PPP治水，一个粤西山区县的实践与探索
政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，简称PPP），是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的创新举措。
今年7月，广东首个整县农村生活污水处理捆绑PPP项目正式落地云浮市郁南县。该项目投资总额约5.02亿元，已于9月动工建设，计划2018年1月起运营，届时将解决全县包括48万农村常住人口在内的生活污水处理问题。该项目已被列入全国第三批PPP示范项目。
一个山区县是如何推进PPP治水项目实施的，其中又有哪些做法和经验值得其他地区启示和借鉴？请看粤环“宝”为您带来的深度报道。
郁南县创新实施了“整体打包”“城镇与农村”“建设与运营”“终端与管网”等4个捆绑模式，破解了部门协调、项目吸引力、项目融资、项目用地等难题，为我省在市政基础设施建设运营方面应用PPP模式提供了良好的项目示范，值得在全省特别是粤东西北地区推广。
——摘自广东省人民政府发展研究中心第111期简报《郁南县农村污水治理PPP模式的经验与建议》
统一认识，形成合力，科学测算，确保可行
云浮市郁南县地处西江中游南岸，是重要的水源补给地，对于保护西江下游数千万人饮水安全具有重要意义。然而，和多数山区县一样，郁南也是吃饭财政，加快污水处理设施建设单靠当地财政资金捉襟见肘。
为贯彻落实省委、省政府关于启动粤东西北地区新一轮环保基础设施建设特别是加快补齐农村生活污水和垃圾处理设施建设的要求，郁南县经过仔细调研、审慎研究、多方比较，计划采用PPP模式处理全县污水。县里专门成立了PPP项目领导小组，明确发改、财政、建设、环保、规划、国土等部门职责，确保政令统一、政策协同、组织有效、精准发力，推动了项目前期各项工作有序开展。
“作为一个欠发达的山区县，郁南如此力推PPP模式加快污水处理设施建设，根本原因在于以民为本，建设美丽乡村，立足云浮生态优势，推动绿色发展。”据省安全监督管管理局人事处处长、郁南县委常委、常务副县长（挂职）陈枢介绍，全县共有1272个自然村，2014年以来已在110个自然村新建了污水处理设施。为更好地造福当地群众，更好地保护西江水环境，郁南决定适应新形势，以PPP模式加快剩余村镇污水污水处理设施建设，实现农村污水处理全覆盖。“新模式建设，实现规模效应，单位建设、运营成本自然也会降低。”陈认为。
当然，PPP项目绝不是免费午餐。郁南县通过公开招标聘请广东省建筑设计研究院作为项目的咨询机构，对项目进行经济评价、可行性研究、物有所值评价及财政承受能力论证。经测算，项目建设总投资如控制在5亿元左右，政府年付费低于5000万元，包括政府的其他公共服务支出不超过2.4156亿元，占2016年一般公共预算支出28.42亿元的8.48%，在财政能力承受范围内，可采用PPP模式。
项目用地是各地污水处理设施建设中普遍遇到的难题，PPP项目亦不例外。为此，郁南县要求项目建设必须切实回应老百姓的关切点，坚持“公开透明、公众受益、积极稳妥”的原则，及时全面公开项目信息，充分发动群众参与讨论、决策，实现了从“要我建”向“我要建”转变。目前，14个镇区污水处理站的用地问题以及903个村污水处理设施的用地问题，相关镇、村均作出了承诺，国土部门也予以确认，确保项目公司在工程建设期开始日，以零租金租赁或其他双方商定的形式（主要是镇区污水站用地），免费获得使用污水处理设施项目用地的权力。此举不仅解决了项目建设用地难题，还促成一些历史老大难问题的解决。
广泛宣传，创新模式，健全机制，降低风险
为吸引更多企业参与郁南污水处理项目竞争，降低项目成本，提高项目质量，郁南在前期广泛宣传，全国多家水务、环保行业龙头企业对项目给予高度关注，并派出骨干人员实地考察洽谈。郁南通过广东省公共资源交易中心平台进行项目招标，委托省政府采购中心采用竞争性磋商方式进行社会资本采购。最终，由重庆康达环保产业（集团）有限公司与广东亮科环保工程有限公司组成的联合体，从11家竞标公司中脱颖而出。
由于前期资金投入较大，6%-8%的收益率偏低，投资回报期较长，再加上农村使用者付费存在不确定性风险，农村污水处理项目吸引力其实并不高。为提高项目的含金量，郁南县创新思路，通过“整体打包”“城镇与农村”“建设与运营”“终端与管网”等4个捆绑模式，扩大项目规模，将项目总投资提高至约5.02亿元。其次，政府承担全部直接付费责任，降低项目风险，保证社会资本的合理回报。三是增加“人居环境综合提升”内容，增强项目的示范效应。中标方可承担15个中心村的人居环境综合提升设计建设项目，美丽乡村加上全国农村生活污水治理示范县的示范效应，增加了项目的无形资产和间接经济效益。四是项目采用DBFO模式，即项目的设计、建设、融资、运营全过程、一体化交由社会资本，政府不入股项目公司，使项目真正形成“一套严密的政府购买服务模式、一条完善的企业一体化运作路径、一套科学的第三方监管体系”。
