人民同意与人民主权——西方近代以来两种民主理论传统的区别、困境与误读
文章来源：
《政治学研究》2017年第5期。
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文章导读
在政治学界，一些学者把人民主权理解为自由主义的民主原则，或者把人民主权原则与人民同意原则混淆在一起，或者把人民主权原则理解为西方政治的现实，就是上述误读的表现之一。这种误读不仅带来了理论上的混乱，而且也带来了对西方政治的误解。
作者简介
马德普，天津师范大学政治与行政学院，教授，博导。
在政治生活中，由于政治本身的复杂性，许多政治话语常常引起人们的误读，而这种误读又 是造成政治理论中许多混乱的一个重要根源。误读最多的大概有以下三种形式: 第一是把规范 性话语与描述性话语混淆在一起( 即应然的与实然的相混淆) ，第二是把宣传性话语与学术性话 语混淆在一起( 即宣称的与实际的相混淆) ，第三是把此语境的话语与彼语境的话语混淆在一起 ( 即不同概念或不同语义之间的混淆) 。虽然，明确区分这些话语有一定的难度，但是，混淆不同 性质的话语却是有害的。这种混淆不利于认清事实，从而不利于我们正确地认识世界和改造世界;另外，它所造成的理论混乱和认识混乱，使我们不能准确把握一种理论的精神实质，并且也不 利于我们进行有效的理论创新。
在政治学界，一些学者把人民主权理解为自由主义的民主原则，或者把人民主权原则与人民同意原则混淆在一起，或者把人民主权原则理解为西方政治的现实，就是上述误读的表现之一。这种误读不仅带来了理论上的混乱，而且也带来了对西方政治的误解。笔者在这 里通过分析西方近代以来两种民主理论传统的原则差异，揭示这两种原则面临的实践困境，以及人们对它们的误读，试图厘清有关民主理论认识中的一些混乱，以加深对西方政治的 理解。
一、人民同意与人民主权:两种民主理论传统的不同原则
学界一般认为，近代以来的西方民主理论有两大传统或两大流派。戴维·赫尔德把这两大 传统的渊源一直追溯到古希腊和古罗马，并且把这两大传统概括为“发展型”民主模式和“保护型”民主模式。其中，发展型模式的特点是强调政治参与对于强化决策和公民发展的内在价值， 保护型模式的特点则是强调政治参与对于保护公民利益和目的的工具性价值。罗伯特·达尔 则把近代以来最有代表性的两种民主理论区分为“麦迪逊式民主”和“平民主义民主”，并在批评这两种民主理论的基础上提出了自己的“多元民主”思想。 在达尔那里，麦迪逊式民主的基本目的是防止侵犯公民自然权利的暴政，其主要手段是建立一个分权制衡的共和政府，而这个共和 政府“从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。” 平民主义民主的基本目的是政治平等和人民主权，与其相 容的唯一决策规则是多数规则。赫尔德和达尔对近代以来两种主流民主理论的区分虽然在表述上有所差异，但其基本精神是一致的，那就是这两种民主理论在基本价值取向和基本制度安排上 都存在着重大的差异。
实际上，西方近代以来的这两大民主理论传统，分别代表了民主潮流的左翼和右翼或者激进的一 派和保守的一派，人们对这两派也常用民主主义和自由主义这两个标签来加以区分。在西方近代的思想家中，最能代表这两大理论传统精神旨趣的就是卢梭和洛克，他们对自己民主理想的系统理论阐述，分别为这两大传统奠定了基础。 对于这两大传统人们可以从不同的角度去解读，但是大部分学者都认可这样的看法，那就是这两种传统所要解决的都是现代政治的合法性来源问题，以及与 此相关的政治义务的根源问题。
