正当性与有效性的张力—西方国家代议民主的运行机制及其困境
文章来源：
《当代世界与社会主义》2017年第6期
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内容提要
现代国家中的民主政治主要表现为代议政治，公民通过选举代表的方式建立代议机构，由其行使统治权和管理权。在国家与社会关系的维度，代议民主的运行体现为国家权力来源于社会委托的正当性机制。在精英与大众关系的维度，代议民主的运行体现为政治精英回应社会大众的有效性机制。西方国家将选举视为建构统治正当性的必要程序，却又难以接受选举激励失灵导致的政策后果。统治正当性与治理有效性之间的张力，是代议民主陷入困境的根本原因。
关键词
代议民主 正当性 有效性
作者简介
高春芽，政治学博士，天津师范大学政治学系副教授，主持国家社科基金两项，专著《理性的人与非理性的社会》获天津市第12届社会科学优秀成果二等奖，在《政治学研究》《经济社会体制比较》《教学与研究》等刊物发表论文三十余篇。主要研究方向为西方政治学理论与方法论、中外政治制度。
探索民主发展的实践形式，是政治学研究的理论议题，也是当代国家面临的现实挑战。与民主价值受到的广泛认同形成对照，人们对于民主制度的理想形态、运行效能等问题依然众说纷纭。由此出现了富有戏剧性的一幕:在那些没有实行普遍选举的国家，民主价值的信奉者在为政治参与的公民权利而努力，声称自己“没有被代表”;而在那些已经实行普遍选举的国家，民主制度的实践者在为政治参与的政策后果而抱怨，声称自己“没有被真正代表”。自从 2008 年金融危机发生以来，欧美国家的公众对民主制度的政治代表性提出了疑问，认为自身的合法权益并未获得充分的尊重和维护。2016 年，英国“脱欧公投”及美国总统大选的政治结果，直观地反映了社会成员的不满情绪。这些现象在表明民粹主义抬头的同时，也促使人们从历史和现实的角度反思代议民主的制度逻辑。只有在制度程序上扩大政治参与的深度，在制度运行上提高国家治理的效能，民主政治的代表性才能获得最大程度的体现。本文以西方国家的政治过程为研究对象，基于国家与社会关系的分析框架，检讨代议民主的运行机制及其困境。
一、代议制国家中的权力与责任
代议民主是国家范围内的制度形式，民族国家的建构历程是其形成和发展的内在动力。同传统的封建王国或帝国体系相比，现代国家在法理上不是统治者的私器，而是国民所有的政治共同体，公共性是其基本属性。根据西方历史发展的进程，现代国家建构可以区分为理性化和民主化两个维度。在理性化的方向上，现代国家通过法律、财政、官僚等方面的制度建设，强有力地渗透到社会领域，同国民建立起广泛而直接的联系。国家所能掌控的权力总量和动员能力，以前所未有的方式得到扩张。人类社会经历了从传统政治到现代政治的跨越，但在革命性运动的裂隙背后，可以清晰地发现“中央集权”趋势的连续性。现代国家建构不仅表现为权力总量的增加，它还逐步显示了权力属性的变化。由于权力集中的载体和指向发生了改变，论证国家集权正当性的话语方式，开始诉诸社会同意和民族利益。在英国等现代国家的发展中，绝对主义君主制垮台后，“中央集权化的趋势继续下去，但却以议会作为它的中心”。具有社会民意基础的代议机构，成为国家权力拓展的支撑点。在国家渗透社会的同时，国家也越来越深地嵌入社会之中，有赖于各种协作机制的配合。统治者与被统治者之间“产生了一种更大的双向互动关系” 。统治权的行使愈发需要社会成员的公开同意，而不是单纯地凭借强制手段。从国家与社会的互动中，形成了结构性的相互依赖。国家保护社会的合法权利，社会支持国家的正当统治。现代国家在理性化的维度之外，具有了大众参与的民主化内涵。如果说理性化是从权力功能的角度，展示现代国家的制度化过程，那么民主化则是从权力来源的角度展示现代国家的正当性基础。社会成员不再是被动的统治对象，他们逐渐介入政治生活，发挥着建构国家公共性的主体作用。由于地域规模的限制，现代国家中的民主政治主要表现为代议政治，公民通过选举代表的方式建立代议机构，由其以人民的名义行使统治管理权。