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开展PPP项目咨询服务的若干问题

2017-06-13 彭吉新 PPP项目争端解决

来源:PPP项目争端解决

 

开展PPP项目咨询服务的若干问题

——在陕西省工程造价咨询行业PPP项目咨询培训会议的主题报告

                  (2017年3月16日)

                     彭吉新

为了普及关于PPP投融资模式的基本知识和国家关于推广PPP投融资模式的政策法规,促进全省工程造价咨询企业开拓PPP项目咨询市场,提高注册造价工程师从事PPP项目咨询的能力与水平,加快工程造价咨询行业的转型升级,省建设工程造价管理协会会同希格玛工程造价咨询有限责任公司研究决定,共同举办这次“PPP项目咨询培训会议”,并确定由我来向大家比较系统地介绍相关的国家政策规定与知识。介绍分为三个部分:一、PPP项目概述;二、PPP项目给工程造价咨询行业带来的机遇与挑战;三、开展PPP项目咨询是工程造价咨询企业转型发展的重点。

一、PPP项目概述

1.什么是PPP项目?PPP项目最简明的定义,就是采用政府和社会资本合作模式的投融资项目。因这种模式起源于发达社会的英国,英语为Public-Private-Partnership,缩写为PPP,翻译为中文即“公、私合作”或者“公、私合营”。在欧、美等发达国家,PPP项目就是公、私合作项目,或者称为公、私合营项目。在我国PPP项目最权威的定义,应当是国务院批转财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发【2015】42号)中的表述:“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资和运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确权责关系,由社会资本提供服务,政府依据公共服务绩效评价结果,向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的质量和效率,实现公共利益最大化。”解读这一定义,应特别关注一大特点、四大关键词。一大特点是,我国的PPP投融资模式不称其为“公私合作”,而是称其为“政府和社会资本合作”,这是由中国特色的社会主义市场经济的本质所决定的。四大关键词是:一是竞争择优,即选择社会资本的方式必须是通过竞争择优选择;二是具有投资和运营管理能力,明确了社会资本必须具有的能力,即社会资本既要具有投融资能力,又必须具有相关项目的运营管理能力,而且两者缺一不可;三是平等协商,指出了在合作中政府和社会资本之间的关系是平等的民事关系;四是绩效评价,即政府依据社会资本所提供的公共服务的绩效水平,向社会资本支付相应对价,保证社会资本的收益。

2.推行PPP模式的重大意义是什么?PPP模式作为公共产品及公共服务的一种供给模式,在欧美发达社会已经得到普遍应用,在南美、亚洲一些新兴经济体也正在应用。我国应用PPP模式的历程,从上个世纪90年代中期到今天,大体可以分为三个阶段,19952003年为起步摸索阶段,以利用外资为特点,先后在一批能源和市政基础设施项目应用这一模式,摸索积累了一些初步经验;20042013年为稳步发展阶段,以建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号)为标志,以地方政府积极参与为动力,PPP应用得到长足发展;2014今,为出台顶层设计、大力推广阶段,以国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发【2015】42号)、国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和财政部发布《政府和社会资本合作操作指南》(财金【2014】113号)和国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》作为顶层设计的标志,以深化供给侧改革为动力,PPP模式应用得到规范、迅速地发展。也许大家会问,国家为什么在当前要大力推行PPP模式,有何重大意义?我觉得,可以从以下几点来认识其重大意义:

第一,PPP模式是公共产品和公共服务领域投融资体制全面深化改革的必然选择。《国务院关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)指出,“创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径”,“建立政府和社会资本合作机制,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力”。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发【2016】18号)进一步明确指出,要“鼓励政府和社会资本合作”。这两个《意见》,是截止目前对PPP模式的最高肯定与支持,也是进一步规范PPP模式顶层设计的最高政策依据。两个《意见》均明确要求各地区、各部门,根据市场需求和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在市政基础设施与公用事业、环境保护、交通运输、能源、农林水利、医疗卫生、养老服务等领域,扩大公共产品和公共服务的供给。

第二,PPP模式是公共产品、公共服务供给机制的重大创新。大家知道,在传统模式下,公共产品和公共服务由政府投资建设、运营、管理,随着城市化步伐的进一步加快,一方面公共产品和公共服务供给不足,已经成为制约发展的瓶颈,另一方面则有大量社会资本闲置,未充分发挥其功能。而在PPP模式下,政府采用竞争性方式,择优选择兼具投融资能力和运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商的原则,通过合同明确各自的权责,由社会资本向社会提供公共产品和公共服务,充分发挥市场机制的作用,有利于提高公共产品和公共服务的数量、质量、效率,实现公共利益的最大化。

第三,PPP模式有利于打造新常态下经济增长的新动能。在经济新常态下,推行PPP模式,将打破传统的行业准入限制,激发社会资本的活力,形成多元化、可持续的公共产品和公共服务的投融资渠道,造就经济增长的新动能。关于这一点,我在后面还将更具体地向大家介绍。

第四,PPP模式能促进不断完善财政投入和管理方式,提高财政资金的使用效益。政府以运营补贴等作为社会资本提供公共产品和公共服务的对价,以绩效考核结果作为对价支付的依据,并列入政府年度财政预算、中长期财政规划和政府财务报告,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补当期财政不足,减轻当期财政压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府债务风险。

3.PPP模式适用于哪些领域?依据国务院办公厅批转的财政部、国家发展改革委、人民银行“PPP指导意见的规定,PPP模式适用于以下12大类公共服务领域的项目:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、文化。这12大类项目中,能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程需要实施特许经营的,按照国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

