【文献与探索】地方政府的绩效管理：结果测量和公众参与

类别：政府治理　

导言

自再造政府以来，地方政府绩效范式有两种路径，一个是绩效测量，另一个是绩效管理，后者比前者更关注政府责任和透明度。问题是为什么有些地方官员使用绩效数据来支持决策和管理决策过程，而另一些使用绩效数据仅仅为了报告？对此，最近美国学者William C. Rivenbark与两位意大利学者Roberta Fasiello, Stefano Adamo合作，对此进行了深入探讨，并提出了新的绩效管理理论模型。本文的发现证明了对绩效测量和市民参与的依赖是绩效数据使用的基本动因，这是建立在先前的研究基础之上的，地方官员在接受服务提供的结果和外部投入的好处时更可能使用绩效数据。论文最近发表于权威期刊ARPA(American Review of Public Administration)。

（文献来源：Rivenbark, W. C. , Fasiello, R. , & Adamo, S. (2019). Exploring performance management in italian local government: the necessity of outcome measures and citizen participation. The American Review of Public Administrationn, 49(5)：545–553. DOI:10.1177/027507401877512）。

研究问题

自再造政府以来，地方政府绩效范式有两种路径，一个是绩效测量，另一个是绩效管理，后者比前者更关注政府责任和透明度。对于这种关注点的转变，Moynihan(2008)将绩效管理定义为公共组织决策过程中绩效数据是如何被实际使用的，包括日常项目管理到更高水平的决策。绩效管理还有很长的路要走，其中一个障碍就是地方官员合并绩效测量和绩效管理数据使用实践的趋势。

本文的目的是确定增加意大利地方政府官员实际使用绩效数据进行决策的内部和外部因素，回应绩效管理理论的基本问题。

基于Apulia地区的地方政府的样本，本研究使用最小二乘法进行分析，并发现当他们依赖投入、产出、结果测量以及增加市民参与水平时，地方官员更倾向于使用绩效数据。本研究关于绩效管理依赖绩效测量验证了已有研究，也代表了少数研究，证明了地方政府绩效管理和市民参与在统计学上有显著关系。

文献回顾

组织因素

Moynihan和Pandey(2010)认为鼓励创新的环境更容易导致绩效信息使用；Nisio、De Carolis和Losurdo(2014)基于意大利的案例研究，发现创新型组织文化，包括努力创造一个学习环境，驱动绩效信息使用；Kroll(2013)发现创新文化增加绩效数据使用的可能性，而且发现绩效导向的社会规范对德国地方政府的绩效数据使用非常关键。因此基于创新在推动组织走向绩效管理中的基础作用我们提出以下假设：

假设1（H1）：组织创新文化影响地方政府绩效数据使用。

下放决策权，当管理者有权定义及绩效方案，并根据他们对绩效方法的分析和解释进行变革时，被认为能够促进有效的绩效管理。Ammons和Roenigk(2015)研究发现这种权力下放的影响不明显，但Angiola和Bianchi(2015)认为会对绩效数据使用产生很大影响。

假设2（H2）：下放决策权促进地方政府绩效数据使用。

绩效因素

计划是有效的和可持续的绩效测量体系的两部分之一第一部分，为使命和目标提供关键方向，包括建立量化标准的服务目标的需要。学者认为目标以及其与资源、运作的一致性，对绩效管理非常重要。因此，我们预计一个更加先进的绩效测量体系，包括达成一致的明确的绩效标准的目标，影响绩效数据使用。

假设3（H3）：定义和调控具体服务目标增加地方政府绩效数据使用可能性。

一个有效的和可持续的绩效测量体系的第二部分是测量，包括投入、产出和结果测量的系统结合。早期研究提出先进的方法对促进绩效从测量到管理的转变，Melkers和Willoughby(2005)报告了将近半数受访者依赖测量结果进行决策。Ammons和Rivenbark(2008)发现依赖效率和有效性测量的地方官员比依赖投入和产出测量的地方官员更大程度上使用了绩效数据。Ammons和Roenigk(2015)发现，那些依赖输出、品质、效率和结果测量等广泛绩效测量体系的地方官员，比追踪投入、产出的基本测量的地方官员更可能参与到实际绩效管理中。

