【文献与探索】(何艳玲) 为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制

类别：政府治理

应《武汉大学学报》杂志社邀请并授权，本公众号继续推送公共管理领域中文期刊中最新的权威文献。

本次推出的是中山大学何艳玲教授与李妮合作的学术论文《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》（武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70(1) 87–96, DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2017.01.010）。文章认为，在官员治理模式没有发生根本变化的前提下，依据“政绩－晋升”的逻辑，“社会创新”正在成为新的政绩竞争标的。

一、为增长而竞争

地方政府竞争是促进中国经济增长的关键因素。就竞争动力而言，20世纪80年代开始的地方官员围绕GDP增长的“晋升锦标赛”机制，是地方政府不遗余力促进经济增长行为的最为基本和长期的动力源泉。

在此目标下，竞争策略体现为：其一，经营。作为企业家的地方政府，为促进地方财税的增长，通过各种行政手段介入企业运作。2002年分税制改革，将企业所得税和个人所得税由地方税变为共享税种，地方政府从地方国有企业和乡镇企业获取收入的空间显著缩小，同时转移本地企业收入避免中央集中的做法也难以为继，地方政府不得不全力开拓财源——经营土地。随着1990年代末兴起的城市化浪潮与1994年开始推行的城镇住房制度改革，地方政府从经营企业、经营土地发展到经营城市。其二，争夺。地方政府间为体现为GDP增速的经济增长，趋向于放松对本地企业的进入控制，甚至与企业合谋突破管制性壁垒。地方保护也从中兴起，限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地，造成市场分割。其三，建设。在相对的经济发展绩效排名激励下，各地区投身于见效快的行业或产业投资中，重复建设，同质竞争。与此同时，地方政府选择干预和资本拉动的经济增长模式，导致地方重经济建设支出，轻社会性支出，公共支出结构“偏向”。

二、社会创新的地方实践

30年过去，GDP已经不再是政府竞争的唯一目标，社会建设、社会发展受到学界的普遍关注，而社会管理体制更成为地方政府创新的主要领域。如果地方官员正是在追求政绩和政绩竞争的驱动下开展政府创新，那么围绕“社会创新”的地方政府竞争何以可能？其体现了怎样的竞争特点，又采取了什么样的竞争策略呢？对于这些问题，本文将基于社会创新处于全国前沿的A省L县进行分析。

（一）竞争标的：从GDP到“不仅仅是GDP”

作为综合改革试验区，L县被赋予了“创新”的政治使命，全方位推进社会领域的体制改革。2011年L县被确定为A省社会体制综合改革试点区，成立区社工委；L县也随之出台社会工作发展“1+6”文件、政府职能向社会转移办法等政策性文件30多份，制订了4类社会组织直接登记细则，培育社会组织，成立法定机构，开展“社区营造”，推行参与式预算试点；2013年L县又按照省社工委文件指示组建民情志愿服务队等等。与此同时，政府评价体系也在发生变化。2013年，A省全面清理各种考核检查，新增了社会建设综合考核项目。从2014开始，每年对各地社会建设的基础情况、进步情况和综合情况进行考核，考核结果作为评价各级领导班子和官员政绩、年度考核和任用的重要依据。

（二）竞争策略：求差异、多改造、重扩散、争试点

求新求异。就国内各地相继推广的政府购买社会服务而言，一是在购买领域求异；二是在购买形式上求异。与L县相邻的Z市在青少年服务、特困服务中运用“社工+义工”的联动模式，H市则开展了“双工一社”联动运作模式提供服务项目；L县在这些管理模式的基础上，设计了“两社三工”管理方式。

学习改造。L县最具特色的三项创新举措“建立党代表工作室、设立公共决策咨询委员会与试点法定机构”，就是在学习香港与新加坡的社会管理制度的基础上模仿与改造而来。

内部扩散。L县在辖区内重视创新经验的扩散，综合运用多种类型的创新扩散策略：2010年10月，L县党代表工作室成立；2011年年底，全县各层级建立党代表工作室231个，这是典型的从上至下的扩散。与之相反的是自下而上的扩散。2010年1月，L县G街率先成立全县首个公共决策和事务咨询委员会，这也是全国镇（街）首个决咨委。至2012年11月，全县共有各类决策咨询机构37家。

