周叶中：关于中国共产党党内法规体系化的思考
文章来源：
《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期
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文章导读
在“治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备”的逻辑思路下，中国共产党将“体系化”思维引入党内法规建设进程，提出了“形成完善的党内法规体系”这一现实命题。党内法规体系化需要满足目标任务一致性、制度统筹整体性、实质内容统一性、形式结构层次性等构成要素。党内法规体系化，对于深化全面从严治党、推进国家治理体系和治理能力现代化以及党内法规自身工作发展具有积极意义。对此，为了实现党内法规体系化，不仅要从宏观层面科学合理地设计党内法规体系的总体框架，而且需要从健全基础主干性中央党内法规、完善配套中央党内法规、健全部门和地方党内法规、统筹推进党内法规立改废释工作等四个方面予以综合推进。
作者简介
周叶中，武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学“珞珈杰出学者”，武汉大学党委常委，副校长，湖北省人文社科重点研究基地武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设。2013年11月中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，首次公开提出在建党100周年时全面建成党内法规制度体系的宏大目标；党的十八届四中全会强调“加强党内法规制度建设”“形成配套完备的党内法规制度体系”等；2017年6月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的发布以及2016年12月全国党内法规工作会议的召开，进一步明确了新形势下加强党内法规制度建设的指导思想、目标任务和主要措施，为做好党内法规工作提供了重要遵循。党内法规在党内法规制度体系中居于核心地位，形成“内容科学、程序严密、配备完善、运行有效”的党内法规体系，成为党的制度建设乃至国家法治体系建设的重要内容。然而，实现党内法规的体系化需要一个过程，首先就要求我们必须从理论上对“党内法规体系化是什么”“为什么要实现党内法规体系化”以及“如何实现党内法规体系化”予以充分而全面的阐释，从而按照“是什么——为什么——怎么样”的制度逻辑，为加强党内法规体系建设提供理论支撑。
一、体系化方法的引入与运用
“趋向于目的，设定所期功能，将知识或事务根据其存在上之关联、作用组织起来的方法，便是体系化。”（黄茂荣，2007:561）该方法被广泛运用于社会科学领域，特别是法律规范的体系化被视为实现法律价值之必需——“一个表现出一贯性和统一性的法律体系，远比依赖于无法综览的、互不相属的，甚至互相矛盾的、杂乱无章的零散规范群更能保证法律的确定性和可预测性”（梁迎修，2008：62）。体系建构成为我国法律完善的重要路径，即在立法进程中贯穿体系化思维，以促成门类齐全、结构严谨、体例科学的国家法律体系。
中国共产党本质上是政治组织，在“法不禁止即自由”的原则下，只要不与宪法法律相抵触，可以按照其自身制定的行为规则实现内部治理。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党“力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”（秦前红、苏绍龙，2016：60），即参照国家法律体系的制定思路，建构起规范化的制度载体，既能够充分体现党的意志主张，又能够为各级党的组织工作、活动和党员行为提供基本遵循。其中，“党内法规体系”的提出，一方面是遵循规范主义建构路径的具体表现形式，将体系化方法运用到党内法规制度建设之中；另一方面则是党内法规理论与实践经验积累的必然产物，为新时期中国共产党管党治党与治国理政提供了重要的制度抓手。
然而，如马克思·韦伯所言：“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”（马克思·韦伯，2010:798），党内法规体系化绝不是规范条文毫无秩序或目标的简单拼置，一定是建构具有一定顺序和逻辑的规则体系。其核心要义在于诸多单个的党内法规规则间精巧且系统的结合，从整体上形成结构化的制度安排。内容科学、程序严密、配套完备的体系化制度安排，需做到：
