鲁开垠等：新常态下政党协商与政协协商的边界与融合研究
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作者简介：鲁开垠，课题组组长，广东省社会主义学院副院长(正厅级)、教授、博士； 肖承罡，课题组成员，广东省社会主义学院理论研究部主任、教授； 余伟，课题组成员，广东省社会主义学院理论研究部讲师； 王咏红，课题组成员，广东省社会主义学院总务处审计师。
内容提要：作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，政党协商层次高且历史悠久，政协协商制度化、程序化程度高，两者有着各自的优势与特点，也存在着相当程度的关联性。因此，厘清两者的边界，做好两个协商渠道的衔接配合及有机融合，对于引领协商民主广泛多层制度化发展，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力，切实提高协商质量和效率，对于推进国家治理体系和治理能力现代化等都具有决定性的意义。
关 键 词：政党协商 / 政协协商 / 边界 / 融合
标题注释：广东省社会主义学院2016年重点课题
经济新常态下，行业、产业的跨界与融合方兴未艾，而在政治领域，政党协商与政协协商的边界与融合则是一个崭新的概念，由此决定我们在此探讨的是一个全新的课题。理论上的探讨有助于我们实践工作的开展。只有理论上说清楚，才能准确领会和贯彻落实中央的政策精神。基于此，我们试图在此方面做一探索。
一、引言：课题研究缘起
十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主制度建设，相继提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务，以及构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标，并先后颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》、《关于加强政党协商的实施意见》等纲领性文件。短短几年时间，协商民主已在社会各个层面广泛推进，社会主义协商民主正在制度化的轨道上阔步前进。作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，政党协商层次高且历史悠久，政协协商制度化、程序化程度高，两者有着各自的优势与特点，也存在着相当程度的关联性。因此，厘清两者的边界，做好两个协商渠道的衔接配合及有机融合，对于引领协商民主广泛多层制度化发展，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力，切实提高协商质量和效率，对于推进国家治理体系和治理能力现代化等都具有决定性的意义。
所谓边界就是界线，在国家与国家之间、地区与地区之间以及行业与行业之间、社会各阶层之间等等都存在着一定的界线。中国经济正在经历发展方式和增长模式的转变，呈现出新常态。伴随着经济新常态，我国政治、文化和社会生活方方面面也呈现出一系列新常态。“新常态”已超出经济的范畴具有更全面深刻的意涵。
从历史发展过程看，新常态将是一个长久的阶段，面对新常态作为治国理政的新理念，我国发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化。为适应和引领新常态，目前我国不少城市(地区)、行业都在广泛探索跨界融合发展问题，如2016年2月国务院批复的《广州市城市总体规划》，就打破原有的行政壁垒与地区界线，明确提出要深入推进广佛同城、广清一体化等珠三角区域层面的规划协调，强化了区域统筹协调引领作用，加强与周边城市的的融合与对接，发挥国家中心城市的辐射带动作用，以提升高端要素聚集力和城市辐射力，实现资源共享，错位发展，减少不必要的重复建设基础设施，降低社会发展成本。目前，行业间的跨界融合发展更是呈现出方兴未艾之势。互联网+商业，诞生了淘宝。金融与互联网的结合，诞生了支付宝、网上银行。而家具制造业引进创意文化则有效地提升了产品的品味及内涵，拉动了产业的创新驱动。