在西方中世纪，主流的意识形态把政治合法性的来源归结为上帝的意志( 君权神授) 和 统治者的家族血缘关系。进入近代社会以后，随着宗教权威的式微，人的主体意识的觉醒，人 们也逐渐从神学的眼光看待政治，转到了从人的眼光看待政治。与此相适应，政治合法性的来源也从上帝转到了世俗社会中的人( 即人民) 身上。近代民主意识的萌发，在很大程度上就是这种政治合法性观念转变的产物。应该说，无论是洛克还是卢梭，他们的共同之处是把 新的政治合法性来源都归结到了人民身上，而他们的不同之处则在于，人民在这种新的合法性中的政治地位有着重大的差异。这里所谓的政治地位，指的是人民与国家最高权力( 即立 法权) 的关系。洛克和卢梭在这个问题上的不同，主要体现在，洛克那里的人民只是国家最 高权力的来源，而不是国家最高权力的掌握者和实施者; 而卢梭那里的人民不仅是国家最高 权力的来源，而且是国家最高权力的实际掌握者和实施者。人民这两种政治地位的差异，在 洛克和卢梭的理论表述中，就是人民同意原则和人民主权原则的差异。如果说，二人把新的政治合法性来源都归结到人民身上，是他们的思想都可以被纳入到近代以来的民主思想范畴 中的原因; 那么，二人提出的人民同意原则和人民主权原则，则是近代两种民主思想传统分野的标志。
“同意”一词和“自由”、“权利”一样，是洛克政治理论中的核心概念。在洛克的《政府论》下 篇中，同意( consent) 一词，总共出现了 110 次，并常常和人民的、多数人的、每个人的、社会的等限定词联系在一起，这足见他对这个问题的重视和这个概念在他思想中的重要性。对此，约翰· 邓恩也说过，“大家都承认，同意观念在洛克《政府论》提出的政治理论中起着核心的作用。” 洛克的基本理论逻辑是:由于自然状态中缺乏成文的法律、公正的仲裁者和能够执行判决的强制权 力，所以个人的自然权利不能得到充分的保障;为此，大家同意放弃为保护自己和他人而做他认 为合适的任何事情的权力，以及处罚违反自然法罪行的权力，把它们交给社会，形成政府的立法权力和行政权力，由它们来保护人们没有转让的生命、自由、财产等自然权利。这里的立法权是 国家的最高权力，它由人民委托的代表来行使，而行政权则由国王来行使。这一简单明了的理论揭示了政府权力的合法性来源 : “开始组织并实际组成任何政治社会的，不过是一些能够服从大 多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府。” “世界上凡是在和平中创建的政府，都以上述基础为开端，并基于人民的同 意而建立的”。 同时，这一理论也揭示了社会成员政治义务的依据 : “当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，他使自己对这个社会的每一个人成员负有服从大多数的 决定和取决于大多数的义务”。
与洛克把“同意”作为其政治理论的核心不同，卢梭则把“主权”尤其是“主权者”作为其政 治理论的核心。洛克在《政府论》下篇中总共用过5 次主权( sovereignty) 这个概念，而且基本都 是和国王、父权等联系在一起，从没有涉及过人民的主权问题。卢梭在《社会契约论》中仅“主权者”这个概念就用过108 次，这还不包括“主权”、“主权权力”、“主权权威”等相关概念。他在《社会契约论》开篇的第一句话就讲了该书的宗旨 : “我要探讨在社会秩序之中，从人类的实际情 况与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则。” 他明确指出，“强力并 不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”“既然强力并不能产生任何权利，于是 便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”在 17、 18 世纪的其他启蒙思想家那 里，通过这种约定形成的合法权威既可以是一个人掌握最高权力( 立法权) 的权威，也可以是少 数人或多数人掌握这个权力的权威，但在卢梭那里，合法的权威只能是全体人民掌握最高权力的权威。他的理论逻辑是:要想摆脱自然状态中个人力量无法应对生存障碍的困境，就需“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于 这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，而且仍像以往一样地自由。”