北京规划奖 | 为城市长远发展预留高质量战略空间 ——《北京市战略留白用地管理办法》制定研究

导

读

对远期建设地区实行战略留白，为未来发展留有余地是北京落实习近平生态文明思想的重要规划举措。《北京市战略留白用地管理办法》（以下简称《办法》）的研究工作采取“政府领衔+智库支撑”的模式展开，由北京市规自委总体处牵头，清华同衡提供主要编研支撑。最终形成的《办法》包含总则、科学合理划定、严格现状管控、实现实地留白、优化空间布局、强化责任落实等内容，充分阐释了战略留白用地的目的意义、管控引导要求和监督管理机制。该《办法》已于2020年4月10日公开发布。

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项目背景

对远期建设地区实行战略留白，为未来发展留有余地是北京落实习近平生态文明思想的重要规划举措。蔡奇书记高度肯定战略留白是分区规划的重大创新，两次批示要对战略留白管理工作做出规定。本次工作由北京市规自委总体处牵头，采取“政府领衔+智库支撑”的工作模式，开展战略留白管理办法制定研究。

我院研究团队在项目负责人潘芳副院长的带领下深度参与办法框架思路的制定、国内外案例研究、《办法》主要内容的编写等重要工作，其中形成的战略留白管理办法研究报告为《办法》的制定提供了严谨细致的技术保障。

项目荣获 2021年度北京市优秀城乡规划奖 一等奖<点击图片进入>

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研究思路

1、 注重体现规划科学性和前瞻性

首先明确北京市三种形式留白中的战略留白用地作为本办法的管理对象。

科学性制定战略留白用地划定原则。提出划定战略留白用地的目的是合理调节城乡建设用地总量、结构和空间布局、优化提升首都功能、提升城市韧性，实现可持续、高质量发展和高水平治理。在此目标导向下，分圈层确定各区县战略留白总量，鼓励将战略留白用地划定在重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型区域以及城市发展重要节点等区域，避免将现状村庄、近期已有建设项目安排、已纳入供地计划的用地划入战略留白用地。

战略留白空间分布

前瞻性提出战略留白用地管控原则。一是保持历史耐心。原则上2035年之前不予启用；二是总量管控。战略留白用地实行用地与建筑规模双控，根据所在区域平均容积率匹配适当的建筑规模。三是动态管理。依托本市国土空间基础信息平台建立全市战略留白资源储备库，实现数据共享和信息化专项管理，用时间换空间，在时间维度上加强对战略留白用地的空间管控和引导。

2、注重强调问题导向和实施路径

充分分析研究国内外已划定战略留白城市的做法特点和操作模式，精准选取与北京战略留白用地特点相同的上海战略预留区进行重点对比分析。从规模总量、规划目标、空间布局、现状用地构成四个维度进行分析，与上海相比，规模总量大致相当，北京的管控更加严格；规划目标一致，北京的内涵更为丰富，有战略机遇区留白、发展备用型留白、功能优化型留白以及随疏解腾退空间动态纳入的战略留白，更好的为战略发展预留空间。

北京现状土地资源中集体用地比例高达81%，本底就有“小”和“散”的特征，同时各区“自下而上”考虑了基层规划实施中更细致的实际情况和需求划定战略留白用地，所以全市有39%的用地单块规模在1平方公里以下。在现状用地构成上，48%的战略留白用地内尚存现状建设，是有地上物的规划留白用地。用地类型涉及集体产业用地、国有产业用地、农村宅基地和道路等其他用地。

基于以时间换空间的管理原则指导下，逐步解决“真正变白”和“布局优化”的问题。首先加强规划留白用地腾退，有计划实现实地留白。各区政府应摸清地上物建设和抵押贷款现状，确定分类清理方案，制定腾退实施计划；加强规划实施过程中的资金测算和成本管理，采用土地资源整理等方式，将战略留白用地的拆迁腾退与周边区域土地开发项目捆绑实施，分阶段纳入近期建设规划和年度实施计划。2035年前将“规划留白”转变为真正的“实地留白”，实现战略留白用地的“零成本”持有。为鼓励各区实现实地留白，建议适当使用规划单元内弹性预留建筑规模指标，专项用于代拆规划留白用地上的现状建设。

其次，持续优化空间布局，逐步引导实现集中连片。一方面锁定用地和匹配建筑规模总量，按照“占一补一”的用地置换方式，实现战略留白空间集中连片；另一方面将减量腾退后的非建设用地与战略留白用地统筹规划，调整布局，使战略留白用地向更具区位优势的区域集中，原匹配的建筑规模指标与战略留白用地捆绑使用。

用地优化布局示意图

3、注重处理好管控和治理的关系

严格现状管控。一是原则上战略留白用地规模只增不减。鼓励各区结合实际情况，适时增加战略留白用地，将“疏解整治促提升”专项行动腾退用地、违法建设拆除用地以及综合环境整治等类别用地中，短期内无明确规划用途地块动态纳入。二是原则上地上建筑只减不增。针对实地留白用地，实施临时绿化，实现“以绿看地”、挂牌公示、严格管控。针对规划留白用地，在过渡期内实施严格管控，除结合“七有”“五性”民生需求完善生态环境和基础设施配套以外，原则上不得进行改建，严禁扩建和新建。例如在符合地区规划控制、环境保护要求、不影响相邻地块合法权益的基础上，允许进行村庄危房改建和公共服务设施改造。

4、注重落实实施责任和评估监督

统筹考虑实施责任主体、监管主体及方式，明确区、乡镇政府作为责任主体，负责本区战略留白的划定、管理、实施和监督检查；强化部门协同监管，建立严格的监管机制和实施评估机制，北京市规划自然资源部门会同北京市发展改革、财政、生态环境、园林绿化、农业农村等部门，按照有关法律法规规章，做好战略留白用地的统筹管理、动态维护和监督考核工作。通过综合保障，实现战略留白用地全流程监管。

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规划研究成效

北京市战略留白管理办法由北京市人民政府于2020年4月10日公开发布，最终形成的管理办法包含总则、科学合理划定、严格现状管控、实现实地留白、优化空间布局、强化责任落实六部分内容，充分阐释了战略留白用地的目的意义、管控引导要求和监督管理机制。

各区政府根据管理办法要求，通过分区规划动态维护，优化调整战略留白用地布局，并且战略留白用地已经纳入市级体检评估工作内容。

实现市级政策制定的联动协同，办法编制期间，市园林绿化局同步出台了《关于做好“战略留白”保地增绿工作的指导意见》，为全市制定“疏解整治促提升”年度任务打好基础。

办法发布后，中央电视台、北京卫视等多家新闻媒体进行了专题报道，战略留白管理办法在群众中得到广泛普及。

项目团队

▲ 参与单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司、北京市规划和自然资源委员会

▲ 院内承担部门：国际城市发展与治理研究所

▲ 主要完成人员：杨浚、潘芳、邢琰、彭珂、王莹、边雪、裴晓晨、张琳、许可双、李荣欣、柏振梁、陈雪、刘畅、闫璟、李牧涛、王雷涛

编辑/排版 | 孙青

图片 | 图虫创意网

供稿 | 清华同衡 国际城市发展与治理研究所