争取试点。据不完全统计，L县2010年以来获批和申报国家级、省级试验区、示范区达25项。中国试点是“由点到面”的“分级制政策试验”，L县的诸多社会创新项目，就是以“相马赛马”的方式进行，即在下级政府挑选试点进行社会创新的实验，在一个有限的范围内进行。争取试点既可以带来创新所需要的上级信任，也是L县开展“创新”运用的策略本身。

（三）竞争结果：从经济增长到社会稳定

社会建设缓解了政府与社会的矛盾。党代表工作室制度实行以来，全县247个党代表工作室，从2013年1月至8月，共收集群众意见建议6700多条，办结率89%；区镇（街）两级38个各类决策咨询机构，吸纳了1000多名各界精英义务担任咨询委员；截至2013年10月，L县共登记成立社会组织共989个，其中社工机构达到16家。2013年上半年，全县110警情（刑事及治安）同比下降38.3%，“三两”警情下降36.7%，八类暴力案件下降23.9%，民众安全感和满意度有所提升。

三、社会创新作为新的地方竞争机制

为“社会创新”而竞争是地方政府在变化的制度环境和任务情境中主动适应环境、调整组织目标的一种自主选择。

（一）“为创新而竞争”的动力机制

“为创新而竞争”的形成，来自结构、制度与机制多层次的推动。其一，中国经历30多年的改革开放，社会系统的发展明显滞后于经济系统，由此带来的社会不稳定成为启动社会创新的最大动因。其二，压力型体制体现为各级政府普遍实施的目标责任制。社会“创新”是顺应中央与上级要求的举动，体现下对上的政治忠诚。其三，对官员考核指标的变化，标示着“社会创新”已然成为官员晋升竞争的明确标的。

（二）社会功能“为创新而竞争”的运作机制 

创新政绩没有增长政绩可量化的指标，身为政绩竞争者的地方政府，往往通过差异性、影响力等软指标突显成绩。地方政府追求创新的项目的新颖性，这种新颖性要么通过概念性生产获得，要么通过最“早”采纳域外制度安排实现。在社会领域进行制度移植时，地方政府通常策略性回避体制障碍，以形式上的模仿、名义上的创新引进境外或港澳先进做法；另一方面，积极学习同级政府的成功经验，在内容或形式上有所调整，冠以新的项目名称运用于自己辖区。地方政府的社会创新实现的最主要方式即争取试点。试点可以获得上级和中央的重视，获取资源与政策，也放大了地方改革的效应。

四、结语：促进为创新而竞争的制度化

“为创新而竞争”，可以解释地方政府从追逐经济增长到注重社会创新的行为局部变化。对这一问题的关注丰富了政府间竞争理论微观层面的探讨，提供了不同于“为增长而竞争”的解释框架。集权体制下的官员更多地凭借上级的考核与任命，这样的竞争指向的更可能是前文所述的“晋升”。围绕“社会创新”晋升竞争其产生和渐成趋势，实际上将促进中国地方政府竞争向“用脚投票”的基于公共利益竞争的转向，同时说明中央政府与执政者在提拔官员思路上的转变与激励策略已经开始产生影响。中央政府应该为这样的“社会创新”竞争创造良好的激励环境，给予相应的制度安排，明确竞争考核指标，提供相应的晋升渠道，即促使“为创新而竞争”的制度化。

如果您喜欢此文，请转发和分享给朋友们。谢谢！

参考文献：略

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

http://wsld.cbpt.cnki.net/WKD/WebPublication/paperDigest.aspx?paperID=c7e53543-eea9-43c8-83a2-3162f00a0f9c

欢迎您提出与本文内容、主题或翻译有关的各种问题与建议！

欢迎关注、订阅微信公众号【上理公共管理】。本公众号是由公共管理学科的老师和学生志愿者开发的学术和交流平台，重点是公共管理领域的热点问题，我们每日整理、翻译并推荐一篇最新权威英文文献。核心内容分为三大板块：1、公共政策文献与案例，2、公共管理教学与交流，3、公共治理反思与探索。欢迎推荐或自荐研究成果，来稿请致邮箱：[e-mail]

PS：如何加入微信公众号：

您可以扫描下面的二维码，或者搜索公众号：“上理公共管理”，或者加原始ID: 
　 gh_dd2c06e61722　然后点击加入即可。

PS：如何查看以前推送的精彩文章：

您只要点标题下方的“上理公共管理”，并选择“查看历史消息”即可，精彩就会尽现。谢谢！