古典自由主义者曾经在理念上将公共领域和私人领域对立起来，认为国家权力的扩张将危害公民权利。而在民主发展的历史进程中，国家权力的扩大总体上伴随着公民权利的完善。正如法国思想家弗朗索瓦·基佐(Franois Guizot)指出的那样:“统治权趋向于集中，自由趋向于扩散。”其中的关键原因是，在代议制政府的框架中，政治权力不再是具有绝对主义色彩的强制工具，而是借助选举制度的约束作用，转换为具有回应性的公共力量。自马基雅维利以来的政治观，主要是从权力控制的角度界定国家的本质特征。代议制政府的出现，则突出了社会同意在塑造国家公共性中的作用。通过申明国家对社会具有毋庸置疑的政治责任，从而在现代国家的权力特征中注入了道德属性。只有获得社会授权并对此负责的国家权力，才拥有统治社会的正当性。
代议制政府有时又称做“责任政府”，政治责任的建构机制直接影响民主过程的运行效能。代议制政府向公众负责的显性原因是，选举过程赋予代议机构以正当性地位，代表由谁产生便要向谁负责。所谓“民意代表”的说法，形象地说明了代表身份的政治属性。选举既赋予权力也创设责任，它从权责一体的角度显示，政治责任并非自然形成，而是产生于具有契约性质的选民信托。选举建构责任，这是从权力来源的起点论证代表责任的形成机制。如果从代表的功能而非身份的角度考察政治权力的运行过程，代议制政府需要向社会负责还存在一个隐性原因，它涉及代表自主性和政治责任的内在关系。在现代国家中，代表一般不是接受选民委任、无条件服从选民意志的“训令代表”(instructed delegate)，而是在吸收选民意见的基础上，可以相对自主决策的“代议士”(representative)。在充任训令代表的条件下，代表实质上只是选民意志的传递者，主要发挥工具性的表达作用。由于代表的政治行为不是源于自由意志，在逻辑上就无须对此行为的后果负责，真正的责任人应该是选民自身。代表缺乏自主决策的权利，容易导致政治责任的分散化甚至虚无化，因为数量众多的选民群体实际上在发挥着决策者的作用，他们无法真正作为责任承担者而受到追究。而在与训令代表相对的代议士的条件下，代表可以根据对整体利益的理解或情境状况的分析自主决策。合乎逻辑的推论是，代表由于接受了选民的信托，必须对其政治行为和政策后果负责。正如美国学者汉娜·费尼切尔·皮特金(HannaFenichel Pitkin)指出的那样:“在真正的代表中，代表者必须是最终承担责任的人，以便使他能够对选民的需要与要求，对自己职务所含的义务作出回应。”代表决策的自主性，建构了政治责任的集中度。代议制政府的政治责任，本质上是选举规则、选民参与和代表决策共同作用的结果。选民将政治身份赋予代表，所以代表必须回应选民的利益诉求，否则将失去信任。代表具有相对自主决策的权利，所以他必须整合选民的利益表达，提出合乎实际的治理方案，否则将无法胜任。著名政治学者乔万尼·萨托利(Giovanni Sartori)对此认为:“代表不但对人负责，还要对事负责。也就是说，代议制本身含有两个要素:回应能力，还有独立负责。”在对人负责的意义上获得信任和在对事负责的意义上能够胜任，是代议制政府责任属性的具体表现。
二、代议民主的正当性机制:委托与代理
代议民主是现代国家民主政治的主要表现形式，它与议会制度、选举制度和政党制度之间形成了互相渗透的密切联系。在政治运行中，代议民主的功能包括，以和平式的方法实现权力转移，确立政治生活中的规则意识;以世俗性的途径建构合法政府，整合多元分散的利益表达;以任期制的形式规范权力行使，推动适应社会的政策调整;以制度化的渠道容纳政治参与，保障社会大众的政治权利。代议民主的运行涉及国家与社会、精英与大众之间的互动关系。为了深化对政治过程的认识和理解，可以提出代议民主运行的双层机制。具体而言，在国家与社会关系的维度，代议民主解决权力来源问题，体现为国家权力来源于社会委托的正当性机制。在精英与大众关系的维度，代议民主还将影响公共权力的行使，体现为政治精英回应社会大众的有效性机制。代议民主的正当性机制，是从政治输入的源头建构社会认同。代议民主的有效性机制，则是从政治输出的后果落实政策功能。正当性机制和有效性机制虽属不同的范畴，前者是“评价性的”而后者“主要是工具性的”，但代议民主的持续运行，需要在统治正当性和治理有效性之间建立相互为用的支撑关系。以统治正当性为前提配置公共权力，并以治理有效性为条件巩固政治认同。如果现代国家只能在选举形式上获得政治授权，而无法制定有效的公共政策，这表明正当性机制与有效性机制之间的衔接出现断裂，最终将导致民主制度的僵化。
