PPP项目基础知识
PPP项目概述
1.什么是PPP项目？PPP项目最简明的定义，就是采用政府和社会资本合作模式的投融资项目。因这种模式起源于发达社会的英国，英语为Public-Private-Partnership,缩写为PPP，翻译为中文即“公、私合作”或者“公、私合营”。在欧、美等发达国家，PPP项目就是公、私合作项目，或者称为公、私合营项目。在我国PPP项目最权威的定义，应当是国务院批转财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）中的表述：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权责关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果，向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的质量和效率，实现公共利益最大化。”解读这一定义，应特别关注一大特点、四大关键词。一大特点是，我国的PPP投融资模式，不称其为“公私合作”，而是称其为“政府和社会资本合作”，这是由中国特色的社会主义市场经济的本质所决定的。四大关键词是：一是竞争择优，即选择社会资本的方式必须是通过竞争择优选择；二是具有投资和运营管理能力，明确了社会资本必须具有的能力，即社会资本既要具有投融资能力，又必须具有相关项目的运营管理能力，而且两者缺一不可；三是平等协商，指出了在合作中政府和社会资本之间的关系是平等的民事关系；四是绩效评价，即政府依据社会资本所提供的公共服务的绩效水平，向社会资本支付相应对价，保证社会资本的收益。
2.推行PPP模式的重大意义是什么？PPP模式作为公共产品及公共服务的一种供给模式，在欧美发达社会已经得到普遍应用，在南美、亚洲一些新兴经济体也正在应用。我国应用PPP模式的历程，从上个世纪90年代中期到今天，大体可以分为三个阶段，1995—2003年为起步摸索阶段，以利用外资为特点，先后在一批能源和市政基础设施项目应用这一模式，摸索积累了一些初步经验；2004—2013年为稳步发展阶段，以建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）为标志，以地方政府积极参与为动力，PPP应用得到长足发展；2014—今，为出台顶层设计、大力推广阶段，以国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）、国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和财政部发布《政府和社会资本合作操作指南》（财金【2014】113号）和国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》作为顶层设计的标志，以深化供给侧改革为动力，PPP模式应用得到规范、迅速地发展。也许大家会问，国家为什么在当前要大力推行PPP模式，有何重大意义？我觉得，可以从以下几点来认识其重大意义：
第一，PPP模式是公共产品和公共服务领域投融资体制全面深化改革的必然选择。《国务院关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）指出，“创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径”，“建立政府和社会资本合作机制，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力”。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发【2016】18号）进一步明确指出，要“鼓励政府和社会资本合作”。这两个《意见》，是截止目前对PPP模式的最高肯定与支持，也是进一步规范PPP模式顶层设计的最高政策依据。两个《意见》均明确要求各地区、各部门，根据市场需求和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在市政基础设施与公用事业、环境保护、交通运输、能源、农林水利、医疗卫生、养老服务等领域，扩大公共产品和公共服务的供给。
第二，PPP模式是公共产品、公共服务供给机制的重大创新。大家知道，在传统模式下，公共产品和公共服务由政府投资建设、运营、管理，随着城市化步伐的进一步加快，一方面公共产品和公共服务供给不足，已经成为制约发展的瓶颈，另一方面则有大量社会资本闲置，未充分发挥其功能。而在PPP模式下，政府采用竞争性方式，择优选择兼具投融资能力和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则，通过合同明确各自的权责，由社会资本向社会提供公共产品和公共服务，充分发挥市场机制的作用，有利于提高公共产品和公共服务的数量、质量、效率，实现公共利益的最大化。
第三，PPP模式有利于打造新常态下经济增长的新动能。在经济新常态下，推行PPP模式，将打破传统的行业准入限制，激发社会资本的活力，形成多元化、可持续的公共产品和公共服务的投融资渠道，造就经济增长的新动能。关于这一点，我在后面还将更具体地向大家介绍。
第四，PPP模式能促进不断完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效益。政府以运营补贴等作为社会资本提供公共产品和公共服务的对价，以绩效考核结果作为对价支付的依据，并列入政府年度财政预算、中长期财政规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政不足，减轻当期财政压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府债务风险。
