胡锦光：新时代国家治理的逻辑
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以下文字是2017年清华大学国家治理研究院年会暨“新时代的国家治理—改革创新与现代化之路”学术研讨会中国人民大学法学院胡锦光教授的演讲内容速记稿。
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文章导读
我认为，新时代国家治理的逻辑是：新时代社会主要矛盾和基本特征，决定了必须通过实现国家治理现代化以解决和适应；要实现国家治理现代化就必须全面依法治国；依法治国关键是依宪治国；依宪治国就必须全面有效地实施宪法；要保证宪法全面有效地获得实施，就必须建立实效性的合宪性审查机制。
作者简介
胡锦光（1960—），男，安徽徽州人，中国人民大学法学院教授、博士生导师，博士，主要从事宪法学、行政法学研究。现任中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任并兼中国宪法研究所所长，中国人民大学MPA首席教授、中国人民大学公共政策研究院副院长、中国人民大学法治信息研究中心主任。主要社会兼职：中国宪法学研究会副会长、北京市法学会宪法学研究会副会长、国家教育部高校学生司暨政策法规司法律咨询顾问、国家统计局法律咨询顾问、郑州大学及中国井冈山干部学院兼职教授等。出版著作《中国宪法问题研究》、《行政处罚研究》、《违宪审查论》等，发表学术论文150余篇。
我今天发言的题目是“新时代国家治理的逻辑”。
我们研究新时代的国家治理现代化，必须先确定新时代需要解决的社会主要矛盾和主要问题。而要确定这一课题，必须先考察一下我们这个时代是怎么发展而来的 ，给今天留下了什么问题。
我认为，我国改革开放政策的成功、经济社会的巨大发展主要依靠三大机制：（1）强势政府。保持了政府超强的组织能力和动员能力；（2）改革。从政府的角度是简政放权，从个人和社会的角度是获得了更多的权利和自由；（3）开放。利用国际市场、先进技术、先进管理经验、先进管理制度、引进外资。同时，还有中国特有的条件，一是中国人勤劳，二是人口红利，三是牺牲资源，四是牺牲环境。
原有的社会主要矛盾即落后的生产力与人民群众日益增长的物质精神需求之间的矛盾，通过近四十年的改革开放，基本得到解决。原有发展阶段的主要任务是发展经济，而依靠强势政府、改革、开放三大机制及上述条件，保证了中国经济的持续高速增长。
但上述发展机制，同时给中国社会带来了一些变化和难题：（1）强势政府背景下，政府并没有被宪法和法律驯服，政府滥用权力问题怎么办，政府官员贪腐怎么办，政府机构膨胀怎么办，中国官员数量与民众之比达到历史之最怎么办？（2）改革使民众获得更多的权利和自由，民众的权利自由意识逐渐增强，如何保护民众的权利自由诉求？（3）开放使民众看到了外面的世界，同一个事情，国际社会通行做法是什么，而我们的做法是什么，如果我们的做法与国际社会通行的做法不同，一律简单地归结为“中国国情”，难以服人，必须向民众充分说明理由。（4）通过改革开放，民众的个人财富大幅度增长，必然提出财产要有安全感的诉求，如何满足？
因此，新时代形成了几对必须解决的矛盾或者关系：（1）如何控制公权力，防止其滥用？（2）如何防止官员贪腐？（3）强势政府与个人权利之间的关系如何处理？（4）强势政府与市场主体的权利之间的关系如何处理？（5）强势政府之下，如何保障个人权利和自由？（6）强势政府如何进一步推动经济发展？
上述发展机制给中国社会带来了一定的问题。我认为，现阶段中国社会存在的主要问题是：社会核心价值观缺失；社会公平的理念没有实现；社会诚信体系缺乏；贫富差距巨大；私权包括财产权缺乏有效保障；社会创新能力不足。这些社会问题的存在一定程度上，与强势政府具有很大的关系。
十八届三中全会决定认为，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。十九大报告也认为，社会矛盾和问题交织叠加。
如何解决中国社会存在的上述问题？十八届三中全会决定提出，必须通过深化改革，实现国家治理现代化。国家治理现代化首先是治理理念的现代化，这个治理理念就是人权；国家治理现代化还必须是治理方式的现代化，这就是法治。
国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系现代化，包括国家与个人的关系、国家与社会的关系、国家机关之间的关系、政党与国家机关的关系，这些关系的核心是权力与权力、权力与权利的关系。国家治理能力现代化包括保障人权的能力、维持各类秩序的能力（本质上是协调不同利益关系的能力）、提供公共产品和公共服务的能力。
