论立宪党导制（五）：宪治的价值
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全文发表在《战略与管理》2015年第7期
【编者按】
习近平同志2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话》中，提出了依宪治国、依宪执政的四条要求，即一、人民民主；二、依法治国；三、人权保障；四、宪法至上。走中国特色的宪政之路，将宪政的普遍适用性和中国特殊国情相结合，是中国未来政治稳定与社会和谐的基本前提，也是长远可持续发展的基石。对有中国特色的宪政之路的理论探索，不仅是政治学界与法学界的重要命题，也是每一位关心国运民瘼的学者重大使命。在此意义上，中国政法大学柯华庆教授团队关于“立宪党导制”的研究极富现实与历史意义。他们认为：
宪政是摒弃革命思维，崇尚改良道路的制度设计，不同国家具有不同的历史，不同国家政治力量分布也不相同，因此不同国家所采取的宪政模式自然不同。我们在赞同立宪政治的价值时要按照自身的国情选择自身的宪政道路，进行最适合中国的宪政制度设计。
立宪党导制就是在宪法中明确人民主权，规范一党的领导，人民主权和党的领导有机统一在宪法中，宪法和党章并存的二元宪政体制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多，我们需要将其变成明规则，使之制度化和规范化。立宪党导制的价值是共同自由，即积极自由和消极自由相结合的共同体的自由。立宪党导制的理论基础是适度赋权论，即公民将一部分权利保留，也就是宪法中的基本权利，不容许任何包括政府在内的主体的侵犯，同时公民赋予政府一部分权利，任由政府自由支配。适度赋权论是一种集权与分权相结合体制的理论。立宪党导制的基本要求有：一个全民性的先进党领导，宪法与党章并存的二元宪治，人民民主和党内民主并存的双层民主、党内法规、国家法律和党导法规三法一体的法治结构，一党领导三权分立的政体结构。现代政治都是立宪政治，任何文明国家都应该也将会接受宪政价值，因为宪政是宪法下的政治，保障的正是国家和民族的长治久安。
关键词：适度赋权论 实效主义 共同自由 双层民主 三法一体 党导政分
目 录
导言：正名
第一章：制度方法论
1.1，制度的三性
1.2，制度的借鉴
1.3，制度的实效
1.4，制度的改良
1.5，实效主义新猫论
1.6，反对教条主义
1.7，衣服合体伦与鞋子合脚论
1.8，摒弃非黑即白思维
第二章：适度赋权论
2.1，专制与自主
2.2，人民主权理论
2.3，制宪权
2.4，宪政原则及其理由
2.5，适度赋权论
2.6，宪治的价值
2.7，宪治的改良性
2.8，三大立宪政体
第三章：立宪党导制的基本要求
3.1，一党领导
3.2，二元宪治
3.3，双层民主
3.4，三法一体
3.5，党导政分
第四章：新宪法的总体设计
第五章：立宪党导制不是什么
5.1，不是党主立宪制
5.2，不是党国宪政或者一党宪政
5.3，五项根本法？
5.4，实证的、规范的还是实效的宪治之路？
结语：立宪党导制与中华民族的复兴
正 文
2.6 宪治的价值
宪治是宪法下的治理，不仅仅包括国家治理，也包括社会治理；不仅仅包括政治，还包括经济、社会、教育、宗教等各个领域。宪治包括宪政，宪政仅仅是宪法下的政治，在接下来的行文中，我们可能在某些地方用宪政，尤其是在论述其他国家的历史和现实时，有些地方用宪治，尤其是在说到中国的现实和未来时。宪治概念更加适合于《中华人民共和国宪法》，因为我国宪法中的问题包罗万象，不仅仅有政治，还有经济、教育、文化，甚至于有计划生育等等。通过对立宪党导制的分析，我们可以突破将宪治仅仅理解为“有限政府”的观念，获得一种更加客观的认识。
宪治的首要价值是人民主权的正当性问题。近现代政治与古代政治的最大区别在于正当性问题。古代政治遵循“胜者为王，败者为寇”的丛林法则，近现代政治需要解决政治体事实的法理正当性。宪法将事实上的政治体上升为规范性的存在，从而解决了政体的法理存在。
宪治的第二个价值是集权的正当性。在现代立宪政治之下，不管是君主制、民主制还是党导制都强调人民主权，强调民主制，民主制说穿了就是将所有人的意志聚集起来形成一个强有力的政府。
宪治的第三个价值是保护公民的基本权利。宪治的人性基础在于人的部分权利是不可让渡的。国家的社会契约理论认为国家是全体人民的契约，但人民在订立契约时并非将自身的所有权利让渡给国家，而只是将部分权利让渡给国家，宪法中需要说明人民的哪些权利让渡了，哪些权利没有让渡，人民在没有让渡的权利中是自由的，而已经让渡的权利由政府按照有利于全体人民利益的方式行使。
