威尔逊和公共行政研究：与里佩尔的商榷

文|[美]肯特·科万 作  杨翱飞 译  张 桐 校改

作者简介：作者肯特·科万是内布拉斯加大学奥马哈分校（University of Nebraska at Omaha）政治学教授，南京大学杨翱飞同学对文章进行了初稿翻译，南京大学张桐老师对全文进行了修改和校对。

【摘   要】里佩尔认为，威尔逊的著名文章《行政之研究》对美国公共行政研究或理论的发展并没有发挥什么作用，针对此，文章解析了威尔逊在公共行政研究领域的创始人地位，重点在于政治-行政二分。与里佩尔相反，科万论证指出，在很大程度上应当保留威尔逊作为主要创始人的荣耀，并解释了威尔逊的历史贡献及其当代影响。

【关键词】创始人；伍德罗·威尔逊；政治-行政二分；公共行政

近期保罗·里佩尔发表了两篇檄文，一篇回顾了政府的行政发展历史，另一篇讨论了政治-行政二分法，挑战了威尔逊在公共行政领域的创始人地位。通常认为，威尔逊的著名文章《行政之研究》对公共行政作为一个独立研究领域的创建发挥了重要作用，但与这一观点相反，里佩尔指出：“威尔逊的文章与该学科后期发展之间的任何联系都纯粹是幻想”。他还辩称，“在1950年以前，无论在理论还是实践方面，这篇1887年的文献都未曾对美国公共行政产生过影响”。文章聚焦于里佩尔对威尔逊在公共行政研究或理论方面的地位所作的分析。

假设1：威尔逊作为创始人

根据里佩尔的说法，所谓“威尔逊传说”背后有四个假设。第一个假设是“公共行政成为一个研究领域，始于伍德罗·威尔逊和他的文章”。里佩尔首先断言，“威尔逊被许多人视为美国公共行政领域的创始人”，紧接着削弱了威尔逊的创始人地位或影响。里佩尔指出，除了威尔逊，奠基人还应包括威洛比夫妇（Willoughbys）和弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）等人，继而提到，也许多曼·伊顿（Dorman Eaton）和理查德·伊利（Richard Ely）等人可以与威尔逊齐名，甚至应该获得更多认可。

对此，我作两点评论：首先，里佩尔声称，威尔逊被视为现代公共行政研究的唯一创始人，从而树起了一个易于攻击的靶子。尽管在部分文献中可以找到有关这一观点的零散表述，但关于这一学科起源的研究表明，威尔逊连同其他人，特别是弗兰克·古德诺，是第一批阐明文官改革运动基本原则的人。从这个意义上讲，威尔逊可以被誉为创始人之一。其次，将伊顿或伊利列为现代公共行政研究的共同创始人，误解——进而贬低——了“创始”的涵义。威尔逊在其论文中以及古德诺在其《政治与行政》一书中都阐明了基本原理，应将公共行政视为不同于政治学的研究领域。相比之下，据里佩尔所言，伊顿鼓励人们学习公共行政；而伊利作为威尔逊在约翰斯·霍普金斯大学的老师，据说曾激发了威尔逊对公共行政的兴趣。在任何意义上，这两种行为均不构成“创始”之意。

假设2：威尔逊的持续影响

里佩尔挑战的第二个假设是“从1887年到现在，威尔逊在公共行政领域一直具有巨大而持续的影响力”。对此里佩尔认为，在这篇文章之后，威尔逊没有再写过任何东西来推进行政学，他关于公共行政的讲座在世纪之交前就结束了，并且他的任何学生也没有“担当重任”，至少没有成为公共行政学者。针对这一点，我和里佩尔没有争论。那么，这篇文章的影响在什么地方呢？里佩尔报告了1890年至1925年间关于政治学和公共管理领域主要学者的文献检索结果，发现这篇文章根本没有被引用，而第一个引用该文的是1926 年出版的伦纳德·怀特（Leonard D. White）著名教材的第一版，不过，怀特在其教材的后续版本中很少提及威尔逊。里佩尔用他在芝加哥作为怀特学生的亲身经历作证，威尔逊在1938年至1942年间的贡献也是微乎其微。这样看来，20世纪30年代以前，这篇论文几乎被完全忽视，直到20世纪50年代才真正受到重视。因此，他得出结论：这篇文章对该学科的发展几乎没有发挥作用。