代议民主的正当性机制关注权力来源问题，权力从何而来直接影响权力为谁行使。在动态的政治实践中，正当性机制具体表现为委托—代理关系。统治者依据选举程序获得公民的委托，通过合法地行使代理权促进公共利益的发展。从国家与社会关系的角度，统治正当性的建构源于社会共识和公民行动的相互配合。首先，社会范围内存在依据宪法规则竞争领导权的共识，预先排除通过暴力手段攫取领导权的政治风险。纵观人类历史，暴力途径是争夺领导权的普遍方式，它以高昂的社会成本实现政权更替。而代议民主是在资本主义经济发展的基础上形成的宪政秩序，人民主权的政治原则、法律范围内的竞争规则，是社会领域的主流认识。根据英国思想家约翰·密尔(John Mill)的定义，“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。” 统治秩序形成的理据不是自上而下的强制命令，而是周期性的选举参与。在此过程中，政治共识有助于减少社会摩擦，塑造精英之间的互动模式。基本原则上的共识提供了自我约束机制，“使冲突成为不那么冲突的事”。政治共识能够超越无限对抗的权力竞争，通过凝聚精英集团的底线认知，将精英之间的竞争限制在宪法规则的范围内。其次，基于政治共识的统治正当性建构，还有赖于公民行动的支持。在代议民主中，任何政治人物都没有资格自封为统治者，都必须公开地接受社会公众的评判，选举是塑造统治正当性的根本决定因素。尽管公民参与公共事务的方式存在多种选择，“现代民主的核心政治制度是投票”。投票行为直观地显示了政治自主的公民身份，自下而上地建构了基于社会同意的政治秩序。公开的选举活动将政治权力委托给政治代理人，将理念上的人民主权转变为事实上的政府治权。代议民主的正当性机制表明，“担任职务的人不等同于职务，职务不是……可以‘拥有’的私人物品”。与传统世袭制社会中政治权力为私人所有的情形不同，现代国家的统治机构是公共性设置，服务于共同体的整体利益。只有获得公民的授权，政治竞争者才能转变为政治统治者，合法地行使公共权力。
代议民主政体中的统治正当性并非自然形成，它源于公民意志的集体认同。社会共识的观念因素和政治参与的行动因素相结合，建构了代议民主运行的正当性机制。回顾西方政治史可以发现，代议民主形成的过程同时也是公民权利扩大的过程，不断拓展的政治参与体现了政权的开放性，并为保障社会成员的社会经济诉求创造了条件。伴随着代议民主的制度化、定型化，其自身的局限也日渐暴露。由于社会环境的变迁，代议民主的实际运行与设计目标相比出现了偏移。根据西方的政治传统，民主政治与共通的社会文化心理相联系。民主实践要求较高程度的政治参与，“依赖于一种身份的共同体感觉”。为了避免选举竞争撕裂政治共同体，公民之间必须存在广泛的社会团结。代议制政府的有序运行以“必要的统一舆论”作为先决条件。而在当前的西方国家中，由于政党竞争、社会阶层分化、利益集团寻租等原因，人们对民主的实践形式及其后果充满了分歧。尤其是在全球化导致劳资矛盾、移民冲突等问题的条件下，代议民主作为民族国家范围内的制度形式，正在经受不同程度的社会撕裂的压力。如果代议民主难以整合多元化的利益诉求，就可能出现政治激进化、极端化的局面，不断侵蚀社会领域的共识基础。