在新常态下，要全面准确把握社会主义协商民主建设的新常态。十八大以来，中国民主政治发展的一大亮点，就是中国特色社会主义协商民主，在党中央有力推动下，正在制度化的轨道上大踏步地前进。党的十八大在部署政治体制改革任务时，明确提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务。党的十八届三中全会按照十八大的要求，又明确提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标。2015年1月，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化，中共中央颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，确定了我们要建立的协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”型的中国特色社会主义协商民主体系，从而将健全社会主义协商民主制度上升到国家战略，并作出重大部署，同时对各地区各部门结合实际制定具体实施办法提出明确要求。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对七种协商渠道的定位、要求不同，将它们分为“重点加强”、“积极开展”、“逐步探索”三个层次，其中政党协商、政府协商与政协协商同属“重点加强”的层次。在这重点加强的三个协商渠道中，政党协商先于政府协商，带动政府协商。政党协商主要是政治协商，政府协商是行政执行的协商。从政治过程看，政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段，是对政党协商所提出的政治协商的具体化，同时也是对政协协商所提出的有关经济社会等问题的一种回应，成为沟通政党协商与政协协商间的桥梁与纽带。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在明确了各种渠道的独立性和多样性的同时，指出七种渠道应发挥自身优势，做好衔接配合。政党协商历史悠久，是贯穿我国协商民主实践的一条主线，具有主导性、引领性作用，政协协商有相对成熟的理论体系且制度化、程序化水平高，两者在协商主体、协商载体、协商内容、协商方式的具体形式与运行机制等方面虽然有着各自的优势与特点，但它们同为中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分，相互影响、互为促进，共同推进社会主义协商民主的发展，因此它们之间有着相当的一致性，也就存在融合的可行性和必要性。因此，探讨政党协商和政协协商的边界与融合，符合中共中央不断健全和完善社会主义协商民主制度的决策布置，有着非常重要的理论与实践意义。
二、课题研究的理论与实践意义
从边界的视角看，课题研究的意义有如下几点：
第一，有利于提高协商的效率与效果。政党协商和政协协商之间存在着明显的边界和差异，这种差异性的存在正说明两者之间存在着极强的互补性。探讨两者之间的边界有利于避免协商内容的无效重复，降低协商成本，从而提高协商效果；第二，明确两者之间的边界有利于充分调动、发挥各个主体协商的积极性、主动性。从现实看，“多对一”的协商与“一对一”的协商其动力是完全不同的。“多对一”的协商动力、压力相对较小，“一对一”的协商动力、压力相对较大。而动力决定着结果、成效，同时压力不同，其责任心也因此而异；第三，从党委政府的视角看，明确两者之间的边界也有利于尊重每个协商主体，从而也有利于各个协商主体有序、有效表达其所代表的利益诉求；第四，厘清两者之间的边界，有利于彰显中国协商民主的独特性与多样化：主体不单一、渠道多样化。
从融合的视角看，课题研究的意义在于：第一，两个渠道的有机融合有利于协商效率的提高。就协商的主题而言，如果双方都共同关注，则有利于进一步提高协商成效，避免议而不决；第二，两个渠道的有机融合有利于兼顾各个协商主体的利益。政党协商主体单一，利益代表更加专一。政协协商主体多且面宽，利益代表广泛，公共性强。两者的有机融合，更加有利于兼听不同的声音，可产生更加公正的结果；第三，两个渠道的有机融合有利于降低成本，使协商主题更加集中，对问题的探讨更加透彻，这样既节约了时间，又降低了会议成本，从而切实提高了协商质量和效率；第四，两个渠道的有机融合有利于扩大公民有序政治参与，也有利于协商时多种观点的碰撞，达成更好的共识，从而更好地凝聚智慧和力量；第五，两个渠道的有机融合，有利于加强协商与党委和政府工作的有效衔接，从而进一步促进科学民主决策。
三、政党协商与政协协商边界分析
确定政党协商和政协协商边界的前提是明确这两个协商渠道各自的概念、主体、内容、形式、程序及保障机制等，以及与它们具有关联性的具体内容，对此进行详尽梳理，在此基础上根据其侧重点及特殊性来确定它们之间的边界。