要做到这一点，唯一的可能就是 : “每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体。” 因为，在卢梭看来，只有这样人们的所失和所得才是平衡的;否则，人们就不可能自愿地签订这个契约。他强调，由这个契约形成的集体( 共同体) ，当它被动时就称之为国家，当它主动时就称之为主权者。对于卢梭来说，一个国家只要主权( 立法权) 掌握在人民手中，掌握行政权的政府的形式无论是民主制、贵族制、君主制还是混合制都属于共和国。卢梭的这些思想，不仅使 他成为第一个明确系统地阐述人民主权原则的思想家，而且也使他的民主理论与洛克的民主理论形成了原则的区别。
二、被统治的民主与统治的民主:两种原则的根本区别
人民主权原则与人民同意原则的差异是十分明显的。套用自由主义民主理论家萨托利的话 说，人民主权原则体现的是“统治的民主”，或曰人民直接进行统治的民主; 而人民同意原则体现 的则是“被统治的民主”，这种民主从人民的角度来讲是人民被统治的民主，从统治者的角度来 讲就是萨托利所谓的“得到同意的统治”。 换句话说，这两个原则的区别就在于: 前者，人民是 统治者，只不过它所统治的是人民自己( 也即自治) ; 后者，人民是被统治者，与君主政体或贵族 政体不同的只是人民同意了自己被统治。
人民主权原则所体现的人民统治不意味着人人都是行政官员，而是意味着人民掌握了国家 的最高权力即立法权，意味着人民的公共意志也即法律是国家的最高意志。立法权是国家的最高权力这一观念，是近代以来两种民主理论传统的共识，二者的区别就在于谁是这个最高权力 的掌握者。在卢梭那里，“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的。” 这是因为，主权者的 一切行为就是制定法律，法律就是公意，而意志是绝对不可以代表的，所以作为主权的立法权也 就决不能转让给所谓的代表来行使。卢梭反对意志可以代表的基本理由就是: 我们可以说某某 现在的意图就是我的意图，但是却不能说这个人明天所意图的仍将是我的意图。 应该说，卢梭反对代议制的这个基本理由，深刻地揭示了自由主义民主即代议民主的一个重要的内在困境。对于卢梭来说，只有人民掌握立法权，才能彻底改变长期以来人民一直所处的被统治地位; 在这 里，虽然也有政府，但它只不过是主权者委托的执行者，政府官员只是人民的公仆，人民随时“可 以限制、改变和收回这种权力。”
洛克也认为立法权是国家的最高权力，但他并不主张立法权由人民来掌握，而是主张由人民 选举的立法机关来掌握，并且强调，“当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变 更的”。 至于为什么要把立法权交由少数人组成的立法机关( 即议会) 来掌握，洛克没有像后来 其他主张代议制的思想家那样，把这样做的理由归结为国家规模的扩大和人口的众多，而是认为，由于立法要以自然法为依据，而自然法是不成文的，加之人们由于情欲或利害关系而不能正 确认识或应用自然法，所以最好委托适当的人选来做这一工作。 虽然，在洛克看来，由于立法机关是由人民选举产生的，因而人民也享有最高的权力来罢免或更换立法机关，但他同时又强调， “人民的这种最高权力非至政府解体时不能产生。”“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高 的权力”。正是由于立法权掌握在人民选举出来的议会手中，而不是直接掌握在人民手中，所以，人们把洛克的主权思想称之为议会主权论，而不是人民主权论。在人民把权力转让给议会， 由议会行使主权的情况下，人民实际上就是同意成为它的被统治者。
