袁刚：谈公务员、干部和官僚制
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载《学习与实践》2007年第3期
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提 要：苏联模式的党政干部体制传入我国后弊端很多，实行科层制管理官员众多却忌称官僚制。我国推行公务员制度改革就是要摒弃苏联模式，破除意识形态偏见承认理性官僚制并发挥其正面功能，革除冗官降低官僚制的负面效应，推行国家人事行政的现代化。
关键词：公务员 干部 官僚制 科层制 苏联模式
作者简介：袁刚，1953年生，江西南昌人。1977年考入中山大学历史系，1982年入山东大学历史系读研，1987年10月获历史学博士学位。同年入北京大学国际政治系任教，1988年政治学与行政管理系成立，即转入新系，现为由该系改称的北京大学政府管理学院教授，博士生导师。出版专著四部，主编参编若干，刊发论文百余篇。主要从事中国政治思想史和政治制度史的教学与科研，近年尤关注近现代政治转型与当代政治体制改革问题。
子曰：“学而优则仕”。读书当官、入党做官在中国自古至今一直被视为人间正道 ，仕途前途最为辉煌。但现在从政当官对于一位大学毕业生来讲，已非坦途，北京的公务员考试录用率已达到好几百比一，要当个公务员已是越来越不容易了。然而，当公务员是当官吗？有人说是，有人又说不是。在中国，公务员是近几十年才出现的新名词，以前既不叫当公务员，但也不叫当官，而是叫当干部。那么，公务员、干部、官员或官僚这三者之间是什么关系呢？有什么区别又有什么联系？
公务员一词来自西方，是对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员的统称，由英文civil servant翻译过来，又译为“文官”，公务员制度又称文官制度。公务员制度最早起源于19世纪的英国，由于政党轮替，为使政局稳定，防止结党营私，政府日常行政人员不受组阁政务官的去留影响，在政党竞争中保持中立，公务员专任公共行政管理事务和技术性工作。后来美国、法国及德国、日本等许多国家也相继沿用，又被称为政府雇员或文职人员，并建立了一整套的录用、考核、晋升、工资、激励、权利保障、退休等制度。以考任制和工作实绩为核心内容的公务员制度，奠定了现代政府体制的基础。中国改革开放以来，也学习引进西方文官制度，1993年颁布《国家公务员暂行条例》，2005年4月27日全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》，2006年1月1日起施行，被视为我国贯彻"依法治国，建设社会主义法治国家"政改方略的重大成果，以此推进干部人事制度的现代化。
干部则是中国、越南、朝鲜及前苏联东欧各社会主义国家党政机构及军队、企业、学校等单位管理人员的统称。干部的外延广泛，可泛指除工人以外的“一切固定工作人员”，不仅包含政府机关除工勤人员外的工作人员，还包括政党、事业单位、群众团体等组织的工作人员，我国的教师和医生也属“干部编制”，甚至有些寺庙中的和尚、道士也是有级别的干部并发工资。但干部的主体是指党政企事业机关“坐办公桌”的人员。中国党政干部体制如“党管干部”原则等都是以前从苏联移植过来，但干部一词，却最早来自日本。日本政党管理层有干部、干事、干事长、书记、书记长、委员、委员长等名目，孙中山在日本成立同盟会及梁启超成立政闻社，党务负责人也都称干部。1921年中国共产党成立，也有了书记、委员等干部管理层。1924年孙中山“以俄为师”改组国民党，引进了苏俄列宁式党政体制，国民党开始有了一整套苏联式党政干部体制，中央有执行委员会和监察委员会，军队和地方有网状的各级党部，由党委组织部来委任干部，同僚改称同志，反对封建官僚制，以党建国，组建国民政府，推行国民革命。北伐成功后这套党政体制被推向全国，其特点是以党代政，党政不分，党在国上，以党治国。又发布《训政纲领》，以党纲取代宪法，党的干部变成了政府官员，建立了新的“党国”干部官僚体制。国民党中央组织部还按照苏联政治保卫局（契卡）模式建立了调查统计局（中统），推行目无法纪的特务政治，党棍子挥舞，党权凌驾于法律之上。但掌握了很大权力的国民党党政官僚很快腐败，1949年被共产党推翻。