从概念看，何谓政党协商?2015年12月中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》是这样定义的：“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”表现为执政党与各参政党间的直接协商。其定位在于：“发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，“搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系。”(《关于加强社会主义协商民主建设的意见》)，突出的是协商的政党性，这是由国家基本政治制度所规定的国家政治层面的协商，正因为如此，政党协商被列为七种协商渠道之首；至于政协协商，2015年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》是这样定义的：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”表现为一种间接协商。其定位在于：“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”(《关于加强社会主义协商民主建设的意见》)突出的是其作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，以及履职的制度化、规范化、程序化水平，强调的是其政治性。
从协商的内容看，根据《关于加强政党协商的实施意见》，政党协商的主要内容包括：“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题；”依据中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，政协协商的主要内容则为：“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。”两相对照，可以看出，“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选”等内容不在政协协商内容之列，政党协商的内容主要是事关党际、国家和地方全局的重大的宏观性问题，应该说政党协商的内容较之其他形式的协商民主更加重要，是国家重大决策形成的第一步，因而更具高层性、全局性、前瞻性和权威性。事实上也是如此，新中国成立以来，无论是资本主义工商业社会主义改造等内政问题，还是抗美援朝等外部事务，中国共产党都与各民主党派进行广泛协商，达成共识后再付诸行动，受到社会各方面的拥护和支持。进入新世纪，振兴东北老工业基地、建立海峡西岸经济区、建立中原经济区等，都是由民主党派中央参与调研提出，并成为推动我国区域发展的重大战略。党的十八大以后，民主党派中央就促进京津冀协同发展、应对雾霾污染等问题提出了很多务实有效的意见建议，促进了国家治理决策的科学化、民主化；政协协商的内容既可以是宏观的问题，也可以是社会公共生活中的热点问题，或属于其内部事务或共同性事务，重点关注的是国家和地方政策、战略贯彻落实情况，协商问题一般具有较强的协调性、咨政性，所以更具体化，更接地气。
从协商的形式看，《关于加强政党协商的实施意见》规定，政党协商的形式包括三种形式：一是会议协商，主要包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会、其他协商座谈会；二是约谈协商。这种约谈包括两种情形：第一，中共中央负责同志或委托中共中央统战部，不定期邀请民主党派中央负责同志就共同关心的问题开展小范围谈心活动，沟通情况、交换意见。第二，民主党派中央主要负责同志可约请中共中央负责同志个别交谈，就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题反映情况、沟通思想。三是书面协商。这类协商形式同样包含两种情形：第一，中共中央就有关重要文件、重要事项书面征求民主党派中央的意见建议，民主党派中央以书面形式反馈。第二，民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议。民主党派中央负责同志可以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议；政协协商的形式主要是会议。根据中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，此类会议包括：政协全体会议、专题议政性常务委员会会议、专题协商会、双周协商座谈会，以及对口协商、界别协商和提案办理协商等。从协商形式上看，政党协商有直接向中共党委提出书面建议的渠道优势。这是政党协商所特有的的政治地位优势。
从协商主体上看，政党协商的参与主体较为单一，包括执政党和民主党派，以及无党派人士和具有统战性的工商联；政协协商的参与主体包括参加人民政协的各党派团体、各族各界人士，涵盖了包括共产党在内的9个政党、8个人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别，以界别为特色，覆盖面广、代表性强、专业性人才优势突出，呈现广泛多层态势，民意基础更加深厚，所以也更具公共性。在人民政协协商民主中，各民主党派是以界别身份参与其中，协商民主是在特殊场合即政协委员“履行政治协商、民主监督、参政议政职能”时进行的。
