隐性腐败的防治——信息不对称视阈下党政秘书隐性腐败研究（之四）

文|陈洪霞

【摘要】防治由信息不对称导致的党政秘书隐性腐败，既要在制度层面强化党政信息公开，达到令人不敢腐的目的；也要在管理层面推动党政秘书轮岗交流，取得令人不能腐的效果；更要在道德层面增强职业道德教育，形成令人不想腐的局面。

【关键词】信息不对称；隐性腐败；防治对策

在近年来逐渐揭露的党政秘书腐败案件中，信息隐性腐败是一个重要类型。党政秘书之所以能借助党政信息实施隐性腐败，根源在于党政系统与社会系统之间存在信息不对称的情况。笔者认为，防治由信息不对称导致的党政秘书隐性腐败，应从三个层面着手。

一、制度层面：强化党政信息公开，达到令人不敢腐的目的

在信息时代，信息作为决策的基础与前提，有着十分重要的价值与意义，特别是对于市场经济体系中的企业与个人而言，提前获取相关信息并据此调整经营策略，往往能够使企业与个人获得巨大的经济利益。针对此类情况，党政系统出台了一系列法规纪律，既要求党政系统公开可以公开的信息，也要求包括党政秘书在内的公职人员不得利用党政系统的内部信息谋取私利。但是这些法规纪律依然存在某些漏洞，还不能达到完全制约的目的。

在党的制度方面，2010年中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称“《准则》”），以及2011年配套实施的《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》（以下简称“《实施办法》”），对包括党政秘书在内的党内公职人员运用党政信息的行为作出了限定。《准则》第一条第五款规定，禁止利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益。《实施办法》对“内幕信息”进行了详细的界定：“所称‘内幕信息’，是指利用职务便利获取的政府或者其他公共机构没有披露或者尚未公开的公共设施建设、商品价格调整、税率调整、银行利率调整、企业重组、签订重大交易合同、投资重点工程项目、招标投标活动等各种信息，证券、期货交易活动中涉及公司的经营、财务或者对该公司证券的市场价格有重大影响的信息以及其他会造成重大影响的信息。”[1]但是从实施效果来看，党内法规纪律对于包括党政秘书在内的公职人员所掌握的内幕信息种类是否需要报备、如何进行监管等没有更为具体细致的规定；而从相关规定来看，所涉及的内幕信息偏向于经济类信息，对人事等方面的敏感信息并没有作出规定与强调。更为遗憾的是，2015年中共中央在印发《中国共产党廉洁自律准则》的通知中指出，《中国共产党廉洁自律准则》自2016年1月1日起施行，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》同时废止。因此可以说，目前没有针对包括党政秘书在内的公职人员信息腐败行为的强制性法规与措施，难以对其进行约束与管理。

在政府制度方面，信息公开工作进行得比较顺利。2007年颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）将政府机构与官员的信息公开行为，从行政道德约束转变为法定义务要求，并对政府信息公开的原则、职责、范畴、方式、程序、监督等作了较为明确的规定。《条例》的颁布与实施有效地推动了我国透明政府的建设进程，并为解决政府与社会之间存在的信息不对称问题发挥了重要作用。但是在《条例》的实施过程中也反映出一些问题，比如《条例》与《中华人民共和国保密法》等相关法律法规之间尚未完全衔接协调；又比如“需要社会公众广泛知晓或者参与的”等表述较为抽象，需要加以明确；再比如《条例》的效力不如法律，如果进一步修订使其上升为法律，并对责任机构、听证制度、救济制度、制裁处罚等进行调整与规定，就能在法律层面上保障公众的知情权，确保政府信息公开规定得到执行，进而使包括党政秘书在内的公职人员借助党政信息实施隐性腐败的成本增加，使其不敢腐。

二、管理层面：推动党政秘书轮岗交流，取得令人不能腐的效果

从党政系统信息传播机制来看，党政秘书处于联系上下、沟通内外的关键位置，是党政系统的信息枢纽。党政秘书凭借其职位与职责优势，积累了大量优质的党政系统信息，因而成为个别机构与人员企图非法获取党政系统信息资源的利用对象。因此，应依法依规推动党政秘书的轮岗交流，以避免其陷入信息隐性腐败的泥潭，同时也可以锻炼党政秘书人才，培养其多方面的能力素质，为其提供更好的发展机会。

根据党政系统人事制度的规定，党政秘书轮岗交流是强制性的要求与措施。《党政领导干部交流工作规定》（以下简称“《规定》”）指出，“在一个地方或者部门工作时间较长的”领导干部属于交流的主要对象；而《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）规定，“某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员”属于轮岗交流的对象。这两个制度所涉及的主体都应该包括党政秘书。