国家治理现代化最首当其冲的是国家治理规则现代化。现代化的治理规则必须是统一的规则体系。现阶段我国在治理规则上主要存在三大缺陷：第一，治理规则多轨；第二，治理规则多变；第三，治理规则变化的方向不确定。
由于治理规则的缺陷给国家治理带来来居高不下的成本：第一，社会运行成本太高；第二，精神成本太高，因为不知道按照什么规则处理问题，不知道治理规则何时变化，不知道治理规则如何变化，致使人人焦虑、全民焦虑；第三，健康成本太高，我国人均寿命排在世界第87名，影响身体健康主要有三个因素，即基因、环境、心情。因治理规则不确定，生存环境及心情受到极大的影响；第四，社会核心价值观缺失成本太高，为了凝聚人心，不得不支付太高的成本；第五，公权力滥用成本，因公权力滥用，公权力的公信力受到极大影响，大量官员因为贪腐而身陷监狱。
治理规则的三大缺陷中，最主要是的治理规则不统一。主要表现是，现阶段的我国至少存在两套治理规则体系，即“双轨制”：一套为宪法、法律、法规、规章；一套为重要报告、红头文件、重要讲话、重要批示。两套治理规则之间不完全一致，同时，两套治理规则内部也不统一。
那么，如何实现国家治理现代化？十八届四中全会决定指出，依法治国是国家治理现代化的必然要求。法治从纵向上说有三个层次：首先需要有一套法律体系，作为国家治理的明确依据。经过多年的努力，我国已经形成了以宪法为统帅的具有中国特色的社会主义法律体系。其次，国家机关和所有社会主体必须严格依法办事，即规则之治。一切国家机关和社会组织都必须在宪法、法律之下，都必须服从宪法和法律；一切个人都必须在宪法和法律之下，都必须服从宪法和法律。第三，治理规则合理、符合人性，即良法之治。所谓良法，我认为，必须符合四个要求：一是能够推进人权保障；二是能够控制公权力；三是能够兼顾不同利益；四个符合人性。
在上述法治的三个层次中，第一个层次的任务在我国已经基本完成，即有法可依问题基本得到解决。但第二个层次和第三个层次的任务还存在相当大的差距。国家治理现代化和依法治国必须解决的是后面两个层次的任务。因此，我国法治建设的基本原则由原来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，发展为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。
如何才能真正实现社会主义法治？十八届四中全会决定指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总*记也指出，依法治国关键是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。所谓依宪治国，就是全面实施宪法。制宪的目的在于行宪。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。
因此，宪法在社会主义法治建设中居于核心的作用：第一，必须形成以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系；第二，必须以宪法为依据，保证我国所有的国家治理规则与宪法保持一致，维护国家治理规则的统一性，在此基础上，维护宪法的权威和尊严；第三，宪法的核心价值是人权保障、宪法的基本功能是控制公权力、宪法是不同政治力量对比关系的集中表现、宪法是人性之法，所有的国家治理规则都必须符合宪法的这些精神、原则、理念和规范内涵，保证良法之治的实现。
如何才能保证宪法的全面有效实施？必须建立监督宪法实施的制度。这一制度就是合宪性审查。十九大报告指出，推进合宪性审查工作，维护宪法的权威。如何推进合宪性审查工作，是我国国家治理现代化中必须解决的一个重大问题。在推进过程中，有以下问题需要认真对待：（1）推进合宪性审查的必要性和紧迫性；（2）推进合宪性审查的难度是什么？（3）哪些地方需要推进？（4）如何推进？（5）需要研究的合宪性审查的原理和技术是什么？合宪性审查是一项系统工程，必须整体设计、协调推进。
我认为，新时代国家治理的逻辑是：新时代社会主要矛盾和基本特征，决定了必须通过实现国家治理现代化以解决和适应；要实现国家治理现代化就必须全面依法治国；依法治国关键是依宪治国；依宪治国就必须全面有效地实施宪法；要保证宪法全面有效地获得实施，就必须建立实效性的合宪性审查机制。
谢谢大家。
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