然而，里佩尔也讲述了路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）在未获得哥伦比亚大学许可的情况下，将威尔逊的论文作为首篇发表在《公共行政评论》（Public Administration Review）第1期上的故事。既然是为了庆祝美国公共行政学会的成立，那么布朗洛做出这一选择的原因是什么呢？布朗洛说，“我们的目的是在杂志开头致谢威尔逊先生在公共行政领域的领导地位”。但根据里佩尔的结论，布朗洛的推理是错误的，因此他的这一选择毫无意义。

我之所以支持布朗洛的结论，而不支持里佩尔的结论，是因为威尔逊的文章在理论或方法上和后来二战期间的里程碑文献具有惊人的连续性。作为一种学说或理论，这一新领域有着一系列假设，伦纳德·怀特在其第一版教材的序言中对此有过清晰的呈现：

（1）“无论在何处观察，行政管理都是一个其核心特征具有内在一致性的过程，……”

（2）“行政学研究应该从管理学的基础出发，而不是从法学的基础出发……”

（3）行政管理是一门向科学转化的艺术；

（4）行政管理“已经并将继续成为现代政府问题的核心”。

正如后文所述，所有这四个假设都可以在威尔逊的文章中找到，从那以后，它们就成了相关文献的基本特征。因此，即使这篇文章没有被引用，它作为最早阐述这一新领域指导性原则的文章，也占有独特的地位。但它为什么没有被引用呢？也许是因为其复杂而矛盾的特点。虽然上述假设在这篇文章中都能找到，但相反的假设也能找到。陈述同一事物的一种方式就是揭示这些指导性原则的问题性特征，这可能也是德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）认为此文是“该领域发展中最重要的文献”的原因。

假设3：威尔逊作为二分者

 有关威尔逊神话的第三个假设是威尔逊提出了政治和行政之间的经典二分法，并对此深信不疑。里佩尔的观点是“虽然威尔逊可能并不打算提出任何主要的二分法形式，但他的论文却如此矛盾且令人困惑，以至于无法对其含义进行任何精确的解释”。他继续争辩说，如果有人要对19世纪的二分法负责，那就是文官制度改革者。但是，他们的二分并不是政治和行政本身的区别，而是党派和无党派文官之间的区别，他们对照的样板是英国的公务员制度，其目的是使公务员制度脱离党派政治，或者说，使整个国家摆脱政党分肥制。

如前所述，我同意里佩尔的观点，即威尔逊文章的论点是复杂的，常常令人感到困惑和矛盾。但我并没有得出里佩尔那样的结论，认为政治和行政之间没有出现任何有意义的区分。事实上，我针对此文的分析曾刊发于1977年的《政体》（Polity）期刊上，我在其中指出，政治和行政之间的区分并不是只有一种类型，而是有三种，且每一种都植根于不同的基础。请允许我对其进行简短的总结，从而更好地澄清威尔逊的观点。

第一种区分可以被称为演进性区分（the evolutionary distinction），对威尔逊来说也是最重要的区分。其中，政治的重要性逐渐降低，以至于最后只剩下行政性的任务留给政府。威尔逊以黑格尔的历史观来进行这种区分，我们在这篇涉及行政学研究历史的文章开头就意识到了这一点，其论点是关于国家性质或政府目的，以及关于最佳政府形式的宪法或政治问题，今天似乎已经解决了，属于过去式，现代社会迫切需要解决的问题是“如何实施法律”。“这就是为什么……我们现在拥有一门以前从未拥有过的行政科学”。之所以出现这种科学，是因为“执行一部宪法要比制定一部宪法更加困难”。是什么促使威尔逊得出这样的结论：政治原则的问题几乎都已得到解决，行政管理的时代已经到来，这似乎源于他对历史演进过程的信仰。此处，我引入了威尔逊在《美国宪制政府》（Constitutional Government）中的观点，大意是民主的时代就是行政的时代，我还追溯了《国会政体》（Congressional Government）及其他著作中呈现的美国演进历史。威尔逊认为，美国民主从联邦制时期的贵族民主发展到内战后的大众民主。这一观点反过来又成为他主张宪政改革的出发点。虽然分权制度在不民主的阶段是维护自由的适当手段，但现在大众政府已经建立，维护自由就不再成为问题。此时，分权就成了一个有害的工具，它妨碍了负责任的政府的运行，尤其是高效的政府。这里的关键是要呈现威尔逊的改革论点与行政科学即将出现这种观点之间的直接联系。威尔逊论证的主要方向并不在于历史进程仅仅是政治的民主化，而是它正在逐渐消除对政治的需要， 正是这种消除——仅此而已——为行政管理科学提供了基础，而行政管理科学正是他倡导的改革结构的基础所在。