第一，目标任务的一致性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党与制度治党紧密结合，高度重视党内法规制度的引领性、保障性作用，大力加强党内法规制度建设。在此时代背景下，各单项党内法规的制定实施往往具有特定的现实目标，借以通过制度性规范主动回应现实所需。然而，党内法规要形成体系化的存在，需要有一个明确的、统一的、根本的目标任务贯穿于各项党内法规建设之中。“万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挚一领”，党内法规所承载的根本价值目标必须一以贯之，即党内法规以及由此结合形成的党内法规体系，要始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与布局提供制度支撑。
第二，制度统筹的整体性。“不谋全局者，不足谋一域”，在党内法规体系化的过程中，要学会“弹钢琴”（李德顺，2016：07），要从整体上谋划“顶层设计”。其中，既要统筹党内法规体系本身，通过“立梁架柱”构筑基本的制度性框架，兼顾各方而涵盖管党治党、执政治国的方方面面，保持整体的有序和有效；又要统筹党内法规体系与国家法律体系的关系，通过制度设计实现党规与国法的衔接与分工，在各自调整范围内发挥各自功能，相互配合而各得其所。与此同时，党内法规体系不是封闭的，应当统筹处理好当前与长远的关系，在开放的格局中实现党内法规体系的革新与完善。
第三，实质内容的统一性。党内法规在调整对象、规范内容上存在差异性，大体而言，党内法规可划分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设、党的监督保障法规四大板块，党内法规体系则由这些具有差异性的党内法规精巧地组合而成。每部党内法规作为党内法规体系的组成部分，虽然所规范和调整的内容各不相同、所起的作用各有大小，但彼此之间都必须保持逻辑上的统一，避免出现相互冲突、相互违逆的现象。不仅如此，各项具有差异性的党内法规结成体系化的存在，既要分工协作，又要上下联动，在实质内容层面呈现出分工配合的内在关联性，形成“一加一大于二”的制度合力。
第四，形式结构的层次性。“建构的法律体系应呈现一个具有不同层次或者不同位阶的结构”（凯尔森，2013:193），按照法的形式理性的一般理解，规范主义建构路径下的党内法规体系也应当有层次分明、错落有致的规范形式。例如，在当前的党内法规体系中，不同类型的党内法规在纵向维度上即存在着效力位阶的差异：党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，具有最高效力；准则其次，条例的效力低于准则，两者皆是主干性的党内法规；规则、规定、办法、细则等效力最末，是枝桠性的党内法规。不仅如此，少数基础主干的党内法规还具有综合性、集成性，往往需要相关配套性党内法规予以细化，使之具有可操作性、实用性。在层层枝分下，党内法规体系呈现出“塔状”的形式结构特征。
二、党内法规体系化具有重要意义
“道私者乱，道法者治。”作为执政党，中国共产党更加清醒地认识到，法治思维和法治方式不仅在国家治理中具有重要作用，在党的建设新的伟大工程中同样具有重要价值。良法是善治的前提，国家法律制度如此，党内法规制度建设亦是如此。党内法规管根本、管方向、管长远，其完备与否在一定程度上甚至折射出政党发展成熟与否和执政水平的高低，而只有形成完备的党内法规体系才能行之有矩。
（一）党内法规体系化是深化全面从严治党的基础工程
党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，围绕“打铁还需自身硬”的庄严承诺，立下了全面从严治党的军令状。在“治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备”的现实逻辑下，从严治党“如何严”“如何治”需要有制可遵、有规可依、有据可循。作为党内规章制度的高级形态，体系化的党内法规为深入推进全面从严治党提供了重要抓手，夯实了全面从严治党的制度根基。
首先，党内法规体系化保障了全面从严治党的战略大局。习近平总书记提出：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”（习近平，2014a:02）党内法规体系是党的制度规定的核心环节，是全面从严治党的重要制度保障。净化党内政治生态，严整党的组织、纯洁党员队伍、规范党员行为，这些均有赖于一套科学、高效的党内法规体系予以实现。