宪治的第四个价值是政治权力的分立。国家既然是人民力量的聚合，力量可能是无比巨大的利维坦，它可能会侵犯人民没有让渡的权利。宪政避免权力的滥用，实质上是避免政府侵犯没有让渡的权利，因为从正当性来说，政府只是人民让渡的权利的聚合。正是为了保障公民的基本权利（即没有让渡的权利）才要求政治权力的分立，行政、立法和司法之间的相互制衡只是对于宪法中规定的公民没有让渡的权利的保护，并非对人民已经让渡的权利的约束。
宪治的第五个价值是国家作为统一体的存在，保证国家的长治久安。这个统一体不仅仅是地方与中央的统一性，如美国宪法最初的目标，也是各种政治实体的统一性。一个国家没有法理上的统一性总是会受到来自国家内部或者来自国家外部的合理质疑，迟早会导致国家分裂。宪法是国家的根本大法，自然也是该国内其他主体的根本大法，是社会团体的根本大法，是政党的根本大法，也可以说是社会的根本大法。宪法对国体政体的规范最终都要落地到每个人的生活，自然宪法也是个人的根本大法。宪法必须协调国家、政党、社会团体和个人于一体，保证整个国家的统一性，所以，宪法不仅是国家的根本大法，更是国家的统一大法。宪法作为国家的统一大法比宪法作为国家的根本大法更加重要，例如前几年提出的“三个至上”：党的领导至上、人民利益至上和宪法至上，单独说哪一个都没有问题，问题在于怎么将党的领导和人民利益统一在宪法之中。现在讲的“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”怎么在宪法中实现？《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出实现全面推进依法治国总目标的五大原则：坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。单独说这些原则都有道理，这些原则一致是也很好办，如果这些原则发生冲突怎么办？我们必须在宪法中协调统一起来。
总的来说，宪治的最终价值是保证个人的自由与发展和国家的长治久安，这两者是不可分割的。国家作为统一体存在才能更好的保护公民的基本权利，公民只有在自由与约束之间保持一种平衡才能真正得到发展，而个人的自由和发展是一个政体稳定和发展的最根本因素，权力分立原则是附属于公民基本权利保护的，是一个手段而非价值。
2.7 宪治的改良性
宪政的外在表现形式是所有政治活动都要在宪法的框架下进行，宪政的内涵是通过适当的政治架构来保证每个公民的基本自由权。不管是立宪君主制、立宪民主制还是立宪党导制，宪法中都赋予公民基本权利，这些基本权利不会因为任何人掌握政权而被破坏。宪法学界常常以美国宪法的结构为标准构造一个关于宪政的理想概念，那就是宪法是对国家权力的约束，而且必须采取三权分立的模式。这种观点是典型的本末倒置。三权分立的权力配置模式正是为了保障人民的基本权利不受侵犯，权利法案只是以更明确具体的方式将基本权利列举出来。评价一国政体好坏的最终标准永远是该国人民是否享有幸福自由的生活，人民利益是政治的唯一目的、宪政的主要目的，其他都只是手段。
立宪君主制、立宪党导制与立宪民主制的不同在于，民主立宪中所有公民都被平等看待，立宪君主制区分君主和普通公民，立宪党导制区分党员和普通公民。严格说来，所有立宪君主制和立宪党导制都是二元宪治体制。立宪君主制分为君主规范、宪法规范和宪法中对君主的权利与义务规范，不同国家不同时期的立宪君主制的区别在于君主的权力大小和规范的正式与否。立宪党导制分为党章、宪法和宪法中对党的领导地位和执政方式的规范。为什么立宪君主制和立宪党导制不像立宪民主制那样至少在形式上将所有公民纳入平等对待的范畴？答案是：宪治必须在尊重历史的基础上前进。
不同国家的宪治由于建国模式的不同差别较大。建国一般有两种不同的方式。一种是在不是一个民族或国家的前提下的人民的结盟，在国际法中称为新国家；另一种是在一个既定国家的领土范围内因发生革命而发生的政体变更。在国际法上，新国家的产生主要有四种情况：独立，指殖民地或附庸国和被保护国取得独立而建立的新国家；合并，指两个或两个以上的独立国家合并为新国家；分离，指一个主权国家的部分领土脱离母国，建立一个新国家；分立或解体，指一国完全分解为两个或两个以上的新国家。如果说美国是先有宪法后有国家的宪治国家典范，那么英国是先有国家后有宪法的宪治国家典范。先有宪法后有国家的宪治一般可以仅仅通过一部成文宪法来实现，例如美国。先有国家后有宪法的宪治一般有多部宪法性文件。