政治与行政的第二种区分是一种分析性区分（the analytical distinction），威尔逊认为这两个领域在本质上有着不同的特征，而且这一区分建立在实证主义的基础之上。这一区分与正统的公共行政传统密切相关，也就是里佩尔称之为二分法的经典概念。与演进性区分不同，它不关涉政治是否消弭的问题，文章第二节对此有所论述。

威尔逊认为，“行政领域是一个从政治的纷争与冲突中抽离出来的事务领域”。他解释说，行政研究的目的是将执行方法从与现实政治相关的混乱中解救出来，并将其置于科学基础之上。文官制度改革可以说是一种“道德准备”（moral preparation），“通过让文官非党派化”，进而为“其企业化”开辟道路。我们看到，与里佩尔相反，威尔逊的分析性区分超出了党派和无党派的区分。威尔逊在阐述科学行政的本质时说道，“行政管理不属于政治范畴，行政问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需直接指挥行政管理机构”。

很明显，威尔逊提出了政策或任务与其管理或执行之间的分析性区别，但他并没有做进一步的论证以支持其有效性，而是引用了“杰出的德国作家”的观点，要求我们“将行政与政治、法律分开”，这一区分的依据是意志和行为在心理上的区别。

在运用分析性区分时，威尔逊的常识使他陷入困境。但请注意，这并不是由于威尔逊本人的混淆，而是源于区分本身的问题。在断言行政是一个单独的领域，并宣布其性质纯粹是工具性或机械性之后，他承认，“任何可行的政府”都不可能在行政职能和政治职能之间建立界限。因为在现实实践中，行政管理已深深植根于法律之中。因此，在实践中，应用于政治问题的行政科学最终就成为了政治科学。此外，尽管威尔逊从未定义行政，但他确实将公共行政定义为“对公法详细而系统的执行”。从理论或分析上看，行政与法律是分开的；但在实践中，公共行政则做不到这一点。威尔逊认为政府是行动中的政府，这指向了怀特的第一个假设，即行政是一种过程。但是正如赫伯特·斯托林（Herbert Storing）所说，作为过程的行政“不包含自己的定义，它没有设定自己的边界或移动的终点”。谈论它的实践层面，就是在谈论某种目的。正如威尔逊所言，行政管理只有根植于法律之中，才能得到落实。因此，正是法律赋予了公共行政以定义，为公共行政提供了目的，并为公共行政的方式选择奠定了基础。

威尔逊以分析性区分来结束他的讨论，“这并不是意志与相应行为之间的区分，而是常规计划和特殊方式之间的区分。因为行政管理人员在选择完成工作的手段时，应该并且确实拥有自己的意志，他们并不是也不应该是被动的工具”。

威尔逊的想法似乎是这样的：在意志和行为之间存在着具有自身原则的行政管理。但是，如果像威尔逊所认为的那样，公共行政既是意志又是行为，那么对于行政科学的应用来说，就没有单独的领域，也没有纯粹的行动或行为界限。在实践中，政治无处不在。

里佩尔认为，威尔逊可能并不打算提出二分法的任何主要形态。那么，威尔逊作出这种分析性区分的意图是什么呢？正如我在讨论演进性区分时指出的，威尔逊在这篇文章中的主要关注点并不是行政学的科学演进，而是美国政体的政治演进。他的主要关切是政治的要求，而非科学的要求。总之，他的目标是促使美国政府提高效率，作出分析性区分就是为了达到这一目的。下文将作具体解释。

