新法解读 | 深入推进《食品生产经营监督检查管理办法》的贯彻实施

解读人：任端平  国家市场监督管理总局法规司副司长张　哲  国家市场监督管理总局法规司法规一处二级调研员、副处长

2022年3月15日，《食品生产经营监督检查管理办法》正式实施。本报邀请国家市场监督管理总局法规司副司长任端平，国家市场监督管理总局法规司法规一处二级调研员、副处长张哲，对《办法》的贯彻实施进行深度解读。

食品安全是重大的民生问题、经济问题和政治问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系千百万家庭的幸福生活和国家民族的未来，关系人民群众对党和政府的信赖，关系人心向背和社会稳定，关系执政能力和治理能力现代化。党中央国务院一直高度重视食品安全问题。贯彻落实习近平总书记提出的“四个最严”要求，必须提高政治站位，坚持问题导向和目标导向，强化风险意识，坚决筑牢食品安全防线。市场监管部门依法开展监督检查是预防为主、全程控制、风险管理原则的具体落实，有助于食品安全问题早预防、早发现、早整治、早解决。2015年食品安全法修订后，原食品药品监管总局即出台了《食品生产经营日常监督检查管理办法》，规范食品生产经营日常监督检查工作。2019年，党中央国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，同年食品安全法实施条例修订出台，均对食品安全工作提出了一系列新任务新要求。为此，市场监管总局组织对《食品生产经营日常监督检查管理办法》进行了修订，于2021年12月24日发布《食品生产经营监督检查管理办法》（国家市场监督管理总局令第49号，以下简称《办法》），自2022年3月15日起施行。为科学理解和深入推进《办法》的贯彻实施，现将《食品生产经营监督检查管理办法》的重点难点问题梳理如下：
一、突出“严”的主基调，严格落实“四个最严”要求
党中央国务院多次强调，对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管。在去年底召开的全国食品安全办主任会议上，国务院食品安全办主任、市场监管总局局长张工明确要求，要立足“严”的主基调，把全面从严贯穿于食品安全工作始终。《办法》认真落实“四个最严”要求：
一是要求从重从严处理严重违法行为。市场监督检查部门发现食品生产经营者存在违法行为，涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上；造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例；故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况；拒绝、逃避监督检查；因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或者因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为等情节严重的情形，依法从严处理。对上述行为处以罚款时，应当依法从重从严。
二是细化并依法严惩拒绝、阻挠、干涉监督检查的违法行为。食品生产经营者有下列拒绝、阻挠、干涉市场监督管理部门进行监督检查情形之一：食品生产经营者存在拒绝、拖延、限制检查人员进入被检查场所或者区域的，或者限制检查时间的；拒绝或者限制抽取样品、录像、拍照和复印等调查取证工作的；无正当理由不提供或者延迟提供与检查相关的合同、记录、票据、账簿、电子数据等材料的；以主要负责人、主管人员或者相关工作人员不在岗为由，或者故意以停止生产经营等方式欺骗、误导、逃避检查的；以暴力、威胁等方法阻碍检查人员依法履行职责的；隐藏、转移、变卖、损毁检查人员依法查封、扣押的财物的；伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假情况等妨碍检查人员履行职责的行为的，由市场监管部门责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证。违反治安管理处罚相关规定的，由市场监督管理部门依法移交公安机关处理。食品生产经营者以暴力、威胁等方法阻碍检查人员依法履行职责，涉嫌犯罪的，由市场监督管理部门依法移交公安机关处理。
三是实行信用监管并对严重违法行为实行联合惩戒。监督检查结果，以及市场监督管理部门约谈食品生产经营者情况和食品生产经营者整改情况应当记入食品生产经营者食品安全信用档案。对存在严重违法失信行为的，按照规定实施联合惩戒。
