【治理与反思】(靳永翥) 城市“小区病”：特征、类型及治理工具

类别：城市治理

应《武汉大学学报》杂志社邀请并授权，本公众号继续推送公共管理领域中文期刊中最新的权威文献。

本次推出的是贵州大学靳永翥教授与丁照攀合作的学术论文《城市“小区病”：特征、类型及治理工具》（武汉大学学报（人文科学版），2017，70(2) 15–23, DOI:DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2017.02.002）。文章指出，自20世纪90年代中后期开始，在民政部提出的“社区建设”概念的指引下，我国大中城市掀起了社区建设的热潮。随之学术界对社区的研究也呈现井喷之势，涉及社区治理结构、社区治理模式、社区治理机制、社区冲突等诸多方面。然而，在我国目前的社会管理体制下，社区包含了若干个小区，而小区才是城市居民生活、交往的基本单元。相较于带有鲜明政治色彩的社区概念，城市小区具有共同体意味，更偏重于地域性特征，表现出更多地域同属和进出自由。但是，目前学术界在小区这一层面的研究仅仅局限于小区的空间设计与规划等工科领域，关于小区公共事务治理的研究还十分匮乏。因此，无论是实践上还是理论上，都亟须对城市“小区病”进行系统地探讨，从根本上有效治愈城市“小区病”，以实现小区善治的美好愿景。

一、城市“小区病”的特征及类型

美国学者简·雅各布斯撰写的《美国大城市的死与生》对现代城市发展理念及其影响下出现的各种病态现象进行了严肃的抨击，引起了城市研究领域的广泛关注。目前学界研究也大多是基于城市层面的“城市病”分析，比如交通拥堵、城市贫困、人口膨胀、环境污染等。作为城市的构成细胞，小区的发展态势是受到来自宏观系统城市的影响，但是，从病理学的分析视角来看，小区这一微观系统自身发展状况却直接推动或制约着城市系统的发展。在当前社会管理体制下，一旦小区这一微观系统中各构成要素之间失衡，就会爆发城市“小区病”。

（一）城市“小区病”的特征

城市“小区病”是城市发展过程中小区内出现的一系列问题的形象说法，因此，小区在城市化过程中产生的种种负面表现状态(效应)都可称为“小区病”。其主要特征：第一，普遍性与典型性。从整个城市化进程来看，由于体制机制的不完备性，“小区病”在我国每个城市中都曾出现且不同程度地存在着。然而具体到某一个城市，甚至某一个社区，“小区病”又呈现出非常典型的特征。第二，渐进性与突发性。在医学上，人类的疾病有慢性疾病和突发性疾病。同样，有些“小区病”的存在不是一蹴而就的，是小区问题或矛盾长期无法解决所积聚的结果，并且呈现出“小区病”隐性阶段、显性阶段、爆发阶段的演化规律。而有些“小区病”就像心脏病一样，瞬时爆发。第三，复杂性与扩散性。随着城市化的不断推进，小区居民成分日趋复杂，并且他们的收入水平、认知境界和行为模式各异，这就为“小区病”的生成埋下了隐患，一旦爆发，就是面对各式各样的利益诉求相互杂糅，极其复杂。更加棘手的是“小区病”在实践中很容易产生涟漪效应，即小区内一种危机若不及时处理，便很可能引发多种危机。