威尔逊认为，大众政府的问题是要建立一种结构安排，以使人民意愿的表达和执行能够不受阻碍。他认为分权和制衡都令人沮丧，但他对权力分立的根本批判是它损害了效率。与联邦制相结合，它使国家官僚机构遭遇了大规模的民众“干预”，“整个研究的根本问题是使公众舆论有效率，而非多管闲事”。接下来，威尔逊努力通过分析性区分来限制民众对公共行政的干预。行政问题与政治问题有着不同的特征，正是基于这种差别，才有理由排除民众参与，因为民众在政治问题上有能力，但在行政问题上并没有能力。

为了实施分析性区分，威尔逊主张对公务员进行一种明确区别于政治学的特殊技能教育，旨在培养政治中立的、科学的专业技术人员，他们将以最有效的方式来实现大众的愿望。然而，这里出现了一个严重的问题。正如我们所看到的，威尔逊把政府设想为纯粹的工具，就像是大众欲望的“机器”一样。那么，怎样才能证明中立或独立于公众舆论是合理的呢？威尔逊认识到了这个问题。他说，他知道“一支受过特殊教育和专门训练的文官队伍……进入一个具有等级和纪律的完善组织中”，这似乎会造成“一个令人反感的官员阶层……他们的同情心与那些……自由思想的人相脱离”。他同意，这样一个官僚阶层“在美国将招致仇恨并贻害无穷”，并认为它“必须在任何时候都对公众舆论保持敏感”。但他的解释表明，改革后的政府只会在一点上对公众舆论敏感——那就是上级。不过这也是有问题的，因为他说，“对他们所服务的政府政策的坚定忠诚”将成为责任行为的保证，但问题是责任应归于谁？他将行政责任问题的解决办法归结为一个自治的文官制度，其成员服从于他们的上级，而上级对人民的代表负责。威尔逊似乎在第二节的结论部分意识到，这种解决办法根本不解决问题，这无异于重申了如何将效率和责任结合起来的“整个研究的根本问题”。一个顺从的等级制官僚机构和一个充满个人自由精神的文官体系，这两个方面都是威尔逊追求的内容。然而，基于政治和行政分离的改革指向的是无责任。威尔逊改革后的文官制度几乎复制了斯坦因领导下的普鲁士文官制度，最终可能走向一个与美国政治主导原则背道而驰的官僚体系。当然，威尔逊要避免这种结局，为此，他重申了民主共和国中良好行政这一问题，而这也是开国元勋们面临的问题。

在文章的第三部分，威尔逊推荐比较法作为研究行政管理的最佳方法，此处分析性区分又一次发挥了作用，并指向类似的结论。他首先指出，行政管理科学“是一门外国科学，几乎不讲英语和美国语言”，为了使用它，“我们必须在思想、原则和目标上对它进行美国化”。同时，我们发现，它之所以是一门外国科学，仅仅是因为它的诞生地（普鲁士和拿破仑法国），它本质上是一门普适科学，要使其“自然化”，我们必须“蒸馏掉其外来气体”。但是，使其美国化并非要灌注民主原则，而是蒸馏掉其中的杂质，一旦完成了这一点，问题就变成如何将这种纯净的科学融入我们的民主体制，而其基础就是分析性区分。然而，当涉及这一普适科学的应用时，威尔逊再次对分析性区分的有效性提出了质疑：

我们自己的政治理应是所有理论的试金石。为美国建立一门行政科学必须依据以民主政策为核心的原则，……相比理论完善，制度安排必须与美国传统相吻合。……实际的政治才能必须排在第一位，封闭的教条主义次之。

当然，根据分析性区分，行政科学所依据的原则是行政原则，其本身并未指向具体的政策，而以民主政策为核心的原则是政治原则。我们再次意识到，要应用行政科学，就必须引入更基本的政治原则，而且根据威尔逊的观点，将“实践政治的标准”作为“所有理论的试金石”，或者将实际的政治才能作为行政研究的指南，这等于承认了公共行政的政治特征，也就背离了分析性区分，而走向了所谓的审慎性区分（the prudential distinction）。