4.PPP模式有哪些主要的实现形式?依据“PPP指导意见”和“特许经营管理办法”的规定,我国现行PPP模式的主要实现形式有以下几种:

(1)BOT,即投资建设—运营—移交;

(2)BOOT,即投资建设—拥有、运营—移交;

(3)BTO,即投资建设移交运营;

(4)BOO,即投资建设拥有运营,这种方式由BOT演变而来,二者的区别在于BOO方式下社会资本或项目公司有项目的所有权,但必须在合同中明确保证公益性质的条款,一般不涉及移交;

(5)MC,即管理合同,指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权社会资本或项目公司,保留对公共资产的所有权。这种方式的合同期限一般不超过3年。

(6)O&M,即委托运营,指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务,合同期限一般不超过8年;

(7)TOT,即转移运营转移,指政府将存量公共资产有偿转让给社会资本或项目公司,由社会资本或项目公司负责运营、维护和用户服务;

以上前四类方式主要适用于新建项目,后三类方式适用于存量公共资产。对于工程造价咨询行业来讲,应主要关注前四类方式。

5.PPP项目的一般操作程序有哪些?就PPP项目的一般操作程序,财政部与国家发展改革委先后于2014年、2016年分别发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金【2014】号)及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资【2016】2231号)两个指导性规定。两个部门的两个指导性规定基本要求是一致的。这里,我想以财政部的“操作指南”为主线向大家介绍,并结合介绍国家发展改革委“工作导则”的有关要求。PPP项目操作主要流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节:

(1)项目识别项目识别这一环节,要解决什么项目可以采用PPP合作模式?《操作指南》规定,投资规模较大、需求长期稳定、价格机制调整灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目,适宜采用PPP模式。适宜采用PPP模式的项目,只有经过发起、物有所值评价、财政承受能力论证后认为可行,才可进入下一个环节。

项目发起可由政府发起,也可由社会资本发起。政府发起一般由财政部门会同行业主管部门从规划项目中或存量项目中遴选、征集潜在的PPP项目,并对潜在项目进行筛选确定备选项目,制定PPP项目年度开发计划与中长期开发计划。列入年度计划的项目,由确定的发起方向财政部门提交发起资料。

社会资本发起,一般以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。发起的社会资本不得是同级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。

物有所值评价。由财政部门会同行业主管部门组织进行,一般应从定性、定量两个方面进行评价。

财政承受能力论证。由财政部门会同行业主管部门组织论证。

物有所值评价与财政承受能力论证的具体要求,在后面再向大家比较详细地介绍。

(2)项目准备。凡是在项目识别阶段通过了物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目,即可进入项目准备。项目准备工作包括建立专门协调机制、确定实施机构、编制项目实施方案、明确监督架构、选择采购方式。

PPP项目作为向社会公众提供公共产品和公共服务的一种模式,既涉及政府相关部门,又涉及社会资本;既涉及市场的供给,又涉及市场的需求;既涉及项目建设的全过程,又涉及项目运营、维修保养的全生命周期。因此,PPP项目从项目准备一开始,就必须高度重视专门协调机制的建立。不同的项目,组成协调机制的部门、机构、人员会有所不同,但财政部门都会处于牵头和核心地位。

PPP项目的实施机构,负责项目的准备、采购、监管、移交等工作,一般由政府指定的部门或相关的事业单位承担。

PPP项目实施方案的制定,是PPP项目准备的核心。PPP项目实施方案的主要内容:(一)、项目概况,包括基本情况、经济技术指标、项目公司的股权等;(二)、项目风险分配的基本框架;(三)、项目运作方式。具体方式的选择,主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、合作期满处置等因素决定;(四)、交易架构,包括项目融资结构、回报机制以及相关配套安排;(五)、合同体系,包括项目合同、股东合同、融资合同、工程发承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同、保险合同等。在这一合同体系中,项目合同是最核心的法律文件;(六)、监督框架,包括授权关系和监督方式。授权关系是指政府对实施机构的授权,以及政府直接或通过实施机构对社会资本的授权。监督方式一般包括履约管理、行政监管和公众监督;(七)、采购方式选择,主要方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

PPP项目实施方案应通过财政部门进行物有所值和财政承受能力的验证。通过了验证的项目,并报请政府审核后即可进入采购环节。

未通过验证的项目,可以调整方案后重新验证;重新验证仍未获得通过的项目,则不适宜采用PPP模式。

(3)项目采购。凡是在项目准备阶段由财政部门通过了物有所值和财政承受能力验证的项目,即可进入采购阶段的工作。项目采购是PPP项目实施中最关键的阶段,即通过竞争的方式,确定具有投资和运营能力的社会资本。就一定意义上讲,PPP项目的成败,就决定于这一阶段的工作好坏。项目采购的主要环节包括资格预审、编制项目采购文件、响应文件评审、谈判与合同草签。

资格预审。首先是编制并发布预审公告。预审公告的内容包括项目授权主体、项目实施机构、项目名称、采购需求、对社会资本的要求、是否允许联合体、拟确定参与竞争的社会资本家数和确定方式以及相关的时间要求等。经过资格预审,若有3家以上的社会资本获得通过,即可进行采购文件的准备;不足3家社会资本获得通过,则调整方案后重新组织预审;重新组织预审后仍不足3家社会资本的,则依法调整采购方式。