除了观念分歧导致的压力外，公民的政治不合作行为也在消解民主政治的社会基础。代议民主之所以能够持续不断地运行，就在于公民对选举活动的周期性参与，社会成员的行动配合是民主运转的前提条件。同古典民主制中公民直接参与统治不同，在代议民主制条件下，由选举产生的代表具体行使决策权。代议民主建立在人民主权的原则上，从权力来源的路径将人民与代表联系起来。而在具体的权力执行中，人民与代表之间具有政治上的分工，人民是服务和管理的对象。人民作为主权者与代表作为决策者的分离，提出了如何将代表决策与公共利益保持一致的问题。从代议民主运行机理的角度，选举是在政治录用的起点对代表的控制，试图通过规范代表权以实现其对选民的政治责任。而在实行普选制的西方国家，却出现了大面积的公民弃权现象。现代国家的民主发展历程显示，代表制在起源上长期排斥政治参与，将大众隔离在政治过程之外。社会大众发动各种形式的集体抗争后，才逐步获得选举权。与历史上的选举权斗争形成对照，现实中趋于蔓延的弃权行为表明，民主政治的社会基础正在遭受侵蚀。
选举投票作为公民参与的集体行动，是现代国家建构统治正当性最为重要的途径。广泛存在的弃权现象则表明，公民政治参与的激励正在弱化。民主政治的本质是公民政治，个体享有政治权利的同时，又作为共同体的成员承担公民责任。公民与国家之间存在以缴纳赋税获得权利保护的交换关系，但在此经济属性之外，还有公民认同与政治归属的精神联系。超越单纯物质利益的公民忠诚，是维系政治共同体的社会心理基础。普通公民的政治参与既有维护个人权益的工具意义，也有维护社会团结的公共价值。在城邦民主制条件下，公民通过直接参与政治决策实现自我统治。公民行动的目的“不是拥有什么，而是分享什么” 。政治参与指向集体福祉而非个人利益，公民美德被视为城邦政治的应有之义。而在代议民主制条件下，由于人口规模的扩大和社会关系的分化，公民通过选举的方式将权力委托给代表行使。选举本身并不解决具体社会问题，而只是产生行使决策权的统治者，由其遵照选民的委托进行政治管理。但在代表行使权力的任期内，代议制本身并不能保证政治权力在公共利益的方向上运行。代议制的基本功能是反映民意，充当社会表达和政治整合的连接渠道。而当缺少连续的互动和有效监督时，代议民主有可能偏离甚至背离民意。如果公民参与选举只发挥向代表赋权的合法化功能，而不能通过主动的方式监督权力行使，这将意味着代议民主蜕变为排他性的精英统治。
代议民主的运行可以划分为选举代表、政策设计和政治结果三个连续的环节，从选举活动到政策结果之间的因果链条较为松弛。在选举阶段，参与投票的选民并不能直接影响选举结果，候选人能否当选决定于众多选票的加总合成。在政策设计阶段，普通公民事实上已经外在于政治过程，开放式的选举此时转变为封闭式的精英决策。就民主社会中的个体成员而言，选举参与和政策制定意味着超越自身掌控的不确定性，只有客观的政策效果可以直接辨识。人们由此愈发关注政治运行的最终结果。与城邦民主制以公民美德作为内在支撑形成对照，现代国家中的代议民主越来越具有利益政治的特征。而当人们以经济交换的思维方式理解选民与代表、公民与国家之间的关系时，个体参与公共生活的激励就会降低。它将选举视为国家满足个人欲求的工具，而无视其作为公共活动的政治意义。具有经济学色彩的理性选择理论认为，选民与代表的关系可以类比为消费者与厂商的关系。根据成本与收益计算的逻辑，选民集团的规模越大，个人参与集体投票行动的激励就会越弱。当上述商业价值标准渗透政治生活，代议民主的公民属性就会萎缩。如果选民根据理性人的经济逻辑进行投票，他们与代表的关系将具有市场交易式的消费主义特征。在大众选民时代，个体意义上的投票既不能影响代表当选，也不能左右代表决策。通过投票改善自身福利状况的想法显得不切实际，参与投票只是公民权的“象征性满足”。鉴于低下的参与效能感，部分选民退出选举活动，成为被动的政策消费者。代议民主因为参与不足而缺乏代表性，而缺乏代表性的政策过程将进一步弱化政治参与的激励。就此而言，普选权终止了政治排斥，但民主制度的代表性并不会随着普遍选举的到来而自行提高。
三、代议民主的有效性机制:激励与回应