（二）城市“小区病”的类型

建国初期，城市一般处于自然而缓慢的生长状态，即使偶然出现一些“异化”，也常常能够被城市的自我调节功能有效化解。而改革开放以来，由于城市化的骤然加速，原有的自然生长格局和自愈机制无法适应，必然影响到城市的基层治理，一些病症即“小区病”开始显现。借鉴学界对“城市病”的分类方法，本文将城市“小区病”划分为以下四种类型。第一，社会病。大量外来人口向城市小区集聚，从而使得小区中的居民结构变得复杂，打破了以往的固有形态，处于一种阶段性的“城乡混合结构”，由此小区内部爆发各种问题。主要表现为：邻里矛盾频发、公共设施缺乏维护、小区犯罪率高。第二，经济病。随着城市小区日益增多，但其中暴露出来的物业缴费、居民收入差距、就业等经济性问题也较为突出。主要表现为：物管服务成本走高与物业收费困难的拉锯战、居民贫富差距严重、小区居民就业问题凸显。第三，生态病。由于城市政府没有采取必要的宏观调控和有效的城市社会治理措施，当城市小区人口经济社会活动超过小区承载力的极限状态时，城市小区“生态病”就会出现。主要表现为：公共资源的过度使用或紧缺、公共空间肆意侵占、小区环境日益恶化。第四，精神病。城市化作为现代社会发展的必经阶段，逐步打破了城市小区的同质属性。城市小区居民之间以工作为纽带的利益关系取代了传统以地域和血缘为纽带的人际关系，造成城市小区居民“精神沦丧”，形成小区“精神病”。主要表现为：极端个人主义心理、阶层落差的失衡心理、边缘群体的极端心理。

二、城市“小区病”的多源流动态分析

当前，城市小区中的“社会病”“经济病”“生态病”及“精神病”并非独立存在于某一小区，往往是多种病症共同发酵，给城市居民的幸福生活带来巨大困扰。然而，城市小区的这些病症是如何发生的呢？基于政治源流、政策源流及问题源流视角，本文对城市“小区病”进行多源流动态分析，探寻城市“小区病”的病理演变过程。

（一）政治源流中的病变过程

城市“小区病”的出现是特定政治环境和时代条件的产物，并非随着小区的建立而产生。宏观来看，城市“小区病”是伴随着我国基层社会治理体制从单位制到街居制，再到社区制的转变而逐渐演化形成。单位制是新中国成立后我国社会管理的产物，单位作为一种适应计划经济体制的特殊组织形式，具有政治、经济和社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。这一时期，城市单位住房具备了小区的基本属性，满足了单位成员的住房需求。因此，小区公共事务由单位进行管理，小区公共问题较少。随着经济体制的转轨，单位制逐步解体，街居制在社会管理中的作用逐渐凸显。街居制主要是通过街道办事处和居民委员会这两个组织进行社会管理的体制。街道办和居委会职能超载，而职权十分有限，面临着人、财、物等资源及能力有限与管理区域较大之间的矛盾。此时，小区居民逐渐面临较多的问题，“小区病”逐渐凸显。20世纪90年代，随着市场经济体制的确立，“社区建设”在我国城市中轰轰烈烈地开展起来。社区建设包含了社区管理体制的改革，即从原来的单位制、街居制向社区制过渡。社区制背景下，小区治理的主体发生了根本性转变，治理主体包括业委会、物业公司、社区服务中心及居委会等。由于治理主体的多元化及相互间力量的失衡，加之长期以来行政力量的主导作用尚未完全转变，我国城市小区治理中，各个主体之间面临着诸多矛盾，对于出现的小区公共问题不能有效地解决，影响了多数业主的正常生活和合法权益，甚至酿成群体性冲突事件，最终形成“小区病”。

（二）政策源流中的病变过程

改革开放后，随着市场经济的发展，城乡二元结构难以适应新形势的要求。在城市的拉力与农村的推力的双重力量下，国家开始逐步改革城乡户籍政策，一场自下而上的“城市化运动”渐次拉开，也导致了城市基层社会结构的变迁。户籍政策改革之前，城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙，城市人口主要是以自然增长为主，城乡人口迁移比较缓慢且可控，小区居民结构依然延续传统的一元市民结构，城市小区内很少出现纠纷、冲突之类的事件。从20世纪80年代初开始，国家出台了多项“农转非”政策，真正意义上开启了我国城市化进程。大量农村人口急剧向城市转移，落户小区，致使城市基层社会的一元化市民结构被打破。自此，城市小区治安问题、矛盾冲突问题等各种城市“小区病”开始显现。进入21世纪以后，我国的城乡户籍改革的权限下放到了各地方政府，一些城市取消了农业户口与非农业户口的区别，推行城乡户口一体化。由此大量农村人口及其他流动人口不断涌入城市，城市基层社会结构开始向“城乡混合结构”转变。这种结构无论在组织及权力关系领域，还是在管理服务领域，无论在心理文化领域，还是在生活和生产方式领域等等，均体现出城乡关系高度混杂交叉的结构性特点，难以与城市的要求相协调，由此前期累积的“淤塞”难题进一步恶化，城市“小区病”集中爆发。