干部起先属于政党管理层，在政党获取国家政权后才成为政府官员。那么，干部是不是官或者官僚呢？这就需要具体分析，一般来讲，一个政党在未执政掌权之前，其党务管理层的干部们虽等级分明，有书记有长官有领袖实行科层制，中央自上而下可以向基层党员发布或传达命令，但没有社会权力，甚至没有工资，不拿纳税人的一分钱，也不能对人民发号施令，干部们只是凭自已满腔政治热情尽义务，这种官捞不到多少个人私利，也就算不得典型意义上的官，更与传统意义上的官僚主义者有区别。但各政党也都用选举和监察机制来警惕干部的官僚化，也有党员干部以党的影响力谋取私利的。而党一旦掌权执政，党的干部变成国家机关管理人员，成为政府公务人员，并领取国家财政提供的工资，性质就发生变化，成为各级政府官员，其官僚化也就不可避免。干部一旦与权力金钱挂上钩，腐化问题也就很难避免。这也正是我们说的革命党与执政党的区别。
官或官僚又作何解呢？由于长期阶级斗争为纲的意识形态灌输，官或官僚在我国成了贬义词。如《现代汉语词典》称“官僚是封建制度或资本主义制度国家的官员、官吏”。官僚制被认为是私有制度下独有的政治机制。无产阶级政党的宗旨是代表下层民众，故领导人谁也不愿自称为官。对蒋军可称“官兵们”，我军则称“指战员”，意为指挥员和战斗员，司令官也改称司令员，意为人民的勤务员。毛主席说“既当官又当老百姓”，“官兵平等”，似乎革命队伍中没有等级差别没有当官的，不承认官僚科层制是一种有效的理性的管理形式，对官僚政治更是充满敌意。中国革命推翻的三座大山之一即是官僚资本主义，于是本能地认为社会主义社会将不存在官僚制，新中国建立，官僚一下子就消失了，代之以干部。
然而，官僚果真就只有负面意义而无正面意义？官僚制果真就能被革命所消灭吗？“官者，管也” [1]。中国古代所赋予官的意义最初其实为管理，官即是社会事务的管理者。孟子曰：“劳心者治人，劳力者治于人”。任何社会都需要一批劳心的管理者阶层。什么是官僚？《左传》有云：“同官为僚”，你我都是官叫“同僚”；又云：“群官为僚”，[2]即大家都是官叫官僚。官僚就是指一大批社会管理者，其本身并无贬义，乃中性词。中国古代官僚政治的发达和完备是举世公认的。早在殷商时期，中央政府体系就按文武分为太史寮与卿事寮两大系统，寮，即僚。太史寮神职巫史正是我国最早的文官，以后历代又有所发展。[3]当官的人即为社会事务的管理者，治众之事，官与官相互之间称“同僚”，一群官即为官僚。大官为官，小官为吏，官吏皆事君者。从汉字训诂上讲，官僚政治，就是官僚事君治众事，其本身并无褒贬。且当官也是一种职业，可食禄领取薪俸。任官食禄取代任官食邑，是官僚政治开始的标志，战国秦汉以官僚政治取代贵族政治，应是一种历史进步。官僚制从管理上讲就是科层制，春秋时代大军事家孙武称：“凡治众如治寡，分数是也”。[4]说的就是分层分级编组军队设官分职以便于管理。治民先治官，就可以象老子所说的：“治大国若烹小鲜”。