代议民主的正当性机制主要解决政治权力的来源问题，与之相对，代议民主的有效性机制主要针对政治权力的运用过程。民主过程的政策后果直接影响公民对现有政府的评价，以及是否在周期性选举中将权力委托给其他竞争者。在动态的政治运行中，代议民主的有效性机制具体表现为激励—回应关系，即公民通过普选制和任期制的监控措施，激励统治者对社会诉求作出政策回应。代议民主的制度设计，以统治者与选民之间充满张力的心理预设作为内置条件。一方面，统治者不能接受无条件的信任，人类本性的自利动机会导致他们偏离公共利益的方向。向统治者赋权的同时，必须实施相应的法律监督，确保其行为方式与职责要求相一致，维护政治共同体的权益。在代议制政府中，“用选举方式获得统治者，是共和政体独有的政策……最有效的一种是任期上的限制，以便保持对人民的适当责任”。统治者由选举产生并被赋予特定的任期，就是试图通过选举控制的方式保障代表对选民负责。另一方面，选民需要给予统治者相应的政治信任，由此发挥代议民主集中民意、促进公益的职能。选举控制、任期限制可以淘汰不负责任的统治者，但要合理地发挥民主制度的治理效能，公民给予的信任与支持是必不可少的社会条件。代议制政府需要民众在心理上予以接受、在行动上予以支持，“愿意并能够作为保存它所必要的事情”。在自由主义的逻辑中，针对代议民主的思考主要围绕如何避免统治者滥用权力展开，将选举监控视为公民社会对国家权力的制衡。对统治者的不信任，实质上是对权力的不信任。通过将统治者与公民放置在具有对立色彩的关系中，借助选举制度设计谋求对立关系中的利益一致，“使个人的私人利益可以成为公众权利的保护者”。
如果说代议民主的正当性机制关注社会通过选举向国家赋权，有效性机制则体现为统治者通过国家治理回应大众诉求。从精英与大众关系的角度，治理有效性源于择优导向的政治录用和问题导向的政策回应。它们分别在以人为中心和以事为中心的两个方向上，共同显示了政治权力的社会效能。首先，通过选举的方式产生政治精英是治理有效性的主体条件。现代国家无论在政治体制上存在何种差异，治理过程中占据领导位置的都是“秀异分子”。通过各种适应性方式选举或选拔社会精英，是维护政治统治、增强治理能力的重要举措。美国政治家亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)就曾指出:“国家治理情况的好坏，必然在很大程度上取决于政府负责人如何。”国家之间的重要区别，不在于政治舞台上是否存在政治精英，而在于权力精英的具体产生方式，以及如何实现精英决策和共同体发展的利益协同。根据代议民主的运行机理，大众选民在合法参与的基础上，依据选举程序产生政治决策者。代议制政府的目标是，“从社会深处来发掘名副其实的、合法的社会精英，让这些人来治理国家，也只有这些人才有权利治理国家”。政治精英依据其内在的行政能力和外部的民意支持，在制度空间内进行公共决策。人们通常依据普遍选举的标准，将代议民主视为大众政治。而就政治权力的实际运行过程而言，代议民主的本质是精英政治。能否名副其实地通过选举产生政治精英，是实现国家有效治理的首要条件。
代议民主具有宣扬人民主权、捍卫政治平等的道德感召力，这是其政治理念在现代社会能够获得认同并广为传播的重要原因。除了显示政治理想的气质外，代议制政府还需要解决现实中的国家治理问题。代议民主赋予统治者在任期内相对独立的决策权，统治者素质的高低直接影响民主决策的质量。民主选举奉行多数原则，候选人获得选票的数量是判断其能否当选的根本标准。胜选首先反映的不是政治家能力的高低，而是选民的接受程度。在传统政治观念中，多数的含义曾经是“较优秀的那部分人”，选举过程的本意是“质的选择”。随着现代选举权的普及和大众民主的兴起，多数逐步转变为纯粹数量的含义，选举竞争仅意味着凭借数量取胜。代议制的初衷是将精英群体从社会成员中识别出来，通过精英与大众的分工，发挥政治录用的择优效能。而代议民主的实践表明，选举主要发挥合法化功能，择优功能逐渐淡化甚至丧失。选举作为产生政治代表的手段，本身就已经成为一种目的。选举从择优的机制蜕变为区分胜负的工具，源于政党成长为选举过程的参与者和组织者。政党在民主政治的参与维度之外，添加了竞争性维度。为了动员社会大众参与投票，政党之间形成了以竞选纲领换取选民支持的政治市场。政党的直接目标是选票最大化，它们“为了赢得选举而制定政策，而不是为制定政策去赢得选举”。