对此，重庆康达环保产业（集团）有限公司董事会主席、董事长赵隽贤坦言，公司更看重的是郁南县实施整县生活污水捆绑PPP项目的示范意义，公司将联合广东亮科环保工程有限公司高度重视该项目的实施成效，把项目设计好、建设好、管理好，真正实现双方合作共赢。
PPP项目涉及前期管理、决策管理、招标管理、合同管理、监督管理等多个环节，亟需构建多层次、全生命周期、有机衔接的工作机制。在实践中，一方面，郁南建立健全投资调整、调价、风险分担、考核支付、退出等制度，约束项目公司的行为。包括以结果为导向设定考核指标包括污水收集率、污水浓度、污水量、出水水质等，并引入公众监督，公众评价结果直接影响项目付费；在合同书设置“履约担保”条款，要求项目公司在合同生效时应提交5000万元的履约保函，在项目开始运营前，出具1000万元的维护保函。另一方面，规范政府行为，努力消除社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复)。此外，县纪委监察局和县检察院全程介入，确保项目在识别、准备、采购、执行、监督等各阶段均按照法定程序操作，防止违规及腐败行为发生，保障社会资本、群众的合法利益。
PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力也提出了极大的考验。郁南在项目总体立项阶段就邀请农发行参与设计。在项目竞争性磋商过程中，农发行提供专项建设基金按照固定利率1.2%的价格投入以及抵押补充贷款（PSL）执行4.145%的年利率两大优惠政策，对社会资本形成了较大的吸引力。与此同时，积极争取财政对PPP项目的支持，将项目上报国家重大项目库。目前郁南项目已争取到广东省2015年PPP项目前期工作经费中央预算内投资40万元和省2016年第二批专项建设基金3000万元。
“欠发达地方的探索，离不开省、市政府的支持。”陈枢指出，由于该PPP项目是全省首个整县污水处理PPP项目，加上郁南县是经济欠发达地区，财政薄弱、专业技术人员缺乏，希望能得到省、市部门的指导和帮助。
陈建议尽快推动出台以奖代补政策。结合郁南县的实践，测算出省级财政在污水治理方面应承担的费用，参照财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》精神，每年安排一定的财政资金通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作项目，保障PPP项目实施质量。
此外，还要完善政府、社会资本与金融机构“风险共担”机制。陈建议上级政府、金融机构在社会资本向金融机构融资的合同中，增加有关条款，明确规定社会资本按期向金融机构还本付息作为政府支付服务费的条件之一，纳入考核，实现多方共赢的局面。
（一）项目内容与目标。项目包括新建14座镇级污水处理设施及配套管网，完善县城区和2个中心镇污水收集管网，903个农村污水处理设施及配套管网，112个农村污水处理设施的后续维护，15个中心村人居环境综合提升。计划到2017年底，郁南县城区、镇区和农村污水收集处理率分别达到95%、85%和80%，包括48万农村常住人口在内的全县生活污水得到有效收集处理，人居环境明显改善。
（二）社会资本及主要边界。项目中标方为重庆康达环保产业（集团）有限公司&广东亮科环保工程有限公司（联合体），投资总额约5.02亿元，PPP值约143579万元，于今年9月动工建设，2018年1月起运营,特许经营30年。项目采用DBFO模式，即项目的设计、建设、融资、运营全过程、一体化交由社会资本，政府不入股项目公司。
（三）技术选择。项目以建设无动力厌氧污水处理系统为重点。与建设污水处理厂比较，建设无动力厌氧污水处理系统治理农村生活污水，具有工程投入少（投入约35万元/个，运行费用不超过0.1元/吨）、工程占地小（约180至600平方米）、工程简便、治污效果好等优势。
来源/《环境》杂志
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