编制项目采购文件。如果说,项目采购是PPP项目实施最关键的阶段,那么,编制项目采购文件则是项目采购阶段最核心的工作。项目采购文件的内容包括,邀请函;竞争者须知;竞争者应提供的资格、资信、业绩证明文件;采购方式;政府对实施机构的授权及实施方案的批复;项目相关的审批文件;采购程序;响应文件的编制要求;响应文件的评审办法、评审标准;相关的政策要求;合同草案;强制性担保的保证金缴纳方式、数额等。如果不是采用招标方式采购,采用竞争谈判或竞争性磋商方式采购的项目,除上述内容外,还应明确可能实质性变动的内容。

响应文件评审。响应文件的评审,由项目实施机构的代表和专家组成的评审小组负责,专家不少于小组成员的三分之二,且实施机构的代表不得以专家身份参加评审。评审以采购文件中规定的评审方法、评审标准进行。评审的结果,应推荐候选社会资本排序名单。

谈判与签署谈判备忘录。项目实施机构应组成专门的确认谈判小组,依据候选排名顺序,与候选社会资本进行谈判,率先达成一致者中选。谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已中止谈判的再谈判。实施机构应与中选的社会资本签署谈判备忘录,并将采购结果与拟定的合同文本公示。无异议的合同,应经同级政府审核后,由实施机构与中选的社会资本签署。需要成立项目公司的,在项目公司成立后由实施机构与项目公司重新签署。

(4)项目执行。项目执行涵盖了PPP项目建设与运营整个全生命周期,是PPP合作模式实际运作的过程。项目执行阶段的工作大体包括成立项目公司、管理融资、实施工程建设、管理合同、中期评估等。

成立项目公司。社会资本是PPP项目的实际投资人,但在PPP实践中一般不会直接成为PPP项目的实施主体,而会成立项目公司负责具体实施。项目公司是依法设立的自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格的经济实体,可由一家社会资本设立,也可有多家社会资本联合设立,还可由政府和社会资本共同设立。政府出资的,政府方不得具有实际控制力和管理权,持股也应低于50%。

管理融资。PPP项目的融资由社会资本负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、融资机构洽谈、融资合同签署、和融资交割。融资交割是PPP项目合同生效的前提条件(又称为先决条件)

实施工程建设。PPP项目的勘察、设计、施工直至竣工交付使用的建设全过程,是大家所了解、所熟悉的,这里不做介绍了。

合同管理。PPP项目的合同管理是PPP项目执行的核心。PPP项目执行的全过程,就是政府和社会资本双方依据合同约定,各自履行合同义务的过程。社会资本或项目公司履行合同义务,在完成融资交割后重点就是按照合同约定的时间、数额、质量、服务水平向社会提供公共产品、公共服务;政府方在实现政府负责的合同生效先决条件后,履行合同义务的重点是依据合同约定,凡有支付义务的,及时、足额支付。PPP项目中的政府支付方式,主要有政府全额付费和可行性缺口补贴两种。不管是哪种付费方式,政府既必须将支出列入财政中长期计划,又必须列入年度财政预算。双方在合同执行过程中,均应依据合同约定,处理好合同修订、违约责任、争议解决等事项。在合同履行过程中,政府相关职能部门应履行行政监管职责,重点关注公共产品的质量、价格、收费机制、安全生产、环境保护等。

项目中期评估。PPP项目的中期评估,是项目执行全过程中一个重要的环节,由项目实施机构负责,每隔三五年进行一次,评估的重点在于分析项目运行情况,合同的合规性、适应性、合理性,及时评估已发现问题的风险,并制定应对措施。

(5)项目移交。PPP项目合同期满,或提前终止合同,社会资本或项目公司均需向政府移交项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构负责移交工作。项目移交的依据是合同约定的移交形式(期满终止移交和提前终止移交)、补偿方式(无偿移交和有偿移交)、移交内容(资产、人员、文档、知识产权)移交标准(设备完好率、最短使用年限)。移交工作的程序是首先成立移交工作组,制定移交资产评估和性能测试方案;其次是进行资产的评估和性能的测试,测试不达标的,应要求社会资本或项目公司进行维修、更新重置或提取移交维保费;再次是办理法律过户手续,保证运营的平稳过渡;最后,在移交完成后,财政部门应会同有关部门进行PPP项目进行绩效评价,并向社会公示。

以上介绍了财政部《操作指南》规定的五大环节。国家发展改革委的《工作导则》将PPP项目的基本操作环节分为项目储备、项目论证、社会资本选择、项目执行、项目移交等五大环节,这五大环节与上述财政部的《操作指南》规定相对比,大体上是一一对应的,不大一致的是第一和第二个环节。这两个环节不大一致的原因,是因为两个部门的职能侧重点不一样,国家发展改革委更关注从宏观视角来做项目决策,财政部则更关注以财政视角从发展改革部门的储备项目中去识别PPP项目,两者的出发点和归宿点是完全一致的。国家发展改革委《工作导则》规定的项目储备、项目论证,就具体项目的前期准备工作而言,要比《操作指南》的“项目识别”更超前。也可以说,《工作导则》中的“项目储备”环节,是《操作指南》中“项目识别”的基础。而且,《工作导则》规定,拟采用PPP模式的项目,在项目储备与项目论证两个环节,可以将项目可行性研究报告与PPP项目实施方案相结合,即可在可行性研究报告中列“PPP项目实施方案专章”,以求简化程序、提高效率。

二、PPP项目给工程造价咨询行业带来的机遇与挑战

国家全面深化投融资体制改革,强力推行PPP模式,积极引导社会资本增强公共产品和公共服务的供给,对于工程造价咨询行业来讲,既是新的机遇,又是新的挑战。我们全体行业的同仁,既要满怀信心抓住机遇,又要头脑清醒迎接挑战!