二、强化科学治理，认真贯彻落实风险管理原则
食品安全治理的核心在于及时有效预防和控制风险，减少和消除健康危害。食品安全法要求构建科学、严格的监管制度，并将风险管理确立为食品安全治理最重要的原则之一，明确要求市场监管部门应当根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。风险管理原则要求在风险研判的基础上，根据风险的性质、种类和程度，实行风险分类分级管理，有针对性、按比例地采取相匹配的预防和控制措施。《办法》坚持科学治理，认真贯彻风险管理的原则：
一是明确要求按照风险等级对食品生产经营者实行分级管理。县级以上地方市场监督管理部门按照国家市场监督管理总局的规定，根据风险管理的原则，结合食品生产经营者的食品类别、业态规模、风险控制能力、信用状况、监督检查等情况，将食品生产经营者的风险等级从低到高分为A级风险、B级风险、C级风险、D级风险四个等级。市场监督管理部门应当对特殊食品生产者，风险等级为C级、D级的食品生产者，风险等级为D级的食品经营者以及中央厨房、集体用餐配送单位等高风险食品生产经营者实施重点监督检查，并可以根据实际情况增加日常监督检查频次。市场监督管理部门可以根据工作需要，对通过食品安全抽样检验等发现问题线索的食品生产经营者实施飞行检查，对特殊食品、高风险大宗消费食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系运行情况实施体系检查。
二是对情节显著轻微不影响食品安全的行为实行责令整改。市场监管部门发现食品生产经营者不符合监督检查要点表一般项目，但情节显著轻微不影响食品安全的，市场监督管理部门应当当场责令其整改。可以当场整改的，检查人员应当对食品生产经营者采取的整改措施以及整改情况进行记录；需要限期整改的，市场监督管理部门应当书面提出整改要求和时限。被检查单位应当按期整改，并将整改情况报告市场监督管理部门。市场监督管理部门应当跟踪整改情况并记录整改结果。
三是要求对监督检查中发现的食品风险采取措施予以控制。 市场监督管理部门在监督检查中发现食品不符合食品安全法律、法规、规章和食品安全标准的，在依法调查处理的同时，应当及时督促食品生产经营者追查相关食品的来源和流向，查明原因、控制风险，并根据需要通报相关市场监督管理部门。监督检查中发现存在食品安全隐患，食品生产经营者未及时采取有效措施消除的，市场监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。市场监督管理部门在监督检查中发现违法案件线索，对不属于本部门职责或者超出管辖范围的，应当及时移送有权处理的部门；涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关。
三、落实监管责任制，明晰监管部门上下级职责划分
党中央国务院要求建立最严格的监管制度。食品安全法要求建立食品安全监督管理责任制。《办法》严格落实监管责任制，明晰市场监管部门上下级职责划分：
一是明晰总局监督检查职责。国家市场监督管理总局负责监督指导全国食品生产经营监督检查工作，可以根据需要组织开展监督检查。
二是明晰省级监管部门监督检查职责。省级市场监督管理部门负责监督指导本行政区域内食品生产经营监督检查工作，重点组织和协调对产品风险高、影响区域广的食品生产经营者的监督检查。
三是明晰市县监管部门监督检查职责及细化要求。设区的市级、县级市场监督管理部门负责本行政区域内食品生产经营监督检查工作。市级市场监督管理部门可以结合本行政区域食品生产经营者规模、风险、分布等实际情况，按照本级人民政府要求，划分本行政区域监督检查事权，确保监督检查覆盖本行政区域所有食品生产经营者。
四是明晰越级监督检查和异地监督检查要求。市级以上市场监督管理部门根据监督管理工作需要，可以对由下级市场监督管理部门负责日常监督管理的食品生产经营者实施随机监督检查，也可以组织下级市场监督管理部门对食品生产经营者实施异地监督检查。市场监督管理部门应当协助、配合上级市场监督管理部门在本行政区域内开展监督检查。
五是明晰检查管辖争议解决机制。市场监督管理部门之间涉及管辖争议的监督检查事项，应当报请共同上一级市场监督管理部门确定。
六是建立检查督导机制。上级市场监督管理部门可以定期或者不定期组织对下级市场监督管理部门的监督检查工作进行监督指导。上级市场监督管理部门发现下级市场监督管理部门的监督检查工作不符合法律法规和本办法规定要求的，应当根据需要督促其再次组织监督检查或者自行组织监督检查。
四、细化法规标准要求，构建监督检查要点表制度