其次，党内法规体系化巩固了全面从严治党的实践成果。党的十八大以来，不论是“群众路线”促先进、“三 41 35581 41 14745 0 0 4986 0 0:00:07 0:00:02 0:00:05 4984严三实”树新风，还是雷霆万钧治腐败、雷厉风行反“四风”，抑或是正风肃纪“八项规定”，从严治党被置于党和国家发展全局的高度，全方位地有序推进。将那些在实践中形成的好经验、好传统、好做法以党内法规的形式确定下来，充实与完善党内法规体系，又进一步夯实了全面从严治党的制度基础。
最后，党内法规体系化引领了全面从严治党的深入发展。中国共产党的先进性集中体现在敢于“以自我革命的政治勇气着力解决党内存在的突出问题”，“实现管党有方、治党有力、建党有效”（中共中央文献研究室，2016:13）。在全面从严治党处在向纵深推进的重要关口，我们必须善于运用党内法规这个制度利器，有效防范已解决的矛盾和问题反弹复发，防止新的矛盾和问题滋生蔓延。通过党内法规体系化，从体制机制上夯实管党治党的基础，实现用党规治党、管权、治吏，将全面从严治党的实践引向深入。
（二）党内法规体系化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障
进入21世纪的第二个十年，面对“发展起来”后向新时期转型过渡的诸多矛盾以及“走进世界舞台中心”后的种种严峻挑战，当代中国承受着前所未有的发展压力。因此，以习近平同志为核心的党中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其实质在于形成“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”，以制度化的治理体系提高治理能力；通过提高“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，充分发挥治理体系效能（习近平，2014b:2）。
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者、组织者与实践者。国家治理体系是在党的领导下运行的，党治国理政的能力是国家治理能力的集中体现。党的领导方式和执政方式与国家治理体系和治理能力现代化同步推进，在一定程度上甚至引领国家治理体系和治理能力现代化的推进。对此，党的十八大明确提出了“全面依法治国”的宏伟方略，并将“法治”确立为中国共产党“治国理政”的基本方式。党的十八届四中全会进一步提出“建设中国特色社会主义法治体系”“建设社会主义法治国家”。其中，“完善的党内法规体系”涵括在内，并被视为同“完善的法律规范体系”并驾齐驱的“五大基石”之一。
“法治”的核心要义之一在于制度化。党内法规制度建设作为当代中国特色社会主义法治建设的重要环节，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。正如习近平总书记所言：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党内法规体系化与国家治理体系和治理能力现代化紧密相联，并因而形成“以党内法治带动国家法治，进而推动国家治理体系和治理能力现代化”的现实逻辑。因此，推动国家治理体系和治理能力现代化，事实上可以衍生为在党的领导下实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，以完备、稳定、管用的制度体系解决事关党和国家长治久安的问题。党内法规体系化的建设成效，直接关乎党的执政地位的巩固，关乎国家治理的成败，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要保障。
（三）党内法规体系化是党内法规工作发展的现实需要
党的十八大以来，党内法规制度建设进程明显加快，各项工作取得突破性进展。首先，加强顶层设计，首次绘制了党内法规体系建构的蓝图。不论是《党内法规制定工作五年规划纲要》，还是《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），均是在中国共产党的历史上首次从宏观层面强化了党内法规工作的总体谋划与统筹协调。其次，维护法制统一，首次对党内法规和规范性文件予以集中清理。通过对新中国成立以来制定的1178件中央党内法规和规范性文件进行集中清理，中央层面的党内法规和规范性文件的备案审查机制全面铺开，有效地维护了党内法规的统一性和权威性。最后，顺应时代形势，修订出台了一批具有标志性、关键性、引领性的党内法规。根据新时期的发展需要，结合长期以来党的建设实践成果和先进经验，制定修订了70余部中央党内法规，为更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用奠定了坚实的制度保障。