1.有哪些机遇?我觉得,强力推行PPP模式,会给我们工程造价咨询行业带来三大机遇:

(1)PPP模式的推行,将形成一个巨大的新型工程造价咨询服务的需求市场。PPP模式的投融资活动,一个显著的特点,就是要让专业的事情由专业的机构和专业的人士来做。这一特点既体现在政府采购的社会资本必须具有投融资能力和相应的运营管理能力,又体现在政府采购的全过程及其项目执行的全生命周期内,要让具有相应咨询专业水平的第三方来提供服务。这就是我们工程造价咨询行业的第一大机遇所在。我们先分析一下市场容量,据财政部PPP中心网站数据,截至2016年底,进入财政部PPP项目库的项目11260个,总投资约13.5万亿元,在这些入库项目中,已落地的项目即已经实施的项目占31%。我省进入省级库的PPP项目规模也相当可观:截至2016年底,进入省发改委PPP项目库的项目达995个,投资达9321亿元;进入财政厅PPP项目库的项目达325个,投资达3392亿元。全国的入库项目和我省入库的项目,均涉及市政工程、交通运输、生态环保、安居工程、医疗卫生、文化教育等12大领域,其中市政工程项目占项目总数约三分之一。可以肯定,PPP项目咨询,必将是一块十分可观的“大蛋糕”!而且,大家还应看到,我国推行PPP模式总体上还处于全面动员、规范发展阶段,全国范围内的高潮还并未到来。如果我国PPP模式提供的公共产品和公共服务的比重,达到英国与欧盟约占总供给8090%的水平,那将是多么大的市场,那块蛋糕又是多么诱人!

2)PPP模式的推行,将对工程造价咨询行业转型升级形成一种倒逼机制。我想告诉大家的是,前面讲到的巨大市场需求,对于工程造价咨询行业来讲,可不是传统意义上的服务需求,甚至可以说是一项全新的需求。新在何处?一是PPP项目咨询,必须以项目全生命周期的视野、理念、方法、手段来提供工程造价咨询服务,而不是一般意义上的全过程工程造价咨询服务,更不是大家所熟悉、所精通的施工阶段的工程造价咨询服务。这里所说的全生命周期,既一般地指项目设计生命周期,也指PPP项目政府和社会资本合作的生命周期。对于同一个项目,两种生命周期可以重合,也可不同。两种生命周期长短不同时,肯定是合作生命周期短,而设计生命周期长。依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,我国特许经营的PPP项目合作期限依据行业特点、社会需求、投资回报率及回报期、项目的设计寿命周期等因素综合确定,一般不超过30年,少数规模特别大、投资回报率低的项目,经批准可延长合作期限。但对于工程造价咨询行业来讲,无论是项目的设计生命周期,还是项目的合作生命周期,只要是全生命周期的咨询,都必将是一类新型的市场需求。几年前在行业内就已经提出要探索全生命周期的造价咨询服务,现在市场需求已经实实在在来到我们眼前了!二是PPP项目咨询,必须提供全方位的专业咨询服务,不再仅仅是传统的工程计量计价。这里所讲的全方位专业咨询服务,我觉得,一般应包括会计业务、资产评估、工程咨询、造价咨询、招标代理、政府采购代理、项目管理、工程监理、法律事务等。尽管PPP项目咨询涉及到多种专业咨询,但我觉得,只要是新建的PPP项目,工程造价咨询是其他专业咨询的基础。PPP项目咨询的这种多专业、全方位的需求特点,恰恰是工程造价咨询企业实现以工程造价咨询为主导、多专业融合发展的契机!据我所知,凡是在PPP项目咨询市场占领先机的企业,均是多专业融合发展的企业。三是新型PPP项目咨询,在现阶段还属于高端市场。高端市场的特点是高难度,甚至可能有一点高风险,但带来的是高回报、高效益。所谓高端市场,与一般中低端市场只是相对而言,并没有一个划分的具体标准。可以说,当行业内多数企业、多数执业人员还无法满足新型市场需求时,你作为少数甚至个别的企业和执业业人员能够满足这一需求,你当然就占领了这一高端市场,也将必然会获得更加丰厚的回报。

(3)PPP模式的推行,将形成工程造价咨询行业加快发展的新增长极。一个巨大的新型需求市场,必将加快工程造价咨询行业的发展。正是基于此,全国工程造价咨询行业“十三五”规划提出,到2020年造价咨询全行业年营业收入达到1500亿元,并期望其中PPP项目咨询能占到40%以上。我个人觉得,这个目标经过努力是完全可以实现的。工程造价咨询业是一个依赖于固定资产投资活动的行业,固定资产投资规模越大,我们的市场潜力就越大。而我国的固定资产投资,不仅在“十三五”期内,而且在今后相当长的一个时期之内,仍然会是经济发展的主要动能之一。PPP模式作为一种新型的投融资模式,在固定资产投资总规模中的比重,只会越来越大,这就是我们行业的巨大商机。

2.面临的挑战是什么?我觉得,PPP模式的推行,给我们工程造价咨询行业带来的挑战,主要是行业自身条件与市场需求的三大不适应,即供给结构不适应、人才素质不适应、技术手段不适应。