在理想情况下，就像富有效率的企业将赢得市场份额那样，相对优异的政党及其候选人最终将赢得选民支持。根据此种进化论式的思维，政党竞争不仅是正当性的赋予过程，还应当具有提高治理能力的择优功能。然而，政治市场不能像经济市场那样展开充分竞争，只有少数政党真正有机会控制领导权。政党竞争所体现的不是候选人之间的能力差异，而主要反映各自的竞选策略、舆论动员是否有效。数量众多的选民通常无从比较识别候选人，仅作为“选举期间被人争取来投票的对象”。只有在政党提供动员刺激时，才发挥配合选举的作用。选票最大化最终体现的只是数量优势，在候选人彼此攻讦的消极竞选中，最终结果有可能背离择优的方向而成为事实上的“择劣”。由此可以看到，“选举中的竞争并不保证结果的优劣，它只能保证结果的民主性格”。民主政治需要以参与为己任的公民，而公民却沦为将投票视做全部参与内容的选民。在政治舞台上，政党为了吸引选民而作出各种再分配允诺。政策输出的经济价值成为政治生活的聚焦点。在制度、政策与选民的互动中，人民统治的民主理想逐渐消逝，社会成员专注于物质利益的满足。代议制政府中党派精神的渗透和公共精神的衰落，凸显了民主制度面临的挑战。在政治输入端，代议民主的择优功能难以有效发挥;而在政治输出端，社会大众愈发期待优质政策带来的经济收益。选举输入和政策输出之间的冲突，反映了政治代表性建构的制度困境。
其次，在整合利益表达的基础上作出政策回应，是治理有效性的判断标准。代议民主预设的目标是，在保障公民参与选举的前提下，聚合各种不同的利益诉求，最终制定出符合社会发展方向的公 共 政 策。美 国 政 治 学 家 罗 伯 特 · 达 尔(Ｒobert Dahl)认为，“民主理论关心的是普通公民对领导行使相对强的控制过程。”从理论上说，选举制和任期制是公民控制政府的重要工具，它分别从委托权力的起点和收回权力的终点，强化了公民相对于领导者的主体地位。民主政治奉行一人一票原则，所有的成年公民在形式上可以平等地参与政治生活。除了在选举期间行使投票权之外，公民还可以在代议制政府的任期内通过和平请愿、舆论施压等方式影响政治过程。当代议制政府任期结束后，选民将再次行使投票权。在考察政府任期内总体表现的基础上，公民将作出“回顾式判断”，发挥评判者和裁决者的作用。人们可以通过不支持在位者使其无法连任，并将权力委托给新的领导者。为了平衡大众参与和权力更迭对政治过程产生的压力，代议民主政体还建立了制度化的官僚组织，借助专业化官僚辅助提升自身的回应能力。同历史上其他形式政体相比，代议民主最大可能地容纳了普通公民的政治参与，使其“较之在任何其他组织形式下一般具有更大的影响”。普遍选举从制度结构上激励统治者响应社会成员的利益诉求，但代议民主潜能的发挥建立在诸多隐含的假设之上。比如，选民具有必要的参政能力，媒体公正地发布政治信息，政党之间开展良性竞争，官员切实地履行公共职能，等等。由于现实条件与理想状况之间存在巨大的差距，代议民主的责任政府属性并未完全实现，公民并不能有效地控制政策议程。其中的关键原因是，选举制度是从相对消极的角度防范国家权力侵害公民权益，难以积极有效地推进顺应公民权益的政策议题。在代议民主中，公民可以投票不支持原来的统治者，从而终止大众反对的政策，但无法保证新当选者将其允诺的政策纲领付诸实施。政治学者伯纳德·曼宁(BernardManin)对此认为，公民可以通过回顾式的判断评价原有的统治者，但“从展望的角度，选举是不民主的”。公民并不能强制当选者制定符合社会偏好的政策。