假设4（H4）：包括结果的广泛的测量增加了地方政府绩效数据使用的可能性。

外部因素

外部因素之一是地方官员受外部利益相关者影响。Melkers和Willoughby(2005)发现利益相关者投入对绩效测量采用阶段比执行阶段更重要。Yang和Hsieh(2007)也发现公民能够促进管理者参与绩效数据使用。Rivenbark、Fasiello和Adamo(2016)在案例研究中发现，能够提供绩效数据使用具体例子的市也能关于绩效期望的市民参与。

假设5（H5）：市民参与正向影响地方政府的绩效数据使用。

另一个外部因素是通过外部资源的技术援助和训练增加绩效管理专家的需要。Yang和Hsieh发现技术训练形式的外部支持在绩效测量采用阶段比使用绩效数据的执行阶段更重要。Moynihan和Pandey发现外部专家和绩效数据使用有关，但这种关系与他们对公民参与的调查结果并不完全相同。

假设6（H6）：专家影响正向影响地方政府的绩效数据使用。

研究方法

研究区域

2009年，意大利通过了一个附加法，具体要求地方政府测量和评估公共服务的绩效。尽管附加法对意大利地方政府创造了基本绩效测量的环境，但对法律授权是否有生产有意义的组织改革的能力存在争议。收集和报告测量结果的管理能力和使用这些数据进行角儿的管理能力并不相同。本文选取Apulia区域进行研究的第一个原因就是为了回应这个观察，先前研究认为绩效管理在这一区域并不存在。第二个原因在于先前研究更关注北方而不是南方，这个区域的绩效管理是最少被探索的。

问卷

本研究使用电子问卷于2017年春天收集意大利地方政府跨区域数据发放，用于探索为什么有些地方官员使用绩效数据进行决策有些却不用。在进行调查之前，对五位地方政府市长进行了预测试，并根据预测试结果进行修改。研究者们邮寄了最终的电子问卷给Apulia区域172个市中的161个市长，由意大利内政部任命的特别专员（而非当地市长）控制的11个市被从研究中剔除。Apulia区域包括6个省份：Bari，Barletta-Andria-Trani (BAT)，Brindisi，Foggia，Lecce和Taranto。电子调查分三次进行，每个市长都通过电话直接联系。共收到了50份完整的调查，答复率为31%。

因变量

问卷要求市长回答如下绩效数据使用问题：以下哪项表述最能形容你如何使用绩效信息进行决策？提供了李克特五点量表作为回答：

1=绩效数据不可得到；

2=绩效数据主要用于报告；

3=绩效数据主要用于报告和回应问题；

4=绩效数据经常用于决策，我至少知道一个数据使用的示例；

5=绩效数据经常用于决策，我知道不止一个数据使用的示例。

自变量

共有9个自变量，用于解释意大利地方政府绩效数据使用因变量的变化。其中组织因素中，权力下放变量基于给予项目经理决策权的数量，两个变量均采用李克特5分制量表进行测量。绩效因素包括目标与结果，目标变量包括无目标、用于报告的一般目标或用于导向、测量和评估的特定目标。结果变量包括没有测量，主要是投入和产出测量，或者投入、产出和结果测量。对每种考绩标准都有明确的规定。

外部因素包括公民参与和专家影响，其中公民参与基于公民参与市政管理的程度，专家影响解决了持续管理支持对顾问的依赖，二者均采用李克特五点量表。还有三个控制变量，包括人口、财富和自自主性。控制变量的数据来自意大利国家统计研究所。

分析技术

研究通过普通最小二乘(OLS)回归模型解释因变量(绩效数据使用)作为九个自变量的函数的变化。方程如下：

研究发现与讨论

回归方程结果显示，模型F值0.05具有统计学意义。组织因素中的创新变量在解释地方政府绩效数据使用时不显著，假设1（H1）不成立。这一发现与此领域的众多研究相矛盾，未来的研究需要控制被研究人群的管理背景，以及创新变量是如何运作的。组织因素中的权力下放变量在解释地方政府绩效数据使用也不显著，假设2（H2）不成立。