(1)供给结构不适应。供给结构是指服务产品或者说服务内容的结构。PPP项目咨询需求的供给结构,应当是以工程造价为核心的综合工程顾问服务,也就是将工程造价咨询、会计业务、法律事务等相互融合的供给结构。目前,工程造价咨询行业内大多数企业仍局限于传统的服务产品,即编制工程量清单、招标最高限价,审核施工预、决算等,而且在传统产品中,不少企业又局限于房屋建筑领域,而对蓬勃发展的基础设施领域传统服务也属于“短腿”!要进军PPP项目咨询市场,最大的“短腿”还在于会计业务、法律事务的咨询服务。

(2)人才素质不适应。人才素质不适应,不仅包括因服务产品结构不合理所造成的缺乏会计人才、缺乏法律人才,更是指现有执业人员的不适应。现有造价执业人员多数仅善于在施工阶段依据设计图纸算量计价,对于支撑项目决策的投资估算、设计概算一般都较少涉及。但是,PPP项目咨询,在现阶段主要是为项目决策服务的,也就是为政府选择最优的社会资本作为合作伙伴而服务的。要想进军PPP项目咨询这一新型市场,对于现有的造价执业人员来讲,当务之急就是“补短板”,一定要掌握开展投资估算、设计概算编制、审核的本事。也许有的专业造价人士会讲,投资估算、设计概算计价并不难,问题就出在政府没有提供适应市场变化的科学合理的投资估算指标和设计概算。我想告诉大家的是,解决这一问题的方向,不是找政府,而是找市场、找自己!

(3)技术手段不适应。PPP项目咨询,对于提供服务成果的技术手段,也提出了不容置疑的巨大挑战。比如说,我们向委托方提供一项“PPP项目实施方案”,就要预测分析该项目的市场需求。准确的需求预测,是项目决策环节最基础的参数。若用传统的预测手段与方法,在信息化的时代显然已经不适应了。而现代信息网络技术下的大数据、云计算手段的应用,则可帮助我们大大提高预测的准确性。PPP项目实施方案对市场需求预测不准确从而造成“运营后遗症”的教训是很多的。比如,据有关专业人士介绍,北京地铁4号线,是香港地铁公司与北京市政部门合作的一个成功的PPP项目。但由于该项目对于客流量的预测明显偏低,实际的客流量比预测的客流量要大三四倍,造成了运营管理中的诸多难点。

三、PPP项目咨询是工程造价咨询行业转型发展的重点

工程造价咨询行业如何抓住机遇、应对挑战,将PPP项目咨询作为行业转型发展的重点?我想给大家提以下几点建议:

1.学习、普及PPP项目咨询的相关法律法规及政策性文件的基本精神。PPP作为一种投融资模式,在我国虽然已经走过了十余个年头,但中央政府在全国范围内强力推行这一模式,如果以国务院办公厅批转财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》为标志的话,还仅仅一年多时间。因此,我觉得,在总体上PPP模式的应用,仍处于不断摸索总结与逐步完善阶段。无论政府方面,还是社会资本方面,也无论合作的双方,还是具有相关咨询资格的第三方,都有一个学习、普及、提高的过程。首先是学习、普及与PPP相关的法律及政策性规定。主要有:

(一)法律类

(1)《政府采购法》。PPP模式其实质是政府采购的一种方式,《政府采购法》可以说是PPP的一部母法,是目前已出台的一系列政策规定的法律依据。

(2)《预算法》。PPP模式一般都会发生财政支出,不仅要列入年度财政预算,还要列入财政中长期规划财政报告。

(3)《招标法》。政府采购方式中包括公开招标和邀请招标两种竞争性采购方式,且《政府采购法》明确规定,采用招标方式采购的适用《招标法》。

(4)《合同法》。PPP项目咨询的成果,最核心的内涵应当是“PPP项目合同”,即政府与社会资本合作的合同。

(5)《公司法》。PPP项目的执行,一般都会成立相应的项目公司。项目公司的设立必须符合《公司法》的规定。

学习上述五部主要法律,还应包括其实施条例。除上述最主要的法律外,还应当学习的法律有《会计法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》、《环保法》等,这些法律在PPP项目合同的约定及执行过程中都可能会用到。

(二)政策性文件类

(1)中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发【2016】18号)。

(2)国务院《关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)。

以上两个文件是我国目前推行PPP模式的最高政策依据。

(3)国务院办公厅批转财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推行政府和社会资本合作的指导意见》(国办发【2015】42号),这是在全国强力推行PPP模式的基本政策依据。

(4)财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金【2014】113号),这是推行PPP模式必须掌握的操作程序以及操作性的政策规定。

(5)国家发展改革委《关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关问题的通知》(发改投资【2016】1744号),该文件明确了传统基础设施领域适用PPP模式的项目范围。

(6)国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资【2016】2231号),该《工作导则》与财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南》,基本要求是一致的,侧重点有所区别。国家发展改革委的《工作导则》更侧重于项目的储备、审批环节,财政部的《操作指南》更注重项目的采购与实施环节。

(7)国家发展改革委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行共同颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委第25号令),这是PPP模式中需要实行特许经营项目的具体规定。现阶段,我国PPP模式实行特许经营的项目占主导地位。

(8)财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库【2014】215号),这是PPP项目在完成项目识别和项目前期准备工作后实施政府采购的具体依据。

(9)财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金【2015】21号),这是对PPP项目进行财政承受能力论证程序、方法、标准的具体规定。

(10)财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金【2015】167号),这是对PPP项目进行物有所值评价程序、方法、标准的具体规定。

(11)财政部《政府采购非招标方式管理办法》(财政部第74号令),这是针对政府采购中采用竞争性谈判、单一来源采购、询价采购三种方式的程序、方法、相关要求的具体规定。