3.PPP模式适用于哪些领域？依据国务院办公厅批转的财政部、国家发展改革委、人民银行“PPP指导意见”的规定，PPP模式适用于以下12大类公共服务领域的项目：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、文化。这12大类项目中，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程需要实施特许经营的，按照国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
4.PPP模式有哪些主要的实现形式？依据“PPP指导意见”和“特许经营管理办法”的规定，我国现行PPP模式的主要实现形式有以下几种：
（1）BOT,即投资建设—运营—移交；
（2）BOOT,即投资建设—拥有、运营—移交；
（3）BTO,即投资建设—移交—运营；
（4）BOO,即投资建设—拥有—运营，这种方式由BOT演变而来，二者的区别在于BOO方式下社会资本或项目公司有项目的所有权，但必须在合同中明确保证公益性质的条款，一般不涉及移交；
（5）MC,即管理合同，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权社会资本或项目公司，保留对公共资产的所有权。这种方式的合同期限一般不超过3年。
（6）O&M,即委托运营，指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务，合同期限一般不超过8年；
（7）TOT,即转移—运营—转移，指政府将存量公共资产有偿转让给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司负责运营、维护和用户服务；
以上前四类方式主要适用于新建项目，后三类方式适用于存量公共资产。对于工程造价咨询行业来讲，应主要关注前四类方式。
5.PPP项目的一般操作程序有哪些？就PPP项目的一般操作程序，财政部与国家发展改革委先后于2014年、2016年分别发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】号）及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资【2016】2231号）两个指导性规定。两个部门的两个指导性规定基本要求是一致的。这里，我想以财政部的“操作指南”为主线向大家介绍，并结合介绍国家发展改革委“工作导则”的有关要求。PPP项目操作主要流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节：
（1）项目识别。项目识别这一环节，要解决什么项目可以采用PPP合作模式？《操作指南》规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格机制调整灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目，适宜采用PPP模式。适宜采用PPP模式的项目，只有经过发起、物有所值评价、财政承受能力论证后认为可行，才可进入下一个环节。
项目发起可由政府发起，也可由社会资本发起。政府发起一般由财政部门会同行业主管部门从规划项目中或存量项目中遴选、征集潜在的PPP项目，并对潜在项目进行筛选确定备选项目，制定PPP项目年度开发计划与中长期开发计划。列入年度计划的项目，由确定的发起方向财政部门提交发起资料。
社会资本发起，一般以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。发起的社会资本不得是同级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。
物有所值评价。由财政部门会同行业主管部门组织进行，一般应从定性、定量两个方面进行评价。
财政承受能力论证。由财政部门会同行业主管部门组织论证。
物有所值评价与财政承受能力论证的具体要求，在后面再向大家比较详细地介绍。
（2）项目准备。凡是在项目识别阶段通过了物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目，即可进入项目准备。项目准备工作包括建立专门协调机制、确定实施机构、编制项目实施方案、明确监督架构、选择采购方式。
PPP项目作为向社会公众提供公共产品和公共服务的一种模式，既涉及政府相关部门，又涉及社会资本；既涉及市场的供给，又涉及市场的需求；既涉及项目建设的全过程，又涉及项目运营、维修保养的全生命周期。因此，PPP项目从项目准备一开始，就必须高度重视专门协调机制的建立。不同的项目，组成协调机制的部门、机构、人员会有所不同，但财政部门都会处于牵头和核心地位。
PPP项目的实施机构，负责项目的准备、采购、监管、移交等工作，一般由政府指定的部门或相关的事业单位承担。
PPP项目实施方案的制定，是PPP项目准备的核心。PPP项目实施方案的主要内容：（一）、项目概况，包括基本情况、经济技术指标、项目公司的股权等；（二）、项目风险分配的基本框架；（三）、项目运作方式。具体方式的选择，主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、合作期满处置等因素决定；（四）、交易架构，包括项目融资结构、回报机制以及相关配套安排；（五）、合同体系，包括项目合同、股东合同、融资合同、工程发承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同、保险合同等。在这一合同体系中，项目合同是最核心的法律文件；（六）、监督框架，包括授权关系和监督方式。授权关系是指政府对实施机构的授权，以及政府直接或通过实施机构对社会资本的授权。监督方式一般包括履约管理、行政监管和公众监督；（七）、采购方式选择，主要方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
PPP项目实施方案应通过财政部门进行物有所值和财政承受能力的验证。通过了验证的项目，并报请政府审核后即可进入采购环节。未通过验证的项目，可以调整方案后重新验证；重新验证仍未获得通过的项目，则不适宜采用PPP模式。