当官管理国政当然需要文化，中国古代称知识分子为士，士人当官叫“入仕”。汉武帝独尊儒术以后，士与政府结合成为士大夫。大夫为官称，士大夫又成为官僚的代名词。隋唐科举制度创立后，士人入仕当官制度化，士大夫成为有高度文化素养的职业文官集团，他们的当政提高了国家管理水平。科举制后来更受到西方人士和孙中山先生的高度称赞。元朝时意大利人马可.波罗看到当时中国科举选官，钦佩万分，他的游记对此作了介绍但开始西方人还不太相信，后明清时耶稣会传教士来华看到科举选拔的人才当官，不但信服而且把士大夫誉为“哲人治国”。欧洲启蒙思想家对中国古代严整有序的理性官僚制治理，给予了高度的评价。高度发达的官僚制可以说是古代中国对人类文明的突出贡献，对此非旦不应自惭形秽，反而应该引为骄傲。但士大夫与皇权结合也形成“官本位”，一切向权力看齐，当官有权就有了一切，官成为社会政治及个人奋斗的中心。士人读书的目的就是当官，“万般皆下品，唯有读书高”。宋仁宗赵祯有诗曰：“富家不用买良田，书中自有千钟粟；安房不用架高梁，书中自有黄金屋。娶妻莫恨无良媒，书中有女颜如玉；出门莫恨无随人，书中车马多如簇。男儿欲遂平生志，六经勤向窗前读”。[5]入仕当官可以带来各种物质利益，管理者也有支配别人的权力，相对于被管理者来讲是高高在上，不少贪官以权谋私鱼肉百姓，于是自古以来官老爷的文学形象大都是相当负面的。但是，任何时代都需要一批能人来当官管理社会，官僚正反两方面的形象都有，官僚科层管理在文明社会的任何角落都是需要的。
中国共产党要治理国家也离不开官。党领导的人民军队通过“三大战役”歼灭国民党军主力，“枪杆子里面出政权”。新中国成立之时，百废待兴，大规模的军队转业也就成为共和国治理的第一步。大批转业干部马放南山来到地方，成为各级政府的第一批官员。1950年全中国成立了六大军政委员会，除较早成立的老解放区东北和华北军政委员会外，中国人民解放军四大野战军在其所解放的区域各自成立了党政军合一的行政大区。第一野战军解放大西北成立了西北军政委员会，主席为一野司令员兼政委的彭德怀。第二野战军解放大西南成立了西南军政委员会，主席为二野政委邓小平。第三野战军解放了长江下游经济发达地区，成立了华东军政委员会，主席为原新四军政委饶漱石。第四野战军从东北一直打到海南岛，在广州成立了中南军政委员会，主席为野战军代政委邓子恢。另外，东北军政委员会主席为高岗，华北军政委员会主席为彭真，六大区军政委员会成为共和国中央政府管辖的第一级地方政府，以下是省、专区、市县、区、乡。党政军机关实行科层制，起先干部是供给制，后不久采用工资制，且有了级别，定为25级，13级以上为高干。行政级别也与军阶挂钩，如省军级、师局级、县团级，军长军政委被安排到省党政岗位，部队团级干部安排到县一级岗位，专区为师级，几百万军队人员转业到地方，成为各级政府官员，有局长、处长、科长、股长等，且级别分明，但首长转业不叫官，统称为干部◦一时干部的称呼按出身及类别有党政干部、军队干部、地方干部、政工干部、业务干部、南下干部、土改干部、工农干部、知识分子干部等，长征干部资格最老官位也最高，于是乎很快形成等级森严的科层制管理体系，为新中国的建立和稳定立下了新功。行政管理既离不开人，转业干部们也就自然而然地成了国家机关管理人员。干部名称虽新，却同样掌握了很大的权力，老百姓仍称之为官。
按照马克思、列宁的解释，无产阶级政权的国家机关工作人员应该是人民的“公仆”，与资产阶级官吏有本质区别。但马克思并没有论述干部体制，列宁则对党的干部制度有很多论述，提出了科层制的党的组织管理原则-------民主集中制，以在沙皇俄国白色恐怖统治下更有组织而有效地进行斗争。但列宁并没有把党的干部制混同于国家管理体制，十月革命后他曾探讨“工人民主制”，并提出工会要在管理国家中起作用，他的这些思想后来被南斯拉夫铁托等共产党人接过来再试验，搞“工人自治制”，当然是并没有成功。许多资料表明列宁晚年十分痛恨政府机构的无限膨胀和干部官僚主义化，他曾在病榻上口述了最后一篇文章《宁肯少些，但要好些》，提出要精简政府机构，指出：“要尽一切可能撤销各种委员会，阻止成立各种新的委员会，因为其中十分之九是多余的”。[6]但列宁逝世后党政官僚制治理仍无可避免地要实行下去，繁杂的国务行政管理使党政机构和干部数目是越来越多，热衷于“坐机关”而掌握了国家政权全部扛杆的党中央总书记斯大林成为最有权力的大官，他说：“因为我们是执政党，所以他们也就是国家领导机关的指挥人员”。[7]党政合一的干部体制在斯大林时期得以确立。