(12)财政部《政府采购竞争性磋商方式管理暂行办法》(财库【2014】214号),竞争性磋商采购方式,属于一种财政部门创新的采购方式,《政府采购法》规定的采购方式中没有这一方式。因而,财政部专门出台部门规章,规范这一采购方式。

(13)财政部《PPP项目合同指南》。国家发展改革委也有一个《PPP项目合同指南》,大家也可学习、使用,两者没有实质性的差异,我个人觉得,财政部的指南操作性更强一些。

2.掌握、熟悉PPP项目咨询关键环节的基本要求。所谓PPP项目咨询,对于工程造价咨询行业来讲,我个人觉得,可以从狭义和广义两个层面来把握。狭义的PPP项目咨询,指工程造价咨询企业接受政府方的委托,围绕编制PPP项目实施方案、代理政府采购而进行的一系列咨询服务,其最终服务成果以完成社会资本采购、签订政府与社会资本合作合同为标志;广义的PPP项目咨询,除完成狭义的咨询外,可延伸到PPP项目执行阶段,接受项目公司的委托,对项目执行全过程、以全生命周期的理念和方法所进行的咨询服务。今天只讲狭义PPP项目咨询的若干关键环节的基本要求。

(一)编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案,既是政府决策的基础依据和关键环节,也是咨询方提供服务的核心环节。PPP项目实施方案的编制,应当依据不同项目的行业特点、拟采用的付费方式、合作周期、项目前期工作完成情况等,依据《政府和社会资本合作模式操作指南》的规定进行。PPP项目实施方案内容包括:

(1)项目概况。项目概况的基本内容包括项目名称、项目实施机构、项目建设规模、项目投资总额、融资方式与股权比例、提供公共产品或公共服务的内容及其主要经济技术指标。

(2)项目运作方式。我在第一部分向大家介绍了PPP模式的七种具体运作方式,但具体运作方式的选择,主要决定于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、期满处置等综合因素。

(3)风险分配框架。一般按照“风险分配优化、风险收益对等、风险可控”等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险管理能力等因素,在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上项目的设计、建造、运营、财务等商业风险由社会资本承担,法律、政策、最低需求风险由政府承担,不可抗力风险由双方合理共担。

(4)交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制、和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质、用途及项目资产的形成与转移等;回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括用户付费、可行性缺口补贴、政府付费等支付方式;相关配套安排主要说明项目以外相关机构提供的土地、水、电、气、路等配套设施和项目所需的其他上下游服务等。

(5)合同体系。在下面再作具体介绍。

(6)采购方式选择。现行主要采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购。招标采购主要适用于核心边界条件和技术经济指标明确、完整、符合国家规定且采购中不做更改的项目。

(7)监管框架。监管框架主要包括授权关系和监管方式。授权关系有两个层次的关系,一是政府对项目实施机构的授权;二是项目实施机构对社会资本的授权(也可由政府直接对社会资本授权)。监管方式主要有履约管理、行政监管和社会监督。

依据上述PPP项目实施方案内容的要求,要编制出一份可行的方案,对于一个新建的PPP项目,首先是根据该项目的前期工作进展情况,科学、合理、准确地计算其工程造价。若项目处于可行性研究阶段,则计算投资估算;处于初步设计阶段,则计算投资概算;已出施工图的话,则计算施工预算。为PPP项目计算工程造价,应当强调两点,一是尽可能与设计人员相结合,从项目全生命周期来考虑降低建造成本、运营成本,决不能只一味追求建造的低成本;二是要能比较准确地把握项目建设过程的市场风险,无论估算、概算还是预算,要能包得住结算、决算。就一定意义上讲,工程造价的准确程度,是项目成败的基础。能够提供高精度的工程造价,这也是工程造价咨询企业参与PPP项目咨询的优势。

(二)物有所值评价。

物有所值评价,是判断能否采用PPP模式的一种评价方式。评价包括定性评价和定量评价,现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。评价结论分为“通过”和“未通过”,通过的项目,再开展财政承受能力论证;未通过的项目,可调整实施方案重新评价,仍未通过的话,则不宜采用PPP模式。

(1)定性评价。定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与激励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等。

全生命周期整合程度指标,主要考核项目全生命周期内设计、投融资、建造、运营、维护等能否实现长期充分配合。换一句话来讲,这一指标主要考核项目能不能为社会提供优质、高效、低成本的公共产品与公共服务。

风险分配与识别指标,主要考核项目全生命周期内各类风险在政府与社会资本之间如何分配、如何防范,是构成PPP项目合同的最重要的环节。甚至可以说,风险机制设计是否合理,是PPP项目成败的关键。

绩效导向指标,主要考核项目运营绩效与付费奖惩机制的关系,引导项目公司在运营期间提供优质、高效、低成本的公共产品和公共服务。

潜在竞争程度指标,主要考核项目对于社会资本的吸引力。适度的竞争是PPP项目能否择优选定社会资本的基础条件。

政府能力指标,主要考核政府在转变职能、优化服务、依法履约、行业监管、和项目执行管理等方面的能力。就一定意义上讲,重点考核的是政府能不能重诺守信,因为在PPP项目中政府作为合同的一方当事人,政府信用至关重要。

可融资性指标,主要考核项目的市场融资能力。PPP项目的社会资本方,除要求其有能力直接投资外,往往需要通过融资来解决所需资金,融资能力既来源于社会资本方,也来源于项目本身。

上述六项评价指标为定性评价的基本指标。各级财政部门可结合项目的行业特点和具体实际,补充评价指标。补充指标一般可围绕项目的预期使用生命周期(设计使用生命周期)、全生命周期成本测算、运营收入增长潜力、行业示范性等提出。