人民主权原则和人民同意原则不仅在理论上是泾渭分明的，而且它们所蕴含的可能实际后 果也将是差异巨大的。假如人民主权原则真的能够得以实现，也即全体公民真的成了立法者，它极有可能的一个后果就是，占人数多数的中下层阶级的意志在法律中居于主导地位，从而可能会 使上层富人阶级的利益受到损害。反之，如果按照人民同意原则实行代议制度，上述危险性就会大大降低，因为选举与金钱之间难以斩断的联系，再加上代表与选民之间的复杂关系，会使富人 阶级有较大的操作空间来保障和增进自己的利益。这就是为什么前者常为中下层阶级所拥护，后者多为资产阶级所支持的重要原因。
三、两种原则的实践困境及其误读
然而，这两个原则在实践中一开始就面临着诸多的困境。人民主权原则面临的困境主要是: 第一，它很难真正实施于人口多、地域广的现代社会，因为它面临着人们无法集会讨论等技术性 难题，这也是卢梭把它寄希望于一个小邦寡民社会中的根本原因; 第二，它很难在一个高度多元 且社会分化严重的国家实施，因为，在这样的社会中卢梭设想的那种高度一致的公意很难达成， 这也是为什么卢梭理想的是一个平等程度较高的社会的重要原因;第三，它会面临罗伯特·达尔 所说的一系列困难，如多数规则的局限性、偏好一致的困难性、偏好强度的差异性和政治目标的多元性等难题。 人民同意原则面临的困境主要是与此相适应的代表问题以及影响公民选择的 公共舆论的形成问题。代表问题主要是代表和选民的关系问题，其理论上的主要难题是，代表应该代表选民的局部利益，还是应该代表社会的整体利益; 而它在实践中面临的难题是，如何保障代表能够真正体现社会的公共利益，防止他们利用权力谋取自私的利益。公共舆论的形成问题，主要涉及的是怎么防止公共舆论被特殊利益集团所操纵从而背离公共利益的问题。这些问 题虽然都很复杂和重大，但从总体上看，人民同意原则所面临的难题相对于人民主权原则来说要小一些，因而它的可行性也要大一些。这也是为什么现代西方国家大多实行自由主义民主制度 的原因之一。
正因为如此，我们很难从实际意义上说西方主要国家实现了人民主权原则，充其量只能 说它们在不充分的意义上实现了人民同意原则。至于有人说美国的宪法体现着人民主权原则，这要么只是一种误读，要么就是一种意识形态的宣传，总之它和事实相差甚远。以美国的 《独立宣言》为例，按道理它应该是宣称人民主权的最好时机，但人们很难从中找到人民主权原则的影子。相反，正如帕尔德森所说，宣言的起草者“杰斐逊吸收了为一切有教养的英国 人和美洲人所熟悉的惯例，特别是吸收了约翰·洛克于 1689 年所写的〈政府论〉( 下篇) 中的 思想。〈政府论〉 ( 下篇) 当时被认为是现有政府原则的权威性见解。洛克的思想给美国革命 提供了理论依据”。在美国独立战争中最鼓舞人心的宣传品之一是潘恩的《常识》，而且潘恩还是比较激进的民主思想家，其中也仍然见不到人民主权原则的明确诉求。至于美国的 宪法虽然以人民的名义制定，但它是由“商人、制造商、种植园主、银行家、律师”参加拟定，而 由各州议会批准的，制宪会议中，“小农业主和城市手工业者没有代表参加。” 这样的立宪过 程，按照人民同意原则都不太合格，就更谈不上体现人民主权原则了。从宪法内容来看，不仅 没有像法国宪法那样明确写有人民主权的条款，而且，它所规定的代议制度和三权分立制度也只能说多少体现了人民同意原则，而与人民主权原则大相径庭。实际上，即使不从最高权 力的掌握者而从最高权力来源的角度讲，美国宪法也“没有清楚明确地界定最高权力的最终 来源。”
当然，人民主权( popular sovereignty) 问题确实是美国历史上曾经争论很多的一个问题，尤其是涉及到联邦和州之间的权力关系问题时。但是，按照《不列颠百科全书》的解释，美国 历史上的人民主权论者主张的是“加入联邦的各州可以废奴，也可以蓄奴，由各州人民自行决定。” 这也就是说，美国历史上的人民主权倡导者多是从维护州的主权这一目的出发的。 例如，坚决维护州的主权地位的约翰·卡尔霍恩就明确指出，“主权属于人民而不是政府”， 而“人民”只是各州的人民，政府只是真正统治者的代理人。达尔也说过，“杰斐逊显然认为政治平等和人民主权在州的层次上更可操作，而在联邦政府层次上，他实际上接受的是麦迪 逊体系。”