我国推行的一整套干部制度无疑是来自于苏联，《苏联百科全书》解释干部是“党组织、国家机关、工会及其他团体的领导或指挥员，国民经济各部门受过训练的脑力劳动和体力劳动工作人员及陆海空军人中的常备部分（士兵、勤杂人员除外）”。[8]后又进一步解释为：“企事业单位、党组织、社会团体中受过训练的、固定在编的人员”。[9]苏联在解体前有各类干部2800多万，一说5千多万，[10]我国干部总数也早已超过4千万，1982年1月13日邓小平在中共中央关于精简机构会议上的讲话中就说“单单机关就涉及大约4500万人”。[11]用干部来概括如此众多的各色人等显然并不规范，且是一个意识形态化的概念，不少老干部把自已参加工作说成是“参加革命”。西方各国政府并无干部体制，文官制度的核心内容就是党政分开，公务员不可能包含党的干部，国家财政也不可能稀里糊涂包干养活如此众多的人员。所以干部体制要改革，要突破苏联模式引进西方公务员制度。改革开放之初的1982年邓小平就指出：“精简机构是一场革命”。1997年中共“十五大”上江泽民总书记所作的政治报告也大声疾呼：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展”。提出“坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。
官僚体制和官僚主义严重自上世纪八十年代至今30多年来一直是我国改革的重点，也是共和国建立以来管理体制中的顽症。五十年代初开展的“三反”、“五反”运动，都把“反对官僚主义”当作运动的重点，实际上是承认新中国也存在官僚制，而并不因改称干部就能掩盖问题的实质。1954年“高、饶反党联盟”被揭发，高岗当时是党中央副主席，是国家排名第五的高干，饶漱石也是中央政治局委员，从上海调到北京当了管理全国干部的中央组织部长。他们被揭批为反党联盟并上纲为路线斗争，现在看来并不符合实际，无所谓路线之争。其实高岗就是争权夺利谋夺全国的第二把手，饶漱石当了中央组织部长后也擅自批斗不顺从自已的副部长，他们是利欲熏心典型的腐败官僚。官僚政治在共和国建立以来自上而下都有严重表现，但是由于高调意识形态的偏差，当时把严重存在的官僚和官僚主义说成是“旧社会剥削阶级的遗留”，用大搞运动和加强政治思想教育的办法来解决问题。这种办法是效用递减，为什么呢？因为“遗留”的说法不符合实际，解放都50多年了，为什么旧社会的遗留不是越遗越少，反而是越遗留越多了呢，这不合逻辑嘛！我们翻开《辞海》看“官僚主义”辞条：“指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行，不按客观规律办事，主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映”。这种“旧社会衙门作风”能“旧”多久，在新社会又何时能根绝呢？撇开意识形态面纱说实话，干部有权就是官，官有四五千万那能还说不是官僚？如此众多的官僚又如何能处处避免官僚政治官场衙门作风呢！