财政部对于六项基本指标和补充指标,在评价中的权重还作了具体的规定,明确基本指标占权重的80%,且任一指标不得超过20%;补充指标占权重的20%,且任一指标不得超过10%。定性评价的专家组应包括财政、会计、金融、法律以及行业工程技术与项目管理等方方面的专业人士。财政部门会同行业主管部门依据专家意见作出定性评价的结论。

(2)定量评价。定量评价目前还属于鼓励开展,财政部暂未作出明确具体的要求。从部分PPP项目咨询的实践看,评价的目的在于判断PPP模式能否降低全生命周期的成本。具体方法是通过计算PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值(ppps),与公共部门比较值(psc)进行对比,得出物有所值的价值量及指数,价值量与指数均为正数时,则适宜采用PPP模式,否则不适宜采用PPP模式。有一个公路项目,经评价机构测算(贴现率按现行银行五年贷款利率4.90%再上浮30%,即6.37%),psc净现值63,423万元,ppps净现值61,026万元,物有所值量2,396万元,物有所值指数为3.8%。该项目已经同级政府批准正在实施。

(三)财政承受能力论证

PPP模式作为一种政府采购模式,无论采用何种实现方式及其相应的付费方式,但都必然发生财政支付。因而,财政承受能力论证成为PPP项目咨询非常重要的一环,也是政府决策必不可少的重要依据。

(1)概念。财政承受能力论证,是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目的财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定性和定量分析方法,论证结论分为“通过论证”“未通过论证”。只有“通过”的项目,财政部门才将其作为必须履行的财政支出责任,列入年度财政预算及中长期财政规划;而论证“未通过”的项目,则不宜采用PPP模式。由此可见,财政承受能力论证在PPP项目咨询的各个环节中的关键地位与作用。

(2)步骤。财政承受能力论证的第一步是财政支出责任的识别。财政支出责任包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任。

股权投资支出责任。在政府与社会资本共同出资组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权支出责任。

运营补贴支出责任。政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补贴模式下,承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

风险承担支出责任。项目实施中政府所承担的风险带来的财政或有支出责任。通常政府承担的风险有法律风险、政策风险、最低需求风险,以及因政府方原因导致的项目合同终止等突发情况。这些风险均产生财政或有支出责任。

配套投入支出责任。通常包括土地征用、相关的配套设施、投资补助、贷款利息等,这些支出责任由合同约定。

财政承受能力论证的第二步是支出测算。支出测算应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生的概率,对全生命周期内的支出责任分别测算。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金【2015】21号)对测算公式、对于贴现率、合理利润率均有具体规定。

财政承受能力论证的第三步是能力评估。能力评估包括财政支出能力评估和行业与领域平衡性评估,重点是财政支付能力评估。财政支付能力评估,根据PPP项目的财政支出责任,评估实施PPP项目后对当前及今后年度财政支出的影响,若该项目的支出责任再加上已通过且正在实施的全部项目的支出责任分年度合计,不超过年度公共预算的10%的话,评估则可通过。评估通过并经同级政府同意的项目,财政部门将项目列入PPP项目目录,并列入财政年度预算和中长期财政规划,确保支付和政府信用。

(四)草拟PPP项目合同

前面已经讲到,PPP项目合同是一个合同体系,在这个体系中居于核心地位的是政府与社会资本签订的“PPP项目合同”。下面介绍在PPP项目咨询过程中如何草拟好PPP项目合同的一些要求。

一是要充分认识PPP项目合同的长期性、复杂性、多样性。

草拟合同应依据财政部、国家发展改革委分别出台的《PPP项目合同指南》的基本要求,充分考虑项目所处地域、行业、市场环境等不同情况,合作各方的合作意愿、风险偏好、谈判能力的差异等,科学、公平、合理、合法地设计合同条款。目前,无论财政部还是国家发展改革委,均未出台PPP项目合同示范文本,只出台了《指南》。两部门的《指南》,基本要求是一致的,细节上有所差异,财政部的《指南》操作性更强一些。大家在实际工作中,可以重点依据财政部的《指南》,结合国家发展改革委的《指南》,充分考虑项目的具体实际,科学合理地草拟好PPP项目合同。

二是要特别重视合同边界条件。

PPP项目合同的核心内容是设定边界条件,其内容一般包括权利义务边界条件、交易边界条件、履约保障边界条件和调整衔接边界条件。

权利义务边界条件,主要是明确界定项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配。其中资产权属应明确界定PPP项目在各个合作阶段有形和无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。这里特别指出一点,PPP项目的土地一般为政府划拨,在合同中应明确未经政府批准,项目公司不得将土地使用权转让或用于该项目以外的用途。

交易边界条件,包括合作期限、回报机制、收费定价调整机制。

履约保障边界条件,包括强制性保险和由采购竞争保函(投标保函)、建设履约保函、运营维护保函、移交保函等所构成的保障体系。

调整衔接边界条件,主要包括应急处置、临时接管、提前终止、合同延期、新增改扩建需求等。

三是要重点关注合同前提条件。

前提条件,又称为先决条件,指PPP项目合同某些条款生效必需满足的特定条件。常见的前提条件有:

完成融资交割。完成融资交割是PPP项目合同中最基本的前提条件。PPP项目中的社会资本,往往会通过融资来解决建设与运营的资金。在融资过程中金融机构或其他融资方会要求社会资本方提供所需融资文件,重点是满足该PPP项目获得资金的所有前提条件或者能被豁免。完成融资交割,则标志该PPP项目的资金得到了保证。