习近平总书记明确要求坚持源头严防、过程严管、风险严控，加强食品安全监管。食品安全法要求全过程落实法律、法规、规章和食品安全标准。为抓实抓细食品安全工作，《办法》规定了食品监督检查要点表制度：
一是明确总局制定国家食品生产经营监督检查要点表。国家市场监督管理总局根据法律、法规、规章和食品安全标准等有关规定，制定国家食品生产经营监督检查要点表，明确监督检查的主要内容。按照风险管理的原则，检查要点表分为一般项目和重点项目。
二是明确省级市场监管部门制定省级食品生产经营监督检查要点表。 省级市场监督管理部门可以按照国家食品生产经营监督检查要点表，结合实际细化，制定本行政区域食品生产经营监督检查要点表。省级市场监督管理部门针对食品生产经营新业态、新技术、新模式，补充制定相应的食品生产经营监督检查要点，并在出台后30日内向国家市场监督管理总局报告。
三是明确食品生产环节监督检查要点内容。食品生产环节监督检查要点应当包括食品生产者资质、生产环境条件、进货查验、生产过程控制、产品检验、贮存及交付控制、不合格食品管理和食品召回、标签和说明书、食品安全自查、从业人员管理、信息记录和追溯、食品安全事故处置等情况。特殊食品生产环节监督检查要点还应当包括注册备案要求执行、生产质量管理体系运行、原辅料管理等情况。保健食品生产环节的监督检查要点还应当包括原料前处理等情况。委托生产食品、食品添加剂的，委托方、受托方应当遵守法律、法规、食品安全标准以及合同的约定，并将委托生产的食品品种、委托期限、委托方对受托方生产行为的监督等情况予以单独记录，留档备查。市场监督管理部门应当将上述委托生产情况作为监督检查的重点。
四是明确食品销售环节监督检查要点内容。食品销售环节监督检查要点应当包括食品销售者资质、一般规定执行、禁止性规定执行、经营场所环境卫生、经营过程控制、进货查验、食品贮存、食品召回、温度控制及记录、过期及其他不符合食品安全标准食品处置、标签和说明书、食品安全自查、从业人员管理、食品安全事故处置、进口食品销售、食用农产品销售、网络食品销售等情况。特殊食品销售环节监督检查要点，除应当包括本办法第十七条规定的内容，还应当包括禁止混放要求落实、标签和说明书核对等情况。此外，《办法》还规定，集中交易市场开办者、展销会举办者监督检查要点应当包括举办前报告、入场食品经营者的资质审查、食品安全管理责任明确、经营环境和条件检查等情况。对温度、湿度有特殊要求的食品贮存业务的非食品生产经营者的监督检查要点应当包括备案、信息记录和追溯、食品安全要求落实等情况。
五是明确餐饮服务环节监督检查要点内容。餐饮服务环节监督检查要点应当包括餐饮服务提供者资质、从业人员健康管理、原料控制、加工制作过程、食品添加剂使用管理、场所和设备设施清洁维护、餐饮具清洗消毒、食品安全事故处置等情况。餐饮服务环节的监督检查应当强化学校等集中用餐单位供餐的食品安全要求。
五、贯彻全过程预防控制原则，构建全流程监督检查程序
食品安全风险往往会产生严重、不可逆转甚至是不可救治的健康损害，有些风险是累积的、潜伏的，有些风险损害的时间跨度较长、空间跨度较宽。为此，全过程预防控制原则是食品安全治理最重要、最基本的原则之一。《办法》落实全过程预防控制原则，积极构建全流程监督检查程序：
一是编制年度监督检查计划。县级以上地方市场监督管理部门应当按照本级人民政府食品安全年度监督管理计划，综合考虑食品类别、企业规模、管理水平、食品安全状况、风险等级、信用档案记录等因素，编制年度监督检查计划。
二是要求每两年进行一次覆盖全部检查要点的监督检查，并避免重复检查。 市场监督管理部门应当每两年对本行政区域内所有食品生产经营者至少进行一次覆盖全部检查要点的监督检查。 对同一食品生产经营者，上级市场监督管理部门已经开展监督检查的，下级市场监督管理部门原则上三个月内不再重复检查已检查的项目，但食品生产经营者涉嫌违法或者存在明显食品安全隐患等情形的除外。
三是明确监督检查人员要求。市场监督管理部门组织实施监督检查应当由2名以上监督检查人员参加。检查人员较多的，可以组成检查组。市场监督管理部门根据需要可以聘请相关领域专业技术人员参加监督检查。检查人员与检查对象之间存在直接利害关系或者其他可能影响检查公正情形的，应当回避。检查人员应当当场出示有效执法证件或者市场监督管理部门出具的检查任务书。检查人员在实施监督检查过程中，应当严格遵守有关法律法规、廉政纪律和工作要求，不得违反规定泄露监督检查相关情况以及被检查单位的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息。实施飞行检查，检查人员不得事先告知被检查单位飞行检查内容、检查人员行程等检查相关信息。县级以上市场监督管理部门应当加强专业化职业化检查员队伍建设，定期对检查人员开展培训与考核，提升检查人员食品安全法律、法规、规章、标准和专业知识等方面的能力和水平。