其实，从政治学或社会学的角度看，官僚制就是科层制，“Bureaucracy”表示一种行政和生产管理的组织形式，如今中外各国乃至联合国及跨国公司都采用。由于革命党意识形态的影响，人们对其带有感情色彩，全然否定官僚制，动不动就对其臭骂一顿。其实，现代行政学把官僚制看成为一种理性的管理形式，德国政治社会学家马克斯•韦伯对官僚制作了深入的研究，强调应建立一支等级森严的组织，通过严密的制度和明确的权力分配来管理。现代官僚组织机构活动和目标都经过周密的考虑，合理安排，明确分工，注重技能，对工作绩效的评估应完全建立在业绩基础上。韦伯认为官僚只是以其文化技能向国家出卖劳动以换取薪水，作为实现自身利益的手段而担当特定职位的人员，官僚在任何社会都需要。官僚制并不属于某个腐朽阶级，官僚制是由一种训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推行的行政管理体制，它具有等级制、非人格化、延续性和专业化的特征。韦伯对官僚制的分析透彻地展示了官僚制理性的本质，认为官僚制有不可忽视的正面功能。官僚制在各种管理场合都存在，有利也有弊，既不姓资也不姓无，我们没有必要将其丑化或意识形态化◦马克思、列宁所论国家、官僚、警察将不复存在的说法，只是对未来社会的一种设想，而在我国社会主义现阶段，至少官僚制还有相当益处，但过于庞大的干部体制和官僚主义弊政则要改革。这个问题其实也正是我国古代历朝都存在的“澄清吏治”问题，正如英国学者帕金森所提出的“帕金森定律”（Parkinson’s law），“官场病”在世界各国都普遍存在。
西方各发达国家并不否认本国官僚政治的历史与现状，尽管他们的政府官员数目普遍比社会主义国家少得多。但上世纪八九十年代，美英一些学者以现代经济学为理论基础，提出“新公共管理” （NewPublic Management）理念，主张“控制官僚”、“突破官僚制”、“摒弃官僚制”，要把市场机制引入公共管理领域，在政府管理中采纳私人企业的成功管理方法，提高管理效率引入竞争机制以提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效,认为政府的管理职能是掌舵而不是划桨，所以要尽量压缩官员编制，摒弃官僚制。这一思想很快译介到中国并对我国人事行政改革产生了一定影响，要创建“服务型政府”。但理论与现实的差距太大，“小政府、大社会”的改革模式就一直停留在纸上而不能践行，因为这个模式将大大削减官员权力，官僚既得利益群体很难同意。西方国家摒弃官僚制的改革同样因政府官员的抵制而未能兑现，这也进一步说明科层管僚制管理在当今社会仍不可或缺。在当代中国，干部体制改革推行公务员制度更是一项牵涉面广庞大的系统工程。实现社会进步达至现代化的内容之一，就是社会组织结构的分化以及以科层制为基层的组织管理的现代化。所以，在引进西方制度、理念的同时，还要进一步突破旧的意识形态教条框框，如官僚制属于剥削阶级及干部、公务员不是官僚的说法，就不符合实际。不合时宜地唱高调使人们看不到官僚制问题的共性和实质，以至于会阻碍干部人事行政改革的进一步深入进行。
中国政府自古以来都是全能型的，政府可无限制的干预社会生活的每一个领域和控制社会的每一个阶层，故称无限政府。政府权力可深入私人生活领域，机构规模膨胀，官员越来越多，行政成本上升。改革开放以来我国经济体制改革取得巨大成功，但政改难度很大，最令人头痛的难题之一就是庞大的干部（官僚）既得利益阶层。随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益问题也突出起来。在决策或履行职能过程中，有些部门竟从本单位利益出发，过于强调维护与谋取本部门利益，损害社会公正与大众利益，增添国家经济风险，[12]这是最典型的官僚政治负面表现。另外，中国可能超过5千万人的各类干部，光发工资“人头费”就要吃掉国民生产总值的20%以上。且官场官僚主义严重，腐败问题也越来越多。