政治和行政之间的审慎性区分是广义和狭义的政治行动之间的区分，是两个层次的政治之间或者政府上级和下级在一般行动范围上的区分。当然，其重要特征是它并不认同政治“问题”和行政“问题”之间的区分。基于对政治生活及其问题的常识性认识，该区分源于以下观察：在今天所称的政策意义上，政府的行政完全是政治性的。在我看来，这和亚里士多德对政治的理解是相通的。亚历山大·汉密尔顿在《联邦党人文集》第72篇中对公共行政的定义就是这种审慎性区分的典范。尽管在广泛意义上，政府行政囊括政府、立法、行政和司法的所有运作，但在通常和准确意义上，它仅限于具体的决策领域，如开展外交谈判、指挥军事行动等。审慎性区分的核心还体现在亨利·泰勒（Henry Taylors）有关公共行政是“行使政治职能的艺术”的观点上。里佩尔所说的19世纪党派和无党派文官制度之间的区分就源于审慎性区分，因为它假定文官是为政策做出实质贡献的行政政治家（administrative politicians），而不仅仅是执行他人意志的技术人员。

但实用性驱使威尔逊不断走向了审慎性区分。在整篇文章的关键之处，他强烈地肯定了公共行政的政治属性，而他在其他地方却否定了该属性。如此一来，威尔逊在关键节点上几乎公然反对自己的事实，促使里佩尔得出结论：这篇文章“对任何寻求指导的人都几乎没有任何帮助”。与之相反，正如我已经解释过的，我的观点是威尔逊的文章不仅对理解正统二分法至关重要，更对理解该领域目前有关二分法的混乱本质至关重要。我认为威尔逊并没有对此感到困惑，从本质上来说，他是在两个相互冲突的公共行政研究指南之间挣扎，赫伯特·斯托林将这两个指南称为行政导向和政治导向。行政导向表达了伦纳德·怀特的四个假设，基于此，我们的研究对象就是过程，我们的追求就是行政科学的发展，赫伯特·西蒙的作品是这一导向中的丰碑；政治导向则坚持公共行政与私人行政的区别，认为二者的政治条件与目的都存在区别，根据这一指导，也如威尔逊所定义的，公共行政的主题就是法律，其追求就是审慎。这两种指导思想在威尔逊论文中的碰撞，既是其混乱性的根源，同时也是其深刻性的源泉。

假设4：威尔逊作为二分法的源头

回到里佩尔的观点，威尔逊传说背后的第四个假设是威尔逊的二分法——我所谓的分析性区分——是造成今日困局的原因。在第三个假设的讨论中，里佩尔指出，威尔逊的文章中并没有出现明确的二分法，其对我们当前的处境也就不负有任何责任。这样一来，里佩尔也就不得不尝试去追寻“二分法的真正起源”。他首先指出，他所探求的二分法乃是政治和行政之间的“一种距离”，而这就不能归功于古德诺或威洛比了。紧接着，里佩尔谈到，其中一部分来自文官改革运动，另一部分——不知为何——源自市政改革运动， 还有其他部分——再次不知为何——来自泰勒主义（Taylorism）、功能主义者（the functionalists）、玛丽·帕克·福莱特（Mary Parker Follett）、霍桑小组（Hawthorne group）、伦纳德·怀特（Leonard D. White）、马歇尔·迪莫克（Marshall Dimock），以及20 世纪20年代和30年代的公共管理硕士项目（the MPA programs）。这种购物清单式的表达显然没有回答关于二分法真正起源的问题。确实，对于所探寻的起源问题，剩下的唯有困惑。

最后，里佩尔又必须解释，为什么后来的人们会对威尔逊及其论文重新产生兴趣，解释的方式是追溯对威尔逊文章的引用，从怀特教科书第一版一直到今天，而在这一历程中的每一步，威尔逊与政治-行政二分法之间的关联都被否决了。如果真是这样，我们就不能公允地将威尔逊奉为现代公共行政领域的创始人，即使之一也不行。因为二分乃是论证公共行政领域之独立性（而非美国政治研究的一部分）的根基所在。如此一来，人们对威尔逊重新燃起的兴趣也就显得毫无意义了。我不同意这一判断，理由在前文已经阐明。

当然，在结束对里佩尔的批评之前，我还要指出我们之间的一些重要共识。我们都同意威尔逊的文章并不是公共行政研究的完备指南，在某种程度上我们也都同意这个领域缺乏某种方向感，而回到汉密尔顿对公共行政的理解，对我们找到这种方向感可能是一个很好的起点。在这些共识面前，我们二人有关威尔逊的分歧也就不那么重要了。

（本文注释及参考文献略）

（本文刊于《秘书》杂志2022年第2期）

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