但是在实际工作中，党政秘书轮岗交流面临现实的困惑，主要原因在于党政领导与党政秘书之间关系颇为复杂。在我国党政系统中，党政秘书是从事办公室程序性工作，协助上司处理政务及日常事务，为决策及其实施提供服务的人员。[2]按照相关文件规定，只有省部级以上的干部才能配备专职秘书。但实际上，领导干部越级配备秘书的现象在我国党政系统中十分普遍，并且由于党政秘书还要处理领导在学习、生活等方面的事务，所以党政领导与党政秘书之间除了工作关系，还有可能衍生出其他特殊关系。比如，某些党政秘书凭借自己作为党政领导“身边人”的角色以及自己在党政系统中的信息枢纽位置，获得了大量优质的党政系统信息，成为信息不对称结构中优势的一方，并以此作为其实施隐性腐败的重要资本，严重破坏了党政系统正常的信息传播机制。

要在管理层面解决党政秘书凭借信息不对称优势实施隐性腐败这一问题，需要做到以下三点。首先，严格执行《规定》和《暂行办法》等规章制度，明确党政秘书必须进行轮岗交流，使党政秘书只能获取有限的内部信息资源，从而不能凭借信息优势实施隐性腐败。其次，对党政秘书的轮岗交流作出具体规划。党政系统的组织人事部门应将党政秘书作为干部轮岗中的重点对象之一，并对轮岗的党政秘书进行综合素质评估，结合工作需要为其安排岗位，同时做好与党政领导、党政秘书的沟通工作，取得他们的理解与支持。再次，对党政秘书轮岗交流进行严格的考核评价。党政系统组织人事部门与纪检监察机构应该对党政秘书的信息工作等工作内容进行离岗审计，同时告诫党政秘书严格按照相关规定与要求保护党政系统内部信息，不得泄露机密信息，更不能利用信息从事腐败活动。

三、道德层面：加强职业道德教育，形成令人不想腐的局面

信息不对称作为经济学的核心理论，主要是指相关社会活动中参与人员掌握信息的程度有所差异，某些参与者拥有其他人无法掌握的信息。拥有较多信息的人处于活动中的有利位置，信息贫乏的人处于不利位置。在现代社会治理结构中，公众与公职人员之间形成了委托—代理关系，公职人员掌握权力并使用权力，具有独特的、近乎垄断的信息优势，进而导致公众与公职人员之间的信息不对称。相关研究指出，信息不对称情况下的公众与公职人员之间的委托—代理关系，会引发代理人问题、逆向选择和道德风险。其中，道德风险是指在经济活动中一方会最大限度地增强自身效益，同时做出有损于对方的行为。对公职人员而言，道德风险主要指其在利己主义驱动下，运用自身公权力带来的优势谋求个人利益的最大化，进而做出违背社会道德准则甚至违反法律法规的行为。公权力为公职人员带来的优势之一就是信息不对称条件下的信息优势。因此，胡鞍钢在《廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构》一文中指出，信息不对称是腐败的结构性根源之一。[3]

从某种程度上说，公众与公职人员之间的委托—代理关系必然会造成两者之间信息不对称的局面。在政府信息公开等方面的规章制度的约束下，这种信息不对称的情况会有所消减，但是绝对不可能消除。因此，包括党政秘书在内的公职人员始终面临信息不对称带来的道德风险。

在不能通过完善制度彻底解决信息不对称问题的情况下，防治党政秘书利用信息优势从事隐性腐败的主要途径就是加强职业道德教育，从而形成令人不想腐的局面。首先，加强制度建设。制度建设涵盖责任机构、道德准则、福利制度三个方面。在责任机构方面，应该有专门机构负责对党政系统秘书的职业道德建设进行监督与管理，使党政秘书职业道德建设有相应的基础作为支撑。在道德准则方面，应该以一般秘书的职业道德准则为基础，结合党政系统秘书工作要求，尤其是党政系统信息资源丰富的特点，拟定党政秘书职业道德准则。在福利制度方面，针对党政系统秘书工作内容繁杂等特点，适当提高党政系统秘书的薪酬福利，减少其利用信息优势实施隐性腐败的经济诱因。其次，建立秘书职业道德培训机制，开展信息化条件下党政系统秘书职业道德素养的构成与变迁方面的培训。从党政秘书借助信息优势实施隐性腐败的案例来看，党政秘书在讲座等有偿活动中违规泄露党政信息甚至机密信息的情况屡有发生；还有一些党政秘书则借助互联网等渠道泄露信息。因此，加强党政秘书对信息化条件下信息价值及其意义的认知，增强他们的信息保护意识，是党政秘书职业道德培训的重要内容。最后，依托党政纪检监察机构定期对党政秘书进行道德考核与监督。党政秘书树立良好的职业道德既需要其自身加强修养，也离不开道德监督与考核。党政纪检监察机构应通过监督与考核了解党政秘书的职业道德状况，提醒党政秘书注意避免信息隐性腐败问题。这对党政秘书自身的成长以及党政系统信息工作的正常开展，都有积极作用。

注释：

[1]中共中央纪律检查委员会《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》，中纪发〔2011〕19号。

[2]中国就业培训技术指导中心《秘书国家职业资格培训教程基础知识》，中央广播电视大学出版社2006年版。

[3]胡鞍钢《廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构》，《学习月刊》2008年第2期上半月。

注：本文为湖南省教育厅科学研究项目“信息不对称视阈下党政秘书隐性腐败防治研究”（17C0324）的阶段性成果。

（本文刊于《秘书》2017年第10期）

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