从整体上而言，“1+4”的党内法规体系框架基本形成，党内法规工作迈入了有统筹、重导向、成体系的“发展快车道”。然而，我们也需要直面党内法规体系建设存在的薄弱环节：一方面是制度性缺失，有的领域缺少基础性、主干性的党内法规，或者缺乏与之相兼容的程序性、配套性党内法规，滞后于实践的发展和形势任务的需要；另一方面是机制性障碍，部分党内法规制定质量不高、针对性和实效性不强，缺乏可操作性，难以落实到位而成为“摆设”等。制度供给的缺位与失序，倒逼着党内法规体系不断发展完善。而党内法规体系化，则是在审慎认清问题症结所在的基础上，以现实行动对既存问题予以回应，通过优化体系框架设计、填补制度机制空白、提升法规制定质量，满足党内法规工作发展的现实需要。
三、党内法规体系化的实现路径
党内法规体系绝不是凭空建构的空中楼阁，必须依赖于现存的党内法规制度基础。长期以来，“党内法规”的提法本身在理论上饱受争议，党内法规制定工作往往遵循“成熟一个，制定一个”的探索型立规方式推进。然而，随着党内法规制定工作的不断推进，极需在理论与实践层面理性思考如何形成党内法规体系的问题：单纯地依靠渐进式的“小修小补”难以形成立体化的体系，也无法在预定的时间节点完成既定目标任务；在不改变党内法规内容的前提下，将已有的党内法规进行汇编，也无法触及党内法规体系化的实质内涵。面对“依规治党带动和推进依法治国”的历史使命，习近平总书记就完善党内法规制度提出了指导思想与宏观目标，即“以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系。”（习近平，2016a:03）因此，必须进一步加强党内法规建设力度，既要大刀阔斧谋立规，亦要讲究传承促修订，既立足当下又着眼未来，在追求党内法规实际效能的同时谋求体系的系统科学，寻求党内法规体系化的实现路径。
从宏观层面而言，与法律体系的建构相一致，党内法规体系化的基本前提在于科学合理地设计党内法规体系的总体框架，将党内法规体系科学合理地划分为相互支撑但又不交叉重复的几大板块。对此，党中央印发的《意见》首次阐明了党内法规制度体系“1+4”的基本构成，围绕党章这一全党的根本遵循，在党章之下划分为党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度4大板块。其中，党的组织法规全面规范党的各级各类组织的产生和职责，党的领导法规全面规范党对各方面工作的领导，党的自身建设法规全面规范党的思想、组织、作风、反腐倡廉等党的建设事业，党的监督保障法规全面规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等。4大板块以“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调为原则，形成了主体、行为、监督保障三位一体的制度结构，为整体推进党内法规体系提供了严谨、科学、有序的顶层制度设计。
宏观的顶层设计之下，“1+4”党内法规体系由具体的且不同效力位阶的党内法规予以系统构成。然而，“基础主干性法规不齐全、配套法规不完善、法规制度冲突重复、叠床架屋、老化严重”（中共中央办公厅法规局，2017:7）等制度缺位、失序问题，已成为掣肘党内法规体系形成上下左右紧密衔接的制度合力的主要因素，党内法规体系化必须针对这些问题精准发力，以夯实党内法规体系的基底。
第一，“立柱架梁”——进一步健全基础主干性中央党内法规。不论是党的组织和党的领导方面，还是党的自身建设和党的监督保障方面，还有不少急需补充完善的中央党内法规。就党的组织法规而言，现行党内法规涵盖地方委员会、工作机关、基层党组织等方面的内容，党的中央委员会、党的纪律检查委员会、党的各级代表大会、派出机关等党的组织条例亟待补充。就党的领导法规与党的自身建设法规而言，当前党内法规制度体系仅限于规范党的统战工作、军队政治工作等党的领导行为，以及党校工作、党政领导干部选拔任用工作、干部教育培训工作、党政机关厉行节约反对浪费等党的自身建设行为。党的宣传工作、政法工作、群团工作、人才工作、外事工作等领导行为，以及思想政治工作、党史工作、人事干部工作等党的自身建设行为均尚待进一步予以规范。就党的监督保障法规制度而言，党内监督、巡视、问责、党纪处分等方面的制度建设成果丰硕，还应在党内功勋荣誉表彰、党务公开等方面制定相应的条例。