（三）问题源流中的病变过程

改革开放以来，中国的城市化进程快速推进，十分引人瞩目，但是人们更多注意到的是物质形态和经济形态的城市化，在一定程度上忽视了人自身的城市化。然而，的核心是人的城市化，小区居民作为城市小区的核心主体，小区居民的问题是城市“小区病”发生的根本问题。在城市化之前，城市空间上形成了以单位为主要职能的生产空间和生活空间共同构成的单位小区。小区居民大都源于同一单位，具有高度的同质性，居民之间既是同事也是邻居，业缘、地缘关系的重合，再加上单位经常组织的集体活动，为居民之间正式和非正式的交往创造了条件。在城市化初期，随着越来越多的外来人口涌入城市，在很大程度上提高了居民之间由陌生到熟悉到相识的成本，甚至彼此都抱着堤防心理，居民之间产生了严重的信任危机，“远亲不如近邻”似乎失去了原有的作用，城市小区俨然已经成为一个有着共同利益诉求却又彼此陌生的“小社会”。随着我国城市化进入高潮期，在城市小区落户的农村人口作为一个群体已不容忽视。但是，这些城市化的新居民虽然具有市民身份，但并非已成长为具有公共精神的市民。由于新来居民的认知观念、行为方式极其缺乏现代市民意识，造成了他们与原有居民之间的文明撕裂与文化碰撞，从而造成城市小区系统中要素之间的严重失衡，致使多种小区病齐发，小区居民幸福指数直线下降。

三、“小区病”的治理工具选择及创新

城市“小区病”的本质不是简单的小区冲突或邻里纠纷，而是随着城市化进程的推进，大量外来人口进入城市，城市小区这一微观系统中各构成要素之间失衡的结果表征。因此，仅仅盯住城市“小区病”的外在表现，“头痛医头，脚痛医脚”，并不能有效治理城市“小区病”。任何一种“小区病”皆存在不同病原与生成机理，不可一概而论，只有基于权变视角，找到各种“小区病”的病源，剖析其生成机理和关键变量，才能为治理工具的选择奠定决策前提。

（一）三类治理工具

1.自愿性治理工具

自愿性治理工具的主要特征是在所期望实现的任务上，政府较少的介入，而由民间力量（家庭、社区、自愿性组织）或市场自主运作来提供某些服务。小区作为一个私有化、多元化显著的生活场域，如果仅仅依赖政府或单一主体进行治理，那么，最后往往导致治理失灵结果的出现，从而进一步恶化“小区病”。因此，在居民比政府更了解小区发展的现实下，向公民自主治理价值的回归。那么，这一价值的回归，就必须依赖于自愿性治理工具的应用。家庭、社区、自愿性组织与市场是治理城市“小区病”非常重要的自愿性治理工具形式。只有在通过自愿性组织构建横向利益协调机制推动小区自治的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能从根本上医治小区部分“社会病”和“经济病”。

2.强制性治理工具

在治理城市“小区病”的过程中，除了业主、业主委员会和物业服务企业履行和发挥各自的职责及作用外，政府这一重要主体也必须运用强制性治理工具，协助小区其他主体解决那些触碰法律制度的问题。规制工具是政府最常用的一种工具形式，它一般由特定的政府部门利用相关法律法规处理社会公共问题，以维护社会秩序和公共利益。尤其是在那种各种环境错综复杂，各类小区问题横生，行政力量又难以深入，造成各类行政案件和刑事案件比较多的小区。同时，这类城市小区的居民素质一般较低，居民身份也是鱼龙混杂，并且自我管理和服务意识也比较薄弱。这就需要强化政府权威，运用规制等强制性治理工具，理顺小区内各种利益纠葛，化解居民之间以及其他主体的矛盾。