代议民主并未充分发挥维护公民权益的潜能，这既与选举制度的设计形式有关，也和民主政治的运行过程相连。从公民与统治者之间关系的角度，公民的非对称性表达和统治者的选择性回应是问题的症结所在。代议民主奉行平等选举原则，它从形式上展现了权力来源于公民委托的正当性基础，并从制度上建构了统治者对于公民的名义责任。但在实际的政治过程中，不同阶层的政治表达能力并不均衡。政治精英为了能够顺利当选，总会通过制定原则上模糊而又区别于竞争者的竞选纲领动员选民。费用昂贵的选举活动背后，是庞大的资本集团。选举竞争向公民参与敞开的同时，也打开了金钱政治的通道。候选人成功当选后，竞选期间的政治允诺并不具有必然的约束力，利益集团游说将直接影响政策议程。通常而言，任何社会群体都有各自不同的利益要求，但只有在将需求信息传递给决策者的条件下，他们的利益才不至于被忽视或轻视。但代议制政府并不会单纯地关注任何来自社会的要求，而只会回应“压力支持的要求”。普通公民虽然人数众多，但由于群体规模的限制，并不能有效地采取集体行动。由于组织能力的差异，针对政策议题的竞争必然出现“结局的非对称”。在实行普遍选举的国家中，全面地反映民意、普遍地增进公益是评估代表质量的重要标准。现实的情形却是，人们往往对民主政治的代表性不甚乐观。正如美国政治学者詹姆斯·威尔逊(James Wilson)所言:“在华盛顿可以听到一千种声音，但没有一种声音像是我们自己的。”利益集团在进行游说活动时，只承担社会成本中的微小部分。集中受益的利益集团能够借助政府干预的手段，将其他成本转嫁给分散的大众。社会经济的良性发展要求资源从低效能用途向高效能用途流动，而在利益集团游说的情形下，社会资源的合理配置被严重扭曲，最终选择性地流向了游说能力最强者。民主政治奉行的少数服从多数原则，在此让位于寡头式的利益集团操纵。从统治者的选择性回应中可以发现，代议制政府并非中立性的政策供给者。虽然现代国家的普通成员不再遭受选举权排斥，可以合法地参与政治生活，但反映其利益诉求的政策议题往往被排斥在政治过程之外。体制内的议题排斥同体制外的权利排斥相比更加具有隐蔽性，它在民主政体的名义下直接损害了民主主体的权益。
四、结语
现代国家民主发展面对的基本问题是:在政权设置上获得统治正当性，维护社会认同的公共秩序;在政治过程中实现治理有效性，回应公民表达的社会诉求。统治正当性和治理有效性虽然在逻辑上可以区分为不同的范畴，但二者都涉及国家与社会、精英与大众之间的互动关系。就代议民主的运行而言，统治正当性主要源于社会向国家的授权，选举程序将理念上的人民主权转换为事实上的政府治权。治理有效性主要表现为公民通过任期制的监控措施，激励统治者制定回应社会诉求的公共政策。据此可以提出代议民主运行的双层机制，即表现为委托—代理关系的正当性机制和激励—回应关系的有效性机制。代议制国家的统治和治理，需要在正当性机制和有效性机制之间建立相互嵌入的衔接关系，以统治正当性为前提推进治理有效性，并以治理有效性为条件巩固统治正当性。而在代议民主中，正当性机制和有效性机制之间存有内在的张力。正当性的标准意味着，统治者在政治竞争中能够胜出，获得具有数量优势的选民支持。而治理有效性的标准意味着，从选举过程中产生优秀的政治家，制定具有质量优势的公共政策。普遍选举作为连接国家与社会、精英与大众的制度通道，可以在形式上建构统治正当性，但并不能有效地激励统治者公正及时地回应大众诉求。
在代议民主的运行中，“普选是一种不可或缺又难以改进的制度”。普选实质上是从公民社会中产生合法代表的具体方法，是现代国家民主政治的实现形式。而流行的政治理念容易将民主形式视为民主本身，削弱了民主政治伸张的平等参与精神和公民自治价值。在民主发展的历程中，社会大众曾经长期遭受选举权排斥，因为丧失代表权而无法参与政治生活。人们通过社会抗争获得选举权后却发现，由于权势利益集团的操纵，反映普通公民利益诉求的政策议题，往往被排斥在政治过程之外。由于制度实践的路径依赖效应，西方国家的公民在观念上将竞争性选举视为建构统治正当性的必要程序，但在理性上又难以接受选举激励失灵导致的政策后果。统治正当性与治理有效性之间难以弥合的张力，是代议民主陷入困境的根本原因。民主发展的本意是超越政治排斥，建立公民参与公共治理的制度安排。如果公民只能以民主选举的方式向代表赋权，而不能通过选举之外的主动方式影响政策过程，这将造成民主政治的异化。为了促进代议民主正当性与有效性的融合，有必要在选举途径之外探索民主实践的其他方式，依据多层次的制度体系建构广泛的政治代表性。
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