从协商的程序看，中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》，对于会议协商的程序、约谈协商的程序和书面协商的程序都有明确规定，主要由中共中央办公厅会同中共中央统战部等部门负责牵头落实；政协协商的程序，则有比较规范的协商议题提出机制、议题会商机制、内部选题机制以及协商成果采纳、落实和反馈机制。相比较而言，政协协商的程序和制度则更为完善。自从2011年8月我国首部省级政治协商规程——《中共广东省委政治协商规程》颁发以来，各省市也相继出台了类似的规程。应该说政协协商为从国家到地方各族各界民主人士同人大、党委、政府沟通互动搭建了制度化平台，形成了比较规范和完备的践行民主协商的制度体系和程序模式。因此，政协协商与党委和政府工作的衔接也更有效。
从保障机制看，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》对健全、完善政党协商与政协协商的保障机制都做了详细规定，这是保证两个协商渠道常态长效的基础。不同的是，政党协商的保障机制中有一个“工作联系机制。”这就是“中共中央政治局常委、委员开展的国内考察调研以及重要外事、内事活动，可根据需要、经统一安排邀请民主党派中央负责同志参加。最高人民法院、最高人民检察院和国务院有关部门应加强同民主党派中央的联系，视情邀请民主党派列席有关工作会议、参加专项调研和检查督导工作；”而政协协商的保障机制则更强调与党委和政府工作的有效衔接，以及自身的制度建设。
从以上分析可以看出，政党协商与政协协商之间在许多方面存在着差异性，有一定的边界，这也是各个协商渠道的独特性及优势。这种边界的确定是各个协商渠道有效运行的逻辑基础，也是推进协商民主广泛多层制度化发展的必要前提。需要说明的是，这种边界的划分并非一个简单的数学问题，想要给政党协商和政协协商划定一条精确的边界是十分困难的，因为协商民主既不是一个完全经验的问题，也不是一个纯粹理性的问题，而是介于经验和理性之间的一种客观存在，所以绝对的协商边界是无法划定的，这种边界总是相对的。而且这种边界客观上会随着社会主义协商民主的发展及其制度的健全而不断作出调整。
四、政党协商与政协协商融合发展路径探讨
政党协商与政协协商的边界是相对的，这种相对性直接导致了它们之间边界的模糊性。协商边界的模糊性体现在：当各个协商渠道按照文件规定的、固化的协商内容进行协商时，其边界是清晰的。政党协商的一些问题，比如在国家重大决策前、有关国计民生的重大改革措施出台前，以及关于党和国家领导人选建议、优化民主党派的政治安排和实职安排等相关问题，是不适宜政协协商的，此时的边界是显而易见的；相反，当两个渠道协商内容趋同时，则边界就很不明朗。这种情况表明，政党协商与政协协商之间在其边界附近的区域形成了一个以边界为中心的混合区域，在这一个区域内，两个协商渠道之间存在互相穿越边界的可能性。正是这种可能性为政党协商和政协协商的融合发展提供了前提。
政党协商是国家治理体系的重要方面，是巩固党的领导和执政地位的重要方式，是中国特色社会主义协商民主的重要形式。人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分、重要渠道和专门协商机构，也是国家治理体系的重要组成部分。它们之间虽然存在着明显的差异，有各自独特的优势，但是它们之间也存在着极大的关联性，都统一于整个社会主义协商体系中，它们从各自的层面为健全社会主义协商民主制度作出了重大贡献。事实上，正是这种差异性决定了它们之间的一种互补性需求关系，也为它们之间的融合发展准备了必要的条件。在融合发展成为一种趋势的当代，两者之间的融合发展不仅是时代的呼唤，也是推进协商民主广泛多层制度化发展重大战略的内在要求。对此，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也明确要求“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”所谓衔接配合就是一种融合，就是一种互补性的发展。而要做好融合发展，政党协商与政协协商这两个协商渠道必须扬长避短，充分发挥自身的独特优势，也就是说政党协商要充分发挥其高层性、全局性、前瞻性、战略性作用，政协协商要充分发挥其社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构作用。具体而言，重点可从以下几方面着手：