四是细化明确监督检查措施。根据食品安全法第一百一十条，《办法》规定，市场监督管理部门实施监督检查，有权采取下列措施，被检查单位不得拒绝、阻挠、干涉：进入食品生产经营等场所实施现场检查；对被检查单位生产经营的食品进行抽样检验；查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、工具和设备；查封违法从事食品生产经营活动的场所；法律法规规定的其他措施。根据需要，依照食品安全抽样检验管理有关规定，可以对被检查单位生产经营的原料、半成品、成品等进行抽样检验。市场监督管理部门实施监督检查时，可以依法对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况。抽查考核不合格的，应当督促企业限期整改，并及时安排补考。检查人员认为食品生产经营者涉嫌违法违规的相关证据可能灭失或者以后难以取得的，可以依法采取证据保全或者行政强制措施，并执行市场监管行政处罚程序相关规定。
五是严格落实食品生产经营主体责任，明确食品生产经营者配合义务。食品生产经营者应当配合监督检查工作，按照市场监督管理部门的要求，开放食品生产经营场所，回答相关询问，提供相关合同、票据、账簿以及前次监督检查结果和整改情况等其他有关资料，协助生产经营现场检查和抽样检验，并为检查人员提供必要的工作条件。有发生食品安全事故潜在风险的，食品生产经营者应当立即停止生产经营活动。
六是建立检查记录制度。检查人员应当按照本办法规定和检查要点要求开展监督检查，并对监督检查情况如实记录。检查人员在监督检查中应当对发现的问题进行记录，必要时可以拍摄现场情况，收集或者复印相关合同、票据、账簿以及其他有关资料。检查记录以及相关证据，可以作为行政处罚的依据。食品生产经营者应当按照检查人员要求，在现场检查、询问、抽样检验等文书以及收集、复印的有关资料上签字或者盖章。被检查单位拒绝在相关文书、资料上签字或者盖章的，检查人员应当注明原因，并可以邀请有关人员作为见证人签字、盖章，或者采取录音、录像等方式进行记录，作为监督执法的依据。
七是明确监督检查结果判定及通报要求。修订前的《办法》将监督检查结果分为符合、基本符合与不符合3种形式。监管实践中，一般依据被检查对象符合检查项目要求的多少及严重程序区分“基本符合”和“符合”。然而，基本符合并非一个明确的评价标准和概念。比如，基本符合的情形下，被检查对象的食品安全状况究竟如何？是否有食品安全危害？消费者是否可以放心选择、购买？是否应当承担法律责任？往往存在不确定性，容易引发不必要的歧义，也给食品生产经营自身的食品安全水平和信用信誉状况带来困惑。《办法》调整完善了监督检查结果认定标准，并与法律责任相关联。监督检查发现食品生产经营者不符合监督检查要点表重点项目，影响食品安全的，市场监督管理部门应当依法进行调查处理。发现食品生产经营者不符合监督检查要点表一般项目，但情节显著轻微不影响食品安全的，市场监督管理部门应当当场责令其整改。发现食品生产经营者不符合监督检查要点表重点项目，影响食品安全的，市场监督管理部门应当依法进行调查处理。检查人员应当将监督检查结果现场书面告知食品生产经营者。需要进行检验检测的，市场监督管理部门应当及时告知检验结论。上级市场监督管理部门组织的监督检查，还应当将监督检查结果抄送食品生产经营者所在地市场监督管理部门。
八是建立监督检查结果公开制度。积极推进社会共治，强化社会监督。市场监督管理部门应当于检查结果信息形成后20个工作日内向社会公开。检查结果对消费者有重要影响的，食品生产经营者应当按照规定在食品生产经营场所醒目位置张贴或者公开展示监督检查结果记录表，并保持至下次监督检查。有条件的可以通过电子屏幕等信息化方式向消费者展示监督检查结果记录表。
六、坚持问题导向，积极回应实践关切