获得项目审批。一般由政府方或项目公司负责。

保险已经生效。由项目公司负责。

项目实施相关的其他主要合同已经签订。项目公司负责。

PPP项目合同前提条件,会因行业不同而有所差异,在咨询过程中可以结合实际来设定。

3.了解开展PPP项目咨询服务的入门要求。

对于暂时还未开展PPP项目咨询服务的工程造价咨询企业,欲进入PPP项目咨询服务市场,首先应了解入门要求。据我个人了解,虽然国家已有一系列文件明确要求PPP项目的储备、识别、采购、执行、移交等全生命周期,各主要环节均要求由专业第三方咨询机构提供专业的咨询服务,但截至目前,相关部门还未正式出台具体、明确的专业咨询机构入门的规定。但有两个信息请大家关注:

一是财政部PPP中心2016年在网上发布的《关于征集政府和社会资本合作(PPP)专业咨询机构的公告》,我将该公告的“报名资格”抄录如下:

(1)符合《政府采购法》第二十二条规定,即具有独立承担民事责任能力;具有良好的商业信誉和健全的财务制度;有依法纳税和社会保险资金的良好记录;参加正采购活动前三年内在经营中没有违法记录;法律法规规定的其他条件。

(2)熟悉PPP政策,机构或机构多名骨干近三年有PPP经验。

(3)在供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管网、轨道交通、医疗、养老等基础设施和公共服务领域有较强的PPP咨询能力;

(4)由法律、技术、金融、财务、环保等方面的专家或有稳定的外部顾问合作团队。

二是财政部财办金【2017】6号《政府和社会资本合作咨询机构库名录管理暂行办法》(征求意见),从该征求意见稿可以看出,财政部门正在将PPP项目咨询机构的规范管理纳入日程,且入门的方式不再是事前的审批,而是经审核后入库,入库后应用现代化信息手段,注重事中、事后的规范管理。这里,我想摘录几条供大家掌握相关信息:其第二条规定,咨询机构库名录是指为政府方提供PPP咨询服务的机构信息集合,主要包括机构名称、类别、人员、资质、能力、业绩、排名;第三条规定,PPP咨询服务是指与PPP项目有关的智力支持服务,包括但不限于PPP项目的实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估、合计喜爱评价以及相关法律、投融资、技术、财务、采购代理、资产评估等服务;第八条规定,入库应满足的条件有五条:1.为依法设立的具有独立承担民事能力的机构,2.经营范围包括第三条规定的PPP咨询业务,3.作为独立或主要咨询方,至少为一个PPP项目提供过实质性服务,4.书面承诺履行接受规范管理,5.近两年内未发生违规行为。该征求意见稿还规定了已入库咨询机构调整更新的具体要求,并对入库后实质开展了PPP项目咨询的咨询机构业绩排名作出了规定。请大家多关注,财政部一经颁发,即成为PPP项目咨询机构入门级其后续规范管理的依据。

从一些率先进入PPP项目咨询服务市场的企业经验看,具有以下资质、资格的企业具有入库的基础:工程咨询企业(发展改革部门颁发资质);会计师事务所(财政部门颁发资质);工程造价咨询企业(建设部门颁发资质);招标代理企业(建设部门颁发资质);政府采购代理企业(财政部门颁发资质);资产评估企业(财政部颁发资质);工程监理企业(建设部门颁发资质)。我个人觉得,上述七类专业咨询企业中,最贴近PPP项目咨询市场,尤其是新建PPP项目咨询市场的,应当是同时具有会计师事务和工程造价咨询两类资质的企业。从PPP项目咨询的实践看,同时具有这两类资质的企业,造价工程师和会计师两类专业人员在专业领域可以做到相互补充、相得益彰。

从陕西省财政厅PPP项目信息平台得知,在近期财政厅公布的“PPP咨询机构名录”中的41家综合类咨询机构,我省企业仅有14家。而这14家企业中具有造价咨询资质的企业,据我个人的初步了解,只有希格玛工程造价咨询有限公司等5家。希格玛工程造价咨询有限公司不仅是我省工程造价咨询企业中最早进入PPP项目咨询市场的企业,也是最先以PPP项目全生命周期咨询服务的全新理念,全过程提供PPP项目咨询服务的造价咨询企业!如果我们将正处于蓬勃发展中的陕西PPP咨询市场,比喻为一座春天大观园的话,那么,希格玛工程造价咨询有限公司则是这座大观园中率先绽放的白玉兰!日前,我在环城公园散步,见到白玉兰临风绽放,不由得驻足观赏,同时也不禁联想到,上海早在30年前就选择白玉兰为其市花。我觉得,白玉兰所体现出来争先向上的花魂,正是上海市市花所要表达的上海时代精神!观赏、感悟之余,作小诗《咏白玉兰》一首。今天借此机会,将这首小诗奉献给希格玛公司PPP项目咨询团队,奉献给希格公司总经理邓新华女士!下午,邓新华女士将以希格玛公司近年来从事PPP项目咨询的实践经验,为大家讲授PPP项目咨询的流程与案例。

          咏白玉兰

丝丝翠柳掩霓裳   细细东风送幽香

不待叶发银花繁   晶莹清丽胜群芳

见花思蕾傲霜雪   才得迎春芳无双

花朵枝头婷婷立   风发向上不张扬

同志们,我们既要为格玛公司犹如春天大观园中率先绽放的白玉兰而骄傲,更要知道,一花独放不是春,万紫千红春满园。让我们共努力,来迎接PPP项目咨询的美丽春天吧!


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