘书协助部长更好地行使政府权力，防止政府权力不断膨胀和有关制度“合法性危机”的出现，将真正意义上的民主化落到实处，而不只是“纸上谈兵”。如2001年联邦政府力图为电子信息、通讯服务这一重要经济领域构建现代化法律框架，经济技术部国务秘书首先协助部长向联邦议院提出相关法案，议案经专门委员会审议后提交联邦议院全体大会讨论，最后经联邦议院大会表决正式通过。正是有了德国议会制度中严谨的立法程序和各部国务秘书在议会中的出彩表现，使得行政与立法的沟通与交流更加顺畅，促进了德国民主化发展进程。
２
德国国务秘书的政治意义
德国国务秘书的设立与职能，不仅对整个政府的运行有重要的现实意义，而且促使政府本着对民众负责的执政理念，切实履行政府职能。同时，国务秘书积极参与世界范围的交流，对于政府在多个领域与各国的合作也有非凡的政治意义。
一是国务秘书对于其领导人（总理）具有辅助执政的现实作用。当总理面对艰难抉择时，各领域内的国务秘书能够从不同角度分析某一决定可能引起的社会影响。这种“预报”往往能使总理从全局出发统筹兼顾，作出最佳选择。总理在演说中的妙语连珠也凝聚着国务秘书们的才智与心血，正是“捉刀人”的全局观念和严谨思考，成就了德国总理在公众面前干练和睿智的形象。如德国总理默克尔于2012年2月2日访问中国社会科学院时就中德关系及双方经贸合作前景发表演说，透彻地说明了对欧债危机的看法，急切呼吁中国给予德国企业更多合作机会，乐观预测2050年中国将成为德国在欧元区外最大的贸易伙伴。默克尔演说中充满远见的预测以及对现实问题的深刻辨析，正是与国务秘书们敬业、敏锐的政治素养分不开的。
二是国务秘书具有切实履行政府职能的社会意义。德国国务秘书的职责具体细化到民众生活的方方面面，保障了民众的衣食住行。他们深知只有保证公众安居乐业，才能更好地维护政府权威和行政地位。如2011年11月4日，中国农业部牛盾副部长会见来访的德国食品、农业和消费者保护部国务秘书穆勒博士，并共同主持“中德农业联委会第六次会议”。双方不仅关注中德现代农业示范农场（甘河）项目、中德畜牧业技术创新中心项目，而且还就中德未来5年农业合作框架行动计划、中德沼气合作等议题进行磋商。穆勒博士尤其强调食品安全对于国家的重要性，人民食物安全、体魄强壮，才会使国家拥有美好未来。由此可见，德国国务秘书秉承对民众负责的执政理念，既进行中德畜牧业合作创新，为中德民众食品安全奠定基础，也为各国食品安全提供保障。
三是德国国务秘书对世界各国多领域的交流、合作具有重大政治意义。德国国务秘书经常访问不同的国家，在国防、财政、科技等方面进行交流与合作，共同推进世界各国平稳、快速、可持续发展。难能可贵之处在于，德国国务秘书能够站在全球角度看待问题，从全人类共同利益出发探讨解困之途。如中国改革开放以来,(经济得到了前所未有的发展，然而在GDP大幅度增长的背后也隐藏着一些负面因素，其中环境污染是一个严峻的现实问题。德国联邦经济合作部国务秘书冷格耳教授基于全球环境治理理念，为中国带来了治理电厂污染的环保项目。这位国务秘书曾到访中国225次，负责安排或牵线搭桥的重大项目有地铁、大众汽车、磁悬浮等。世界上50多个国家的政府，先后给这位被朱镕基总理称为“中国的朋友”的德国官员颁发过荣誉奖章或头衔。
综上所述，国务秘书作为德国政府部门中熠熠生辉的“政治星辰”，既将代表国家形象的专业、严谨精神体现得淋漓尽致，也把对外政治经济合作、全球和谐进步的治理理念传播到世界各地。
注释：
[1]府会国务秘书专指运用政治技巧平衡德国联邦政府与议会关系的国务秘书，承担营造和谐稳定的府会关系之作用。
（感谢上海大学社会学院沈瑞英教授对本文的指导）
（本文刊于《秘书》杂志2012年第6期。）
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