实践中，标签瑕疵类违法案件占投诉举报和行政执法类案件数量较大，导致大量行政资源被占用，在一定程度上影响了监管部门对真正危害人民群众的实质性食品安全违法行为的监管查处。对于不影响食品安全，也不会误导消费者的食品标签瑕疵问题，各地市场监管部门掌握的判定标准和裁量尺度均不统一，出现同一性质案件不同处理结果的问题，将让监管执法人员感到困惑，也困扰着食品生产经营者，影响人们对法治的预期，破坏了法治的统一。《办法》积极回应实践关切，坚持问题导向，仔细梳理近年来的案件，充分听取行业和基层监管部门意见，明确了认定标签、说明书瑕疵的要求，列举了可以认定为标签瑕疵的具体情形。《办法》规定，认定标签、说明书瑕疵，应当综合考虑标注内容与食品安全的关联性、当事人的主观过错、消费者对食品安全的理解和选择等因素。有下列情形之一的，可以认定为食品安全法第一百二十五条第二款规定的标签、说明书瑕疵：文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，出现错别字、多字、漏字、繁体字，或者外文翻译不准确以及外文字号、字高大于中文等的；净含量、规格的标示方式和格式不规范，或者对没有特殊贮存条件要求的食品，未按照规定标注贮存条件的；食品、食品添加剂以及配料使用的俗称或者简称等不规范的；营养成分表、配料表顺序、数值、单位标示不规范，或者营养成分表数值修约间隔、“0”界限值、标示单位不规范的；对有证据证明未实际添加的成分，标注了“未添加”，但未按照规定标示具体含量的；国家市场监督管理总局认定的其他情节轻微，不影响食品安全，没有故意误导消费者的情形。
七、着力提升治理能力，构建监督检查分类制度
近年来，随着食品安全监管水平的不断提升，监管手段日趋完善，体系检查、飞行检查等国际通行的检查方式，因其系统性、靶向性、突击性正逐步形成常态化、制度化的监管安排。2019年党中央国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求对高风险企业实施重点检查，对问题线索企业实施飞行检查，并要求将体系检查从婴幼儿配方乳粉逐步扩大到高风险大宗消费食品。《办法》落实党中央国务院要求，将飞行检查、体系检查的监督检查方式纳入法治轨道，并分别明确了日常监督检查、飞行检查、体系检查的具体含义。日常监督检查是指市级、县级市场监督管理部门按照年度食品生产经营监督检查计划，对本行政区域内食品生产经营者开展的常规性检查。飞行检查是指市场监督管理部门根据监督管理工作需要以及问题线索等，对食品生产经营者依法开展的不预先告知的监督检查。体系检查是指市场监督管理部门以风险防控为导向，对特殊食品、高风险大宗食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系执行情况依法开展的系统性监督检查。市场监督管理部门可以根据工作需要，对通过食品安全抽样检验等发现问题线索的食品生产经营者实施飞行检查，对特殊食品、高风险大宗消费食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系运行情况实施体系检查。此外《办法》还规定，地方市场监督管理部门对食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等的监督检查，省、自治区、直辖市没有规定的，可以参照本办法执行。
八、坚持法治原则和精神，持续优化法治化营商环境
过罚相当是行政处罚的基本原则。法治是最好的营商环境。2015年修订的食品安全法落实“最严厉的处罚”要求，大幅提高了违法行为罚款起点。为此，原食药监总局曾印发《关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》，明确在食品安全具体执法实践中，应当综合运用食品安全法和行政处罚法的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。2019年，市场监管总局印发《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，进一步明确过罚相当、处罚与教育相结合、综合裁量等原则，推动实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。2021年修订的行政处罚法进一步强化行政处罚基本原则，增加了首违不罚、轻微免罚、无主观过错不罚等规定。《办法》结合行政处罚法修订及监管实践，明确规定，食品生产经营者违反食品安全法律、法规、规章和食品安全标准的规定，属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。这也是保障行政执法既有力度又有温度，促进营造法治化营商环境的有益举措。 近日，市场监管总局已印发了新的《食品生产经营监督检查要点表》和《食品生产经营监督检查结果记录表》，作为配套文件推动《办法》有效落实。食品生产经营者和各级监管部门均应以《办法》实施为契机，进一步强化食品安全风险意识，落实各方主体责任，坚决筑牢食品安全防线，坚决守护人民群众“舌尖上的安全”。

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