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构，但机构减了人未减，中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇，到了基层却下不去，干部总量仍减不了。2003年温家宝总理答“人大”记者问时也叹息官多难办，并举例说东北一个十二、十三万人口的小县，吃国家财政饭的干部就有五千七百人，发不出工资。2004年国家公务员制度出台，定编700万，还有3千多万“事业单位”干部则要逐步推向市场，说是不再吃“皇粮”。但如何进入市场，困难重重。工人可下岗，干部却不下岗，无事干照样发工资，享受公费医疗。加上老干部局、高干病房等，开销极大。我国总量四五千万的干部可以说是世界上最庞大的官僚队伍，官民之比在中国历史上也创新高，十多个人就要养一个官。有人调查说我国有些地方行政管理费用年均增长23%，[13]地方政府不堪重负，拿不出钱来搞建设，可见我国干部官僚体制问题相当严重。
我国在推行公务员制度改革的同时干部体制依然存在，党政不分、党管干部、干部决定一切的苏联模式依然我故，这就很难说有什么实质性变化。干部虽不能说个个都是公务员，但公务员却人人可称干部，当干部是当官人们不再存异议，但当官的太多干部庞杂且分类不明，有老干部、领导干部、技术干部、基层干部、街道干部、村干部、后备干部、聘任制干部、任命制干部、离退休干部、企业干部、工会干部、机关干部等等，干部冗散多如牛毛，人浮于事，再没有能力的干部只要占有干部编制也难以辞退成一介平民，素质低下庸庸碌碌无所作为的干部充斥于各地机关，政府机关普遍效率低下，越往基层越甚。公务员制度改革就是要明确政府雇员身分引入竞争机制并清理庞杂的干部队伍，精兵简政，设官分职，各就各位，充分发挥官僚制理性治国的正面功能，革除官僚冗散官场病腐败等负面弊政。公务员制度改革首先就是要把国务事务分类搞清楚，因事设官，无关国务者不应列入公务员，党务工作者才叫干部，干部也不应再包括公务员。然而，无论是公务员还是干部，在当代中国都是官，而且因其数不减仍然是世界最庞大的官僚体系，需要改革的问题仍然很多。这就要求我们正视现实，正视官僚制治理的现状，突破意识形态教条框框，切切实实地解决“澄清吏治”这个老大难问题。官僚制治理维系着我们十三亿人口的国家，具有无可替代的正面功能，官僚主义腐败也在侵蚀着官场，在损耗行政资源和效益，扭曲政府治理政府形象。
干部体制改革仍要大刀阔斧地进行。上世纪八十年代财政困难国家财税很大部分用于干部“人头费”发公资，后多次机构改革人头仍然减不下去，到九十年代末朱镕基总理精简机构虽仍减不了人头，但财税改革却随经济快速发展使政府税收成倍增加，如今政府行政开支倍增干部还要加工资，从而使“吃皇粮”的冗官冗费等许多问题被隐蔽下来。其实我国党政干部官僚体制问题始终未能很好解决，因牵涉到众多人的既得利益，中央想改也改不动，问题依然严重。推行公务员制度是很好的改革方向，但步子还要迈得更大一些，要用民主、竞争、选任、专业、考核、法治、效率等精神改造我国的干部队伍，学习西方公务员制度的真精神。另外我们也应知道，开创现代公务员制度的英国自认为其制是受到中国古代科举制度的启发，是吸收了中国古代官僚制合理内核而创立，而我们现在再向英国人学习，还有什么不好意思呢？公务员制度其实就是一种理性的现代化了的官僚制度，其源头在中国，在西方经过上百年的发展，已相当规范而具操作性，通过选任考绩制淘汰庸劣，使官僚保持了高素质，政府得以高效益。干部制也是一种官僚制，但过去的历史和大量的行政实践已充分证明了苏联干部官僚模式的落后性，其分类不清很不规范，人员冗散效率低下弊害多端，我国过去全盘照搬至今留下了沉重包袱有很多教训，所谓“摒弃官僚制”，我认为苏联党政干部模式才是我们应该坚决摒弃的。
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