美国的宪政揭示了新建国家的政治秩序。美国是根据社会契约论建立起来的国家，社会契约论认为人是生而平等自由的，国家只是自由的人的契约，如果自由被国家剥夺，那么人民有革命的权利，国家的主权在人民，政府的正当权力基于被统治者的同意。美国各州宪法和合众国宪法都反映了社会契约论的精神。在费城通过《独立宣言》以前，大陆会议就已决定，以前的每一个殖民地将成为独立的州，而且应当成立各自的州政府。当十三个州一经独立就都订立了各自的新宪法和确立了各自的新政府。1787年5月，十三个州中十二个州的代表们聚会于费城，最初的决议案写明了这次会议的目的是起草邦联条例的修正案，但是会议最终决定一个更加完善的联盟需要的不是邦联而是一个新的中央政府，必须重新起草一部宪法。费城制宪会议代表投票同意采用秘密会议的方式，并且同意新的法案需要获得13个州中的9个州的批准才能生效。代表们经过激烈的争论，最终起草了人类历史上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》，1787年9月17日在制宪会议上获得代表的批准，并在此后不久为当时美国拥有的13个州的特别会议所批准。在宪法框架内运作的联邦政府终于在1789年3月4日正式成立。美国是先有宪法后有国家。与各州宪法一样，美利坚合众国宪法是人民为了建立新政府而达致的契约，宪法序言开宗明义宣示：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”尽管如此，美国真正的民主化宪治也经历了漫长的道路，我们都知道美国黑人、妇女都长期被排除在美国民主之外。
英国、日本等国家之所以选择立宪君主制是因为这些国家立宪之前是君主政体，为了尊重历史就保留了君主的权力。英国宪治渐进而漫长。诺曼人于1066年开始入侵英格兰，在征服者威廉成为英国的国王后，英国十一及十二世纪逐渐强大。英国国王在1199年成为欧洲最有权力国王。当英王约翰在十三世纪初即位之后，一连串的事件令英格兰的封建贵族起来反抗他，并要求限制绝对的王权。当时英王约翰受到的压力来自三个方面。首先是约翰夺得王位的手法遭人非议，其前任英王狮心王理查在1199年死后无子，出现两名继承人，即理查的侄子亚瑟，和理查的弟弟约翰。约翰将他的对手，也就是他的侄子亚瑟囚禁，之后亚瑟便失去音讯。很多人怀疑约翰可能将他的侄子暗杀以取得王位。第二，约翰与教皇就坎特伯雷大主教的任命产生争执，于是教庭向英格兰施以绝罚，约翰被迫于1213年向教皇屈服。第三，当时法国国王占领了英国在诺曼底的大部分土地，英国贵族要求国王夺回领土，约翰在1214年发动对法国作战，却大败而归。1215年6月10日，英格兰的封建贵族在伦敦聚集，挟持国王约翰。约翰被迫赞成贵族提出的“男爵法案”。同年6月15日，约翰在兰尼美德（RunnyMede）为法案盖上王室的盖章，贵族在6月19日重申效忠约翰。最后王室秘书将国王与贵族间的协议正式成立，即成为最初的大宪章，并将副本抄送至各地，由指定的王室官员及主教保存。1215年的大宪章中，最为重要的条文是第六十一条，即所谓“安全法”。根据该条的规定，由二十五名贵族组成的委员会有权随时召开会议，具有否决国王命令的权力；并且可以使用武力，占据国王的城堡和财产。大宪章在1225年首次成为法律，大宪章成为了英国宪治分权的基石。1628年的《权利请愿案》、1689年的《权利法案》和1679年的《人身保护状》奠定了保护英国人民基本权利的基础。由此，英国宪治成为了君权统治转变为宪法统治的典范。
中国的宪治道路与英美都不同。中华人民共和国是中国共产党领导全国各族人民创立的，中国共产党领导在先，中华人民共和国成立在后，中国共产党领导是中华人民共和国最重要的政治特征。1949年建国，由中国共产党联合各个民主党派、社会贤达组成中国人民政治协商会议，起草、制定和通过了临时性宪法《共同纲领》；1954年还是在中国共产党领导下起草，第一届全国人民代表大会通过了第一部宪法，确立了人民主权和中国共产党的领导。从那时起，中国的宪治就是由《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》构成的，是一种二元宪治体制。在二元宪治体制的表现形式上，中国类似于日本。日本自明治维新时期就确立了《日本帝国宪法》和《皇室典范》并存的二元宪治体制，《日本帝国宪法》第一章详细规定了天皇的权力。尽管昭和宪法中天皇的权力被大大削弱，但日本的二元宪治体制并没有根本性的改变。