3.混合型治理工具

由于目前我国的城市小区尚处在从政府行政力量主导走向居民完全自治的转型期，政府行政力量与居民自治力量在城市小区治理实践中都不同程度地存在，因此，治理城市“小区病”，混合型治理工具有很大的用武之地。信息、劝诫以及用户收费是治理城市“小区病”最为重要的混合型治理工具形式。政府通过信息发布这种温和的工具形式小区居民提供一些信息，以使居民自觉规范自身行为。如若居民没有按照政府的信息建议自行改变自己的不良行为，政府可进一步对其劝诫或说服教育，力求改变居民的不良偏好和行动。如此一来，基本上可以有效治理部分小区“社会病”。至于小区内的一些顽固分子，不听劝诫，为所欲为，政府可采用另一种工具形式来加以制止，即对其实施惩罚性收费。

（二）治理工具的组合运用及创新

1.自愿性与混合型治理工具的组合

由于城市生活节奏较快，消费水平较高，并且外来人口自身文化素质较低，难以就业，因此，他们面临着严重的生存压力，以至于将传统的伦理道德抛诸脑后，惟功利意识至上。一方面，需要小区自愿性组织要把小区内居民凝聚起来，通过组织各种小区活动，促进居民之间的交往，使利益关系与邻里关系相兼容，找回传统的邻里守望，互帮互助。另一方面，需要解决居民的就业问题，就业问题不仅是经济问题，还是民生问题。随着城市化的持续推进，大量人口聚集城市，城市人口增加的速度远远大于就业岗位增加的速度，导致小区居民面临很大的就业压力。自愿性组织就可以结合政府发布的相关就业信息由显到隐三个层面促进就业，一是直接吸纳就业人口，亦即“蓄水池”效应；二是通过就业服务间接促进就业，亦即“催化剂”效应；三是缓解结构性就业矛盾、促进社会系统均衡就业，亦即“平衡器”效应。

2.强制性与混合型治理工具的组合

当前，很多城市小区居民遭受着违规建设、环境污染等小区“生态病”的困扰，并且这些问题好像是小区的“痼疾”，屡禁不止，难以根治。治理这种小区“生态病”，需要政府首先向小区居民发布关于违规建设与环境污染的相关信息，让居民意识到自身行为的错误性与危害性，自行改变。对于那些无动于衷者，政府可以对其劝诫或是说服教育，敦促他们要保持公共意识，不能为了一己之利而影响他人。还可以辅之用户收费来对违规建设者和环境污染者收取一定的费用，以提高他们不良行为的成本，间接地限制与此相关的违规行为。对于那种顽固抵抗的居民，需要运用规制等强制性治理工具，令其受到相关法律法规的惩罚，以保护小区其他居民的合法权益和公共利益。

3.自愿性、强制性与混合型治理工具的组合

随着大量外来人口流入城市，逐步打破了城市小区的同质属性，甚至使小区内出现了阶层分化，导致小区内高收入群体、一般收入群体和弱势群体之间互不兼容，极其容易造成他们心里的不平衡。一旦一般收入群体和弱势群体内心失衡，往往会产生仇富心理，进而诱致极端行为。治理这种小区“精神病”需要自愿性、强制性与混合型三种治理工具的组合运用，一是需要小区自愿性组织通过建立沟通平台，比如微信群、QQ群等网络沟通平台。二是政府需要对内心失衡的居民进行及时的说服教育与劝诫。同时，对于特殊困难的弱势群体，政府需要通过票证对有在教育、住房与医疗保障等领域进行补贴。三是政府要运用规制工具对小区内产生的极端行为或是犯罪行为予以严厉打击，确保小区和谐稳定，居民安居乐业。

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参考文献：略

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

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