绩效因素中的目标变量在解释地方政府绩效数据使用时并不显著，拒绝假设3（H3），即界定并监督特定的服务目标将增加地方政府使用绩效数据的可能性。由此可得，从绩效角度进行规划更多的是建立可量化目标的技术实践，而从目标明确的组织文化角度进行规划则需要建立管理共识，与利益相关者进行沟通，并寻求更高层次的责任和透明度。结果变量具有显著性，p值为0.048，假设4（H4）成立。这一发现验证了报告服务提供结果的地方官员比继续依赖服务提供投入和产出的地方官员更有可能使用绩效数据进行决策。这一发现的研究意义在于，需要对内部和外部因素进行更多的研究，这些因素增加了地方官员跟踪包括服务提供结果在内的广泛措施的可能性。

外部因素中的公民参与变量具有显著性，p值为0.02，假设5（H5）成立。专家影响变量在0.05置信水平上不显著，假设6（H6）不成立。控制变量人口、财富和自主性对绩效数据使用的影响不显著。控制变量的不显著表明从测量到管理的转变更多地是在地方官员的控制之下，而不是在规模和财富等社区变量的控制之下。

研究结论

本研究的目的是确定增加意大利地方官员实际上使用绩效信息进行决策的内部和外部因素，回应了绩效管理理论的一个基本问题。基于Apulia区域地方政府的样本，研究发现当地方政府采用结果测量和增加公民参与时，更容易使用绩效数据。本研究关于结果测量的结果，区分了投入、产出和结果在促进绩效管理中的不同权重。本研究验证了地方政府公民参与对绩效管理的显著性更为重要，通过数据使用和决策有助于优先解决公民关注的问题。

本文也有一些局限性。第一，更大的样本量可能会优化样本和实际人群之间的置信区间，增加识别其他相关因素的可能性；第二，较大的样本量可能会降低参与绩效管理的市长的回答偏差；第三，增加其他地区样本可能会增强我们的结果在意大利其他地区的解释力。但在意大利各个地区，地方政府都具有相同的采用基本绩效测量的要求，而且研究结果与其他研究是一致的。

地方政府的绩效测量取决于问责制的概念。因此，在发展绩效管理理论的过程中，本文忽略了绩效测量的两个步骤。许多研究关注的是使地方官员关心结果措施的内外部因素，而不是投入和产出措施，将推动绩效测量的采用，这是绩效管理的一个基本先驱。有关公民参与采用绩效测量的研究有助于理解关键的伙伴关系如何推进绩效数据使用的概念。Kroll等学者已经确立了一些未来的研究方向，即继续在各级政府中拓展绩效管理理论。在深入研究这些范畴的同时，我们希望从研究中明确提出，随着学者们不断推进地方政府绩效管理理论的边界，我们不能忘记基本的绩效测量与利益相关者的参与。

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附参考文献考文献附参考文献

Ammons, D. N., & Roenigk, D. J. (2015). Performance management

in local government: Is practice influenced by doctrine? Public Performance & Management Review, 38, 514-541.

Angiola, N., & Bianchi, P. (2015). Public managers’ skills development for effective performance management. Public Management Review, 17, 517-542.

Cucciniello, M., & Nasi, G. (2014). Transparency for trust in government: How effective is formal transparency? International

Journal of Public Administration, 37, 911-921. 

Nisio, A., De Carolis, R., & Losurdo, S. (2014). Use of performance

information in Italian municipalities: Some empirical evidences.

Administration and Public Management, 22, 6-25.

Pandey, S. K. (2015). Performance information use: Making progress but a long way to go. Public Performance & Management Review, 39, 1-6.

Rivenbark, W. C., Roenigk, D. J., & Fasiello, R. (2017). Twenty years of benchmarking in North Carolina: Lessons learned from comparative of performance statistics as benchmarks. Public Administration Quarterly, 41, 128-145.

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http://sage.cnpereading.com/paragraph/article/10.1177/0275074018775125

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http://www.researchgate.net/publication/325150719_Exploring_Performance_Management_in_Italian_Local_Government_The_Necessity_of_Outcome_Measures_and_Citizen_Participation

凤凰网一点资讯：

http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

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