第一，完善协商议题的提出机制和对接机制。这包括认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定；建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，可重点向各民主党派征集议题；积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题，这其中自然也包括“民主党派界别”和属于民主党派成员的“政协委员”。在这方面政协可充分发挥其专门协商机构作用，做好负责落实工作。各民主党派既是政党协商的主体，又以界别身份参与到政协协商中，同时许多党派成员在政协中任职，这种双重身份为其做好辅助工作提供了便利，而且由于民主党派高度的组织性及其在参政议政、服务社会方面有着长期的经验与成就，这是其他界别或人民团体所无法比拟的优势，各民主党派的积极参与，会使协商议题的提出更加精准。政协、各民主党派在制定年度协商计划时，应做好对接工作，以便协同联动，实现协商效用的最大化。
第二，完善各种会议协商制度，充分发挥民主党派的作用。这包括完善政协全体会议协商制度。政协全体会议期间，可以多安排党委、人大常委会、政府和人民法院、人民检察院领导同志，参加各民主党派小组讨论、听取意见，进行面对面的交流与协商。由于各民主党派为了政协全体会议所精心提交的提案，是优中选优，遴选大会发言代表时，可多安排其发言，以提高发言质量；健全专题议政性常务委员会会议制度，充分发挥常委中的民主党派成员作用，使会议更有成效；规范专题协商会，组织相关委员和专家学者特别是民主党派身份的委员参加，以便会议不仅充分反映政协专门委员会专题调研、委员视察、界别调研成果，而且出能反映民主党派调研成果；完善双周协商座谈会制度，优化参会人员结构，以委员中的民主党派成员和无党派人士为主，视情邀请有关专家学者参加，增加影响力和共识度。
第三，建立健全参政议政的各项工作制度，加强和改进经常性工作。做好党委和政府委托政协开展的重大课题调研和邀请委员参与的重大项目研究论证，集中优势资源，发挥委员特别是民主党派身份的委员主体作用，以形成整体合力，提出高质量的意见建议。
健全提案办理协商制度。加大专门委员会和界别尤其是各民主党派提交提案力度，增加集体提案特别是属于民主党派成员的政协委员集体提案的比重。对其中优秀的、有建设性的提案，要建立健全跟踪督查和成果反馈机制，并做好成果转化的协商，这不仅可以充分调动民主党派委员的积极性，同时也使提案成果的二次转化更有效。
第四，加强人民政协智库建设。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，破解改革发展稳定难题的复杂性艰巨性前所未有。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。政协应积极整合各民主党派政协委员中的智力资源，根据他们的专业领域及参政议政特长，组成若干个研究团队，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建设高质量智库，同时引导其自觉践行社会主义核心价值观，增强社会责任感和诚信意识，积极主动围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的重大任务，开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，提出专业化、建设性、切实管用的政策建议，彰显人民政协智库能量，在提高政协决策服务能力的过程中进一步加强与党委和政府工作的有效衔接。
发挥民主党派智库优势作用，利用政党协商有直接向中共党委提出书面建议的渠道优势，将经过政协协商吸纳、整合的社情民意，通过民主党派直接向党委、政府反映，并进而提出意见、建议。这既可以减少不必要的协商环节，又能极大地提高协商的效能。
第五，创新运用新兴媒体，打造多元化、个性化、互动化的网络议政、协商平台。可利用手机APP及微信公众号等，及时通报协商计划、有关部门情况，并提供协商所需要的相关材料、信息资源，实行分众化、精准化传播，为政协委员履职提供便利、创造条件。
第六，强化政协开展统战工作的职责，提高合作共事能力。完善工作机制，搭建更多平台，加强政协组织与党委统战部门的沟通协调，为民主党派委员和无党派人士委员在政协履行职能、协商议政、发挥作用创造条件。建立政协主席、副主席联系各界别委员特别是各民主党派制度。强化政协开展统战工作的职责要求。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员应广交、深交党外朋友。在工作中既增进对党的路线方针政策的共识，又包容不同意见的存在和表达，提高合作共事的质量和水平。
总之，从整个协商民主体系建设的大局视角看，两者的相互配合不仅将优化政党、政协之间的协商空间，而且必将对社会主义协商民主及其制度建设产生一种无法估量的增强作用，对其他类型的协商民主起到引领、示范作用，切实提高协商成效。
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