（3）项目采购。凡是在项目准备阶段由财政部门通过了物有所值和财政承受能力验证的项目，即可进入采购阶段的工作。项目采购是PPP项目实施中最关键的阶段，即通过竞争的方式，确定具有投资和运营能力的社会资本。就一定意义上讲，PPP项目的成败，就决定于这一阶段的工作好坏。项目采购的主要环节包括资格预审、编制项目采购文件、响应文件评审、谈判与合同草签。
资格预审。首先是编制并发布预审公告。预审公告的内容包括项目授权主体、项目实施机构、项目名称、采购需求、对社会资本的要求、是否允许联合体、拟确定参与竞争的社会资本家数和确定方式以及相关的时间要求等。经过资格预审，若有3家以上的社会资本获得通过，即可进行采购文件的准备；不足3家社会资本获得通过，则调整方案后重新组织预审；重新组织预审后仍不足3家社会资本的，则依法调整采购方式。
编制项目采购文件。如果说，项目采购是PPP项目实施最关键的阶段，那么，编制项目采购文件则是项目采购阶段最核心的工作。项目采购文件的内容包括，邀请函；竞争者须知；竞争者应提供的资格、资信、业绩证明文件；采购方式；政府对实施机构的授权及实施方案的批复；项目相关的审批文件；采购程序；响应文件的编制要求；响应文件的评审办法、评审标准；相关的政策要求；合同草案；强制性担保的保证金缴纳方式、数额等。如果不是采用招标方式采购，采用竞争谈判或竞争性磋商方式采购的项目，除上述内容外，还应明确可能实质性变动的内容。
响应文件评审。响应文件的评审，由项目实施机构的代表和专家组成的评审小组负责，专家不少于小组成员的三分之二，且实施机构的代表不得以专家身份参加评审。评审以采购文件中规定的评审方法、评审标准进行。评审的结果，应推荐候选社会资本排序名单。
谈判与签署谈判备忘录。项目实施机构应组成专门的确认谈判小组，依据候选排名顺序，与候选社会资本进行谈判，率先达成一致者中选。谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已中止谈判的再谈判。实施机构应与中选的社会资本签署谈判备忘录，并将采购结果与拟定的合同文本公示。无异议的合同，应经同级政府审核后，由实施机构与中选的社会资本签署。需要成立项目公司的，在项目公司成立后由实施机构与项目公司重新签署。
（4）项目执行。项目执行涵盖了PPP项目建设与运营整个全生命周期，是PPP合作模式实际运作的过程。项目执行阶段的工作大体包括成立项目公司、管理融资、实施工程建设、管理合同、中期评估等。
成立项目公司。社会资本是PPP项目的实际投资人，但在PPP实践中一般不会直接成为PPP项目的实施主体，而会成立项目公司负责具体实施。项目公司是依法设立的自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格的经济实体，可由一家社会资本设立，也可有多家社会资本联合设立，还可由政府和社会资本共同设立。政府出资的，政府方不得具有实际控制力和管理权，持股也应低于50%。
管理融资。PPP项目的融资由社会资本负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、融资机构洽谈、融资合同签署、和融资交割。融资交割是PPP项目合同生效的前提条件（又称为先决条件）。
实施工程建设。PPP项目的勘察、设计、施工直至竣工交付使用的建设全过程，是大家所了解、所熟悉的，这里不做介绍了。
合同管理。PPP项目的合同管理是PPP项目执行的核心。PPP项目执行的全过程，就是政府和社会资本双方依据合同约定，各自履行合同义务的过程。社会资本或项目公司履行合同义务，在完成融资交割后重点就是按照合同约定的时间、数额、质量、服务水平向社会提供公共产品、公共服务；政府方在实现政府负责的合同生效先决条件后，履行合同义务的重点是依据合同约定，凡有支付义务的，及时、足额支付。PPP项目中的政府支付方式，主要有政府全额付费和可行性缺口补贴两种。不管是哪种付费方式，政府既必须将支出列入财政中长期计划，又必须列入年度财政预算。双方在合同执行过程中，均应依据合同约定，处理好合同修订、违约责任、争议解决等事项。在合同履行过程中，政府相关职能部门应履行行政监管职责，重点关注公共产品的质量、价格、收费机制、安全生产、环境保护等。
项目中期评估。PPP项目的中期评估，是项目执行全过程中一个重要的环节，由项目实施机构负责，每隔三五年进行一次，评估的重点在于分析项目运行情况，合同的合规性、适应性、合理性，及时评估已发现问题的风险，并制定应对措施。
（5）项目移交。PPP项目合同期满，或提前终止合同，社会资本或项目公司均需向政府移交项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构负责移交工作。项目移交的依据是合同约定的移交形式（期满终止移交和提前终止移交）、补偿方式（无偿移交和有偿移交）、移交内容（资产、人员、文档、知识产权）移交标准（设备完好率、最短使用年限）。移交工作的程序是首先成立移交工作组，制定移交资产评估和性能测试方案；其次是进行资产的评估和性能的测试，测试不达标的，应要求社会资本或项目公司进行维修、更新重置或提取移交维保费；再次是办理法律过户手续，保证运营的平稳过渡；最后，在移交完成后，财政部门应会同有关部门进行PPP项目进行绩效评价，并向社会公示。
以上介绍了财政部《操作指南》规定的五大环节。国家发展改革委的《工作导则》将PPP项目的基本操作环节分为项目储备、项目论证、社会资本选择、项目执行、项目移交等五大环节，这五大环节与上述财政部的《操作指南》规定相对比，大体上是一一对应的，不大一致的是第一和第二个环节。这两个环节不大一致的原因，是因为两个部门的职能侧重点不一样，国家发展改革委更关注从宏观视角来做项目决策，财政部则更关注以财政视角从发展改革部门的储备项目中去识别PPP项目，两者的出发点和归宿点是完全一致的。国家发展改革委《工作导则》规定的项目储备、项目论证，就具体项目的前期准备工作而言，要比《操作指南》的“项目识别”更超前。也可以说，《工作导则》中的“项目储备”环节，是《操作指南》中“项目识别”的基础。而且，《工作导则》规定，拟采用PPP模式的项目，在项目储备与项目论证两个环节，可以将项目可行性研究报告与PPP项目实施方案相结合，即可在可行性研究报告中列“PPP项目实施方案专章”，以求简化程序、提高效率。