【PPP新动向】北京市政府与京投公司ABO模式及其影响

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作者/信贷白话博主

北京市交通委日前代表市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，创造性地采用授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式，即由市政府授权京投公司履行本市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

这一ABO模式引发了PPP业界的关注和争议。

这是对政府类授信业务有较大影响的一件事。如果推广开，各地的城投公司等原地方政府融资平台，均可以摇身一变，以ABO的模式“新瓶装老酒”。

真的是这样吗？

先看它（ABO）与现有政策的争议点:

1、这个ABO是PPP吗？是政府购买服务吗？算不算特许经营？

2、京投公司获得授权经营是否通过了竞争性程序？《》第十五条规定：“应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”

3、签订协议前是否需要经过“物有所值”论证和“财政承受能力”论证？这两个论证是PPP项目必做的。

4、京投公司是否符合社会资本的定义？

5、ABO中，京投公司履行本市轨道交通“业主”职责。既是业主，又何须委托？“业主”和“受托经营”之前的关系如何把握？

6、如果走“政府购买服务”的路径，ABO是否需要符合《政府购买服务管理办法》所规定的流程？而且，因为轨道交通项目自身有一定的收入，如何厘清使用者付费和政府付费的比例关系以及调节机制？

ABO确实给PPP、政府融资平台转型、城市基础设施和公共项目运营提出了新问题。

尽管有上述争议，不过，在我看来，北京京投ABO模式仍然有积极意义:

1、将原来直接交给地方国企的模式，变成本地政府和属地国企签订协议的形式，仍然有利于促进政企分开以及契约化管理。

通过授权经营协议的签署，按照官方的说法，政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，企业由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，在政府的监督指导下，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供更多更好的公共服务。

政府对于企业的财政支持，也由原来的内部拨款，改为对双方都有约束力的《协议书》。对于银行来说，政府补贴的金额、补贴的标准更加清晰透明，可执行性更强。

实际上，国发43号文对于公共服务市场化，本身也是提供了两个路径:一个是PPP；一个是市政企业市场化改革，或者叫政府平台转型。ABO可以归属为后者的一种尝试。

不过，有人把京投的ABO模式与港铁模式相提并论，我倒也不完全不认同。这两者还是有区别。虽然特区政府是港铁占股70%的大股东，但毕竟港铁是上市公司，还有众多小股东，政府对港铁通过立法机构有专门的条例约束，整体比京投规范和透明。

2、体现务实态度。本轮推行PPP的目的是降低成本，提供更好的公共服务。京投这种公司，长期经营当地的公共资产，熟悉情况，具有专业经验和能力，选择它们继续经营，可能是一种更为务实的态度。如果一定要将这些企业排除在外，那么企业的生存、职工的发展，这些可能都会构成政府的负担，甚至需要政府动用公共资金贴补。那还不如通过改制、通过协议约束去提高他们的效率，这样更有利于节约。

3、关于是否符合PPP的有关规定，比如是否需要经过“物有所值论证”和“财政承受能力论证”等，可以把京投公司作为一个企业集团和它执行的具体项目区别来看。对于京投公司与政府签订的《授权经营协议》，可不按PPP的要求去对应。对于京投执行的具体项目，可按PPP的规定去要求。

4、对于京投公司社会资本的身份问题，为了达到政企分开的效果，京投应该改制到位，即：建立现代企业制度、实现市场化运营，并且不再承担政府性融资。最好还能配合国企改革，对其公开透明、接受公众监督方面提出措施。也可以配合混合所有制改革，争取上市，释放少量股权。

5、对于京投既是“业主”又受托经营，可以看做其有双重身份：一方面，京投是国企，这些资产本来就在它名下，作为业主并无不妥；另一方面，其对这些资产的经营责任靠《授权经营协议》来约束，政府再根据这个协议考核它的经营绩效。

6、对于京投下面地铁公司使用者付费和政府付费的关系问题，我们要具体看《授权经营协议》中，政府给付的经营服务费是如何计算和支付的。如果在总的授权协议下，又细化为具体项目的单独核算和给付，这问题其实不难解决。

以上是理论探讨。回到现实，京投ABO这一模式，对于急于推动项目建设和融资平台转型的各地政府来说，具有示范作用。假如这一模式推广到全国，银行等金融企业该如何应对呢？

首先，我的建议是，不管是否采用ABO模式，银行都必须与此类占有大量项目资源的公司密切关系。对于想做业务的银行来说，这是一个绕不过去的大客户。

此类客户是当地的重要企业，当地银监态度一般比较开放。此类客户体量也比较大，适合采用银团方式提供授信，增大政府违约的成本，并报备银监，以减少合规性风险。

其次，对于京投公司本身，若改制到位，可以视为一般国有企业，按企业授信做，不照搬PPP政策。

对于京投下面具体的项目，则要根据项目本身的特点，选择合适的合作模式（特许经营、BOT、ROT、TOT、BTO、BOO、政府购买服务等等）和合适的付费模式（使用者付费、政府付费、可行性补贴）。

对于ABO《授权经营协议》项下的经营服务费的支付，如果对应的项目具体明确，且已经列入了财政预算，可以比照《政府购买服务管理办法》，按照未来预期收益权质押贷款的模式操作，注意财政的支付能力和预算的有效性。可签订三方协议监管资金，并落实《授权经营协议》项下应收账款的质押登记手续。

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