在美国，人民主权观念的流行与美国的移民社会特征和深厚的自治传统有密切关系，然而， 如美国政治思想史专家梅里亚姆所说，“尽管这个学说经常被引用，但很少有人对它进行科学的 探讨”。不仅如此，对当时流行的各种信念，美国人也缺乏科学地叙述，原因就在于“他们讲 话的身份不是哲学家，而是具体革命纲领的支持者和促进者。” 换句话说，像人民主权这样的概念在当时是作为宣传语言而不是学术语言来运用的。作为学术语言，人民主权的严格含 义应该是人民直接掌握立法权，但作为宣传语言，当时的人们已经把它和主权来自人民( 即 人民同意) 混淆在一起了。这种混淆用梅利亚姆的话表述就是 : “无论何种主权非经人民同 意和批准，都无法存在或继续存在。因此，人民所固有的和不可剥夺的主权被认为是一个其 有效性无可争辩的政治原则”。实际上， 1776 年的《马萨诸塞公告》已经比较准确地表达了 人民主权原则的本意 : “主权永远属于人民的主体: 它从未授予也不能授予一个或少数人”。但遗憾的是，人们并没深究它与“政府的正当权力来自被统治者的同意” ( 《独立宣言》 ) 这句 话有什么样的区别。这一混淆一直延续到了现在，其表现之一就是维基百科中“人民主权”一词的作者把它定义为“国家和其政府的权威由人民同意所创造和维持的原则，这种同意通 过他们选举代表( 人民的统治) 来体现，人民是一切政治权力的来源。” 这实际上说明，现在 许多西方人理解的人民主权原则已经不是人民掌握最高权力的原则，而是国家权力的正当来 源原则了。然而，一旦把人民主权理解为国家权力的来源，那也就和人民同意原则没有任何区别了。
既然如此，人们为什么不直接用人民同意来表达，而非要用人民主权来修饰呢? 这本身就是一个很值得研究的政治现象。笔者认为，这一现象的存在意味着: 第一，在人的主体意识日益觉 醒、平等观念日益流行的时代，人民主权原则和人民同意原则相比在道德上更有优势，在政治上更有感召力。因此，即使它在法国大革命的实验中产生了血的教训，公开反对和否定这一原则都 要冒一定的道德和政治风险。这就迫使一些认为人民主权原则会导致专制极权的自由主义者，只能以反思的名义限制它的作用，或者修改乃至歪曲它的含义，在表面上则不敢完全否定这个概 念。在这种情况下，这一概念既不代表一种政治现实，也不意味着它的使用者在真诚地信奉这个原则，它所起的作用更多是政治宣传上的修辞作用。第二，人民主权原则即使在操作上面临诸多 困难，但它的合理因素还未能有效发挥，而人民同意原则的固有缺陷也未能有效克服，因而它的历史使命还未终结。人民主权原则的合理因素并非指所有公民都是平等的立法者，而是指所有 公民都有权利参与法律和公共政策的制定过程。这一要求的基本理由，不只是真正的自由人应该自己为自己立法，而更重要的是，它有可能是消除代议制中的立法者对社会问题了解不充分、 相关知识不充足、代表对象不全面以及被党派利益所绑架等弊端的一个较为有效的办法。正因为如此，一些希望克服现有民主体制弊端的激进民主主义者，才仍然真诚地把人民主权作为自己 的一面大旗。
当今世界的民主理论进展中，协商民主的倡导者就是以卢梭为代表的激进民主传统的继 承者。他们的目的就是为了克服自由民主的弊端，把人类的民主事业推向一个更高的阶段。不过，协商民主强调的公民对法律和公共政策制定过程的参与主要不是投票表决，而是审议讨 论。所以，巴伯说，“如果将民主定义为人民主权是有意义的话，那么它是基于语言之上的主权，也就是说它是建立在那种依据讨论者自身并且为讨论者自身而形成的讨论基础上的。” 巴伯对人民主权的这种新解读，既避免了上述误读带来的对其批判潜能的弱化，又继承了激进民主传统的基本精神;既淡化了它原先过于理想化的乌托邦色彩，又保留了它能够激发探索和创新的 活力。总之，人们对人民主权原则正确意义的探讨，本身就意味着民主仍是人类未竟的伟大事业。
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