第二，“添砖加瓦”——进一步完善配套中央党内法规。就完善党内法规体系而言，党章之下准则、条例等主干性、支撑性法规制度架构起来之后，还需要健全相关配套法规制度，以规则、规定、办法、细则等形式予以呈现。这些配套性党内法规是对上位党内法规的具体阐释，以成文的制度形式落实上位党内法规确立的体制机制，既是保障党内法规体系顺利运行的“润滑剂”，也是拼接党内法规体系浑然一体的“粘接剂”，对于增强党内法规体系的系统性、协调性与整体性意义重大。特别是“有很多问题需要讲讲道理”（习近平，2016b:02）的“准则”，兼具思想性、原则性、政治性与综合性，尤其需要相关配套法规制度予以保障实施。例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在“讲道理”的过程中，提出了容错纠错、权力清单、领导干部个人重大事项报告等近20项规范党内政治生活的配套任务，均需要配套性党内法规在制度层面不折不扣地予以部署并推进。
第三，“先行先试”——进一步健全部门和地方党内法规。《中国共产党党内法规制定条例》确立了中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委的“立规主体”地位。有权必有责，上述主体应当按照党中央决策部署，统筹谋划并积极推进本系统本地区党内法规建设。对于中央党内法规制度要求配套的，中央纪委、中央各部门和各省区市的党委应当及时制定细化具体的、有针对性的、具有可操作性的党内法规。然而，中央纪委、中央各部门和各省区市的党委还承担着“先行先试”的重要任务，既可以在符合中央精神的前提下，在职权范围内对中央党内法规制度尚未明确规定的事项勇于探索，也可以由中央授权各地方试点开展那些暂不适宜全面推行的重大制度设计，由地方开展实践探索。不论是何种形式，其目标具有一致性，即充分发挥中央纪委、中央各部门、各省区市党委的首创精神，在实践中检验具体机制的成效并及时总结经验，为全党全国提供可复制、可推广的制度成果。对此，《意见》进一步提出：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”，以期拓展党内法规制定的实践样本，形成对中央党内法规体系的有益补充。
第四，“与时俱进”——进一步统筹推进党内法规立改废释工作。党内法规体系化是一个系统工程，补齐制度短板固然重要，还需要充分利用现有制度资源，着力提升党内法规质量，统筹推进立改废释工作。要统筹“立”规，按照构建完善的党内法规体系的要求，科学编制中央党内法规制定工作第二个五年规划，对重点项目要按照轻重缓急进行分类梳理。要适时“改”规与“废”规，根据党的建设实践的发展变化，科学厘定“改”与“废”的关系：对于不适应新形势要求的党内法规予以及时修改，对相关联的党内法规探索开展一揽子修订；对于那些不再具有现实规范意义的党内法规，通过建立健全退出机制，以集中清理、即时清理、专项清理等方式予以坚决废止。要主动“释”规，积极运用党内法规解释工作机制，加大法规解释力度，明晰党规条文的具体含义，尽可能在现有规则体系下解决实践中亟待解决的问题，扫清党内法规实施过程中的障碍。概言之，通过合理有效地运用党内法规立改废释机制，有效弥合党内法规体系与党的建设发展需求之间的差距，努力形成“不同领域的党内法规功能清晰、左右联动”“不同形式的党内法规上下配套、各展其长”，以及“党内法规与国家法律界限清晰、相辅相成”的良好格局。
四、结 语
作为制度形式的载体，党内法规需要通过理性梳理，在去粗取精中建构起一个结构严谨的体系，以彰显其力量。然而，诚如卡尔·拉伦茨所言：“我们顶多是获得一些头绪，未来发展结果如何仍是一片茫然。”（卡尔·拉伦茨，2003:50）党内法规体系是开放的，在某种程度上是可变的，甚至是永远不会圆满完成而必须一再被质疑的体系。“惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”“党内法规体系化”这一宏大命题只有进行时，没有完成时，它承载着中国共产党“不忘初心，继续前进”的紧迫感与使命感，只有不断扎紧编密“制度之笼”，才能指引着全面推进依法治国与全面从严治党走向深入。
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