王引：北京社区生活圈规划与管理——居住服务设施的定·位

编者按

8月30日，由自然资源部国土空间规划局、自然资源部城乡规划管理中心指导，清华同衡规划设计研究院主办的2019年第四期“UP论坛”，在自然资源部举办。论坛以“构建‘以人民为中心’的社区生活圈”为主题，邀请相关专家学者共同研讨社区生活圈的规划理念，交流和分享各地实践经验，探索社区生活圈发展的实施路径。

会议获得来自各地方规划从业者的一致好评，“UP专栏”将陆续分享专家观点，敬请持续关注！

导

读

北京市城市规划设计研究院总规划师王引以北京社区生活圈的规划实践为例，对居住服务设施的基本内容、在城市中的地位等进行再认识，对社区生活圈建设当前面临的问题和挑战进行了分析；最后从规划布局、控规管控、规划实施等方面剖析了当前社区生活圈设施的空间落地实施的策略。

发言人：王引，北京市城市规划设计研究院 总规划师

整理人：陈玢，北京市城市规划设计研究院 高级工程师

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对居住服务设施的再认识

一是居住服务设施的基本内容。所谓居住服务设施，是指与居民日常生活密切相关的各类设施，包括城市基层管理服务设施、市政公用与交通设施、基础教育与医疗卫生服务设施、商业设施等等。在现代城市建设中，这些设施一般情况下与住宅组合在一起，统一规划，同步实施。其内容包括以下设施（但不限于）：

在城市公共服务设施及基础设施体系构建中，居住服务设施是最基本的服务设施，与市级及区级的各类设施形成一个整体，在使用中相互渗透，互为因借，互为补充。例如城市交通设施中的城市支路与街坊路、公共交通中心站与首末站等，市政设施的开闭站及垃圾楼，公共服务设施的区级体育中心等。还有一些设施如餐饮、画廊、社区综合活动场地等，虽然在“配建标准”中暂时没有列入，但随着人民生活水平不断提高，需要增加提升生活品质的部分设施，因此，居住服务设施的内容将不断丰富多样。

二是居住服务设施在城市中的地位。在城市整体空间中居住服务设施所占规模非常小，大约人均三平方米，是人均居住面积的十分之一；但是事关生活基本保障，是城市建设的重中之重；因此居住服务设施规模小但比重大。在不同方法的城市竞争力各要素比较中，均涉及基础教育资源及生活便利度，因此居住服务设施在城市竞争力要素比较中虽要素少但分量重。在由物质文明与精神文明组成的城市底蕴构建中，由于居住服务设施包括社区综合管理服务、市政、交通、医疗、商业类别的大部分，以及基础教育、托幼、助残等，因此占有突出的地位，发挥着筑底气续发展的作用。

居住服务设施是构成城市的众多要素中的最基本要素，缺少最基本要素的城市是残缺的城市。

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规划建设面临的机遇与挑战

近年来北京城乡建设发展迅速，成绩斐然，但历史遗留问题仍然不少，亟待解决。

在北京中心城以街区为单元进行的居住服务设施评估中，可以看出部分居住服务设施存在明显短板；此外，居住小区公共绿地规划建设也存在比较突出的矛盾，以控规中约定的30%绿地率来取代人均1平方米公共绿地的做法不可取，居住服务设施查漏补缺的任务十分艰巨，建设宜居城市面临诸多挑战。

面对挑战，各地各级政府均有所作为。例如2013年出台的北京市城乡建设用地分类标准中增加了“社区综合服务设施用地”（用地编号为A8），在法规层面为居住服务设施预留空间提供保障。

北京市人民政府2015年颁布的《北京市居住公共服务设施配置指标》和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》（7号文），不仅在技术层面对居住区配建内容及标准进行了调整，还在实施层面（实施主体、投资主体、责任主体、产权划分等）强调各级政府及各级部门对不同建设活动的管理作用，有利于城市更新中公共服务设施的查漏补缺。

2019年北京市发布“关于加强新时代街道工作的意见”，强调社会治理在城市建设尤其是环境品质提升中的积极作用，在实操层面补充了城市规划的内容。

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居住服务设施的空间落地

在规划布局方面，应遵循从大到小、层层递进，从小到大、层层校核的原则。例如在北京总规中提出一刻钟生活圈全覆盖的概念，提出在2020年要基本实现城市社区的全覆盖，2035年基本实现城乡社区的全覆盖。对接总规，在分区规划又提出更详细的一些要求，例如朝阳区在体育专项中提出完善小型设施，补充居住配套，增加就业区的服务，打造一公里的健身圈；丰台区提出结合疏解腾退空间和一刻钟社区服务圈建设，植入蔬菜零售等生活性服务网点；海淀区根据自身特色提出一刻钟生活服务圈和一刻钟产业服务圈；门头沟提出平原区和山区不同时间的生活圈。

在详细规划层面，要把居住服务设施落实到街坊和地块。例如近些年西城区在基础教育设施资源整合方面进行了非常多的实践，通过调整、优化用地，减少了5所学校，这5所学校原有13个校址，在学校数量方面校址减少了，但是用地增加了3.4公顷，对于西城区来说实属不易。

此外还有其它原则。例如在城市更新中查漏补缺的主次应变原则——主次不恒定，依时依势而定；法规加经验的预判原则——严格而灵活掌握规则；法无定法的原则——法规与规律的结合，政治与技术的结合、理性与感性的结合等等，在此不一一赘述。

在规划实施方面，一要加强统筹，主体负责。例如7号文强调为民服务，政府承担主责；要构建实施机制，推动指标落地。二要加强政策方面的研究，在居住服务设施投融资、权属管控等方面进行有针对性的研究，出台相应政策，推进居住服务设施建设。三要加强社区治理，采用公众参与、信息公开、市民监督等方法，发挥市区街乡的管理与治理作用，实现居住社区共建共治共享，实现规划。

专家简介

王   引

教授级高工

北京市城市规划设计研究院总规划师

中国城市规划学会常务理事

长期从事城乡规划编制和研究工作，先后主持和参加了北京市中心城控规、重点地区城市设计等诸多重大项目，在探索北京城市数据信息整合、城乡规划建设用地研究等方面有深入研究和实践。

UP专栏

陆续发布，敬请期待 

1. 成都市乡村社区生活圈实践探索

2. 深圳城市更新探索实践及城中村改造经验

3. 以人为本理念下社区生活圈空间布局和优化策略

4. 上海四叶草堂社区花园的实践和探索

5. 北京城市副中心与河北雄安新区社区生活圈规划实践探索

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编辑/排版｜王淑芸

封面图/图片｜UP论坛

供稿｜清华同衡 详细规划二所