不管是英国、美国、法国还是中国、日本，现代意义上的宪法都是经过革命确立了人民主权之后才制定的，宪法既是对革命成果的确认，也是对革命成果的保持。不同国家宪治的区别在于对过去秩序的继承性。美国独立于殖民国英国，所以几乎不存在对过去秩序的继承；英国光荣革命只是削弱了君权，而非对过去的决裂；法国大革命更加彻底，所以革命后的反复也就比较多，毕竟被革命的对象也可能会成为革命者，法国宪治一直处于动荡之中，直至第五共和国才基本稳定下来。英国立宪君主制和美国立宪民主制只是现代宪治模式的两个极端，其他国家的宪治介于中间。中国的特殊性在于先有中国共产党的领导，然后有中华人民共和国，所以中国宪政必然是在人民主权基础上肯定中国共产党的领导，将中国共产党的领导权进行规范，建立起由《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》的二元宪治体制。现行宪法序言明确“本宪法以法律的宣示确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”符合宪治的改良精神。
长期以来，一些中国宪法学者将美国的宪法规范作为评判中华人民共和国宪法正当性的标准，这些人不是别有用心就是对宪政精神的无知。宪政是改良性的规范体制，不是革命性的运动，宪法是将社会中的主要政治存在力量朝向进步的方向规范下来，而不是要颠覆现有的政权体制，因为颠覆是革命的目标。“革命性的宪法”是对宪政精神的悖离。试图以他国宪政模式为规范来颠覆现行中国政治体制实质上是以宪政的名义干革命的事情，根本违反宪政精神，这些人实际上是伪宪政主义者。
2.8 三大立宪政体
立宪党导制不仅仅是中华人民共和国的特色宪治，而且是一种普遍的模式，是与立宪君主制和立宪民主制并列的三大宪治模式之一。
现代政治的基础是人民主权，制度设计是立宪政治。现代立宪君主制和立宪民主制都宣示人民主权，至少是朝向人民主权方向。我们大体可以说，所有立宪政治都基于人民主权，所以任何立宪国家的权力都掌握在人民手里，三大立宪模式没有区别。立宪党导制与立宪君主制、立宪民主制最大的不同在于立宪党导制有一个法定的领导党，而立宪君主制和立宪民主制是多党自由竞争，立宪党导制中的政党是全民性质的政党，而立宪君主制和立宪民主制中的政党常常通过竞选来体现它们的民主性。任何政体都有领导者，区别在于领导者怎么产生。政党是现代政治的纽带，立宪君主制和立宪民主制的多党竞争制采取定期选举的方法来决定哪个党执政，立宪党导制则授权一个领导党，执政者主要来自于领导党。这两种选举领导人的方式到底谁优谁劣呢？
人们通常有一种观念：民主就是多党竞争，一党领导就意味着专制。这种观念又是混淆了目标（民主）和手段（多党竞争），是经不起推敲的。多党竞争和一党领导各有优劣，关键在于我们怎么能够通过制度化和规范化将一党领导的缺点减少，从而使得一党领导比多党竞争更好，事实上，多党竞争也是有着这样那样的缺陷。多党制采用竞选的方式来吸纳民意从而实现民主，多党竞争体制中，政党的核心目标就是赢得竞选，当选的政党追求的是党派利益和短期利益，具有典型的机会主义和民粹主义特征，尽管人民可以通过选举替换，但却改变不了这种制度的实质。如果一个党是全民性的先进党，一党长期执政将更加注重全面利益和长期利益。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特•恩格尔深刻地揭示了政党竞选的弊端：“当中国为了下一代而制定五年规划的时候，美国政治家的一切计划都是为了下一次选举。”另一方面，一个与时俱进的干部型政党长期执政，这个党产生的高层干部和国家领导人的能力都在政治训练中得到持续的提高，比民主选举而来的领导人及其临时拼凑的高层领导更加具有执政能力，更加具有决断力，毕竟执政能力是需要长期培养的，而非天生的。一党领导的缺点是一个党可能仅仅追求自身的利益和偏离民意，这就需要从制度上保证领导党是代表全民利益的先进党。
立宪党导制可能由于其合理的制度设计而成为比立宪民主制更理想的政体形式。立宪党导制的关键在于党的性质。如果我们能够从制度上保证党是全民性的政党，保证党的先进性、高尚性和纯洁性，真正做到“三个代表”，那么立宪党导制就能够避免民主宪治的某些弊端，从而成为最符合中国发展道路和中国人民长期根本利益的政体形式。
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