【治理与反思】公共治理中合作工具箱的构成

合作治理场域　图片来源于网络.

类别：合作治理

导言

公共部门通过合作来应对问题、提供服务和推进治理(Stone, Crosby, &Bryson, 2013)。公共管理者在合作过程中会使用大量的工具（如信息共享、设施、员工、规划），并与合作伙伴共同制定目标或可衡量的结果，共享决策权。为了探讨不同合作工具的使用情况，以及工具之间是否可以结合使用，最近，合作治理领域著名学者Jeffrey L. Brudney和另外两位美国学者Christopher R. Prentice　and Mark T. Imperial合作，深入探讨了这一问题。本研究依据合作实践先于理论的观点，对积极参与合作的公共管理者进行了关于合作工具在其工作范围使用情况的深入研究。研究结果表明，一些工具在公共管理者工作范围内是一起使用的，这种合作可以从三个维度来解释：合作的结构、共享治理安排、双方对合作的承诺。本研究为学者理解、比较和分析许多政策领域的合作提供了基础，为实践者提供了合作工具是不可互换的解释。论文发表在公共管理类权威期刊ARPA上面。

（文献来源：Prentice, C. , Imperial, M. T. , & Brudney, J. (2019). Conceptualizing the Collaborative Toolbox: A Dimensional Approach to Collaboration. American Review of Public Administration, 49(7): 792-809. DOI:10.1177/0275074019849123）.

研究背景

公共管理者通过不同的方式选择和使用合作工具，使政府、非营利组织、营利性机构进行合作并解决公共问题，提供产品和服务。合作可以是长期的（重新配置服务提供网络）或短期的（完成一次性项目）。因此，合作工具可以是相对非正式的（信息共享、设施、员工等），并依赖于共享的社会规范，或可以在正式的合同协议中制度化（如地方间协议或合同）（Agranoff & McGuire,2003; Blair & Janousek, 2013; Imperial, 2005）。

但目前，学者们并不能解释清楚合作的过程以及适用于不同背景及政策领域的管理方法。因此，将其解释为合作的多维性导致政府和非政府组织在不同的制度环境中产生了一系列复杂的作用和选择。正如，Bryson, Crosby, 和 Stone (2016)认为，“合作实践先于理论”。McGuire（2002）认为，“跨政府和组织的管理实践超越了经验描述和理论解释”。已有研究中的“合作”一般在特定的政策环境中或是对合作模式的探讨。例如，许多学者关注的特定政策环境，除此之外，还有对特定的合作治理安排的研究，如地方间协议、合资企业和合作伙伴关系。

在过去的20年里，该领域有关对特定政策环境中工具使用的研究较多，却缺少对信息和方法的归纳。因此，本文将研究政策环境中工作的公共管理者在合作时，使用的不同工具。本研究不会局限于某个特定政策环境，而是让公共管理者对合作过程作出自由的决定。本研究采用了一种探索性的研究方法，将理论建立在合作实践的基础上，通过公共管理者的实践经验来引导调查，最终产生一个合作的多维框架。

合作悖论与合作工具箱

合作悖论

有研究表明，跨部门合作很复杂，出现协同效应纯属偶然，成功的合作取决于许多因素(Gazley, 2017; Vangen, 2017)。用越来越深奥的范式来解释合作活动产生了矛盾意见，导致合作的实践复杂化。因此，学者们并不能用理论来引导合作治理的实践。例如，鼓励公共管理者与具有相同目标和文化的伙伴进行合作，以便于更容易达成一致、建立信任，使合作更加顺利。目标和文化的不同的合作容易产生不相容的工作实践、人际关系不和和合作惰性(Vangen, 2017)。同时，鼓励公共管理者与具有特殊技能（专业技能、资产、优先权、文化和价值等）的伙伴进行合作，以填补能力的不足，还可以创造潜在的协同效应与合作优势(Vangen, 2017)。因此，管理者在合作时面临的问题较为复杂，学者的观点容易使得实践者感到自相矛盾或摸棱两可。合作的复杂性有两个原因，第一，当合作开始时，构建和维持合作过程所需的内容可能与合作成熟时大不相同，长期合作与短期合作所需要的工具不同(Mendel & Brudney, 2018)；第二，决定合作和选择合适的合作伙伴是交织在一起的，即选择正确的工具(Kwon & Feiock, 2010)，这可能取决于出现合作的制度环境(Thomson & Perry, 2006)。因此，提出的任何建议都必须是高度偶然的。

合作工具箱

本文依据Thomson 和 Perry (2006)的观点，认为合作是一个多维的结构。因为没有明确定义的理论，本研究将采用定量的扎根理论，首先明确合作工具箱中的工具，其次通过从公共管理者收集的访谈数据来深刻了解这些工具的使用。本研究分析工具的方法与定性研究中的初始编码相似，通过阅读不同政策领域的文献，确保每个工具在概念上是不同的，并使用公共管理者熟悉的语言进行描述，使用PCA来确定维度属性。据此，本研究共列出了11个合作工具：共享设施、共享人员、共享规划；在合作中形成的共同目标、信任或承诺；分享信息、决策或权力的意愿；存在可测量的绩效产出；通过合同管理合作关系。虽然这些工具并不代表所有，但是在研究文献中出现较为规律。本文预期，公共管理者将根据一些因素选择不同的工具组合—他们希望完成什么任务，决定与谁一起工作，环境因素等。本文的研究目的为进一步了解合作工具箱的多维性以及与这些过程发生的环境因素的关系。

研究方法

本研究采用定量的扎根理论方法，通过回顾有关合作的相关研究确定工具，再对积极参与组织间合作的受访者进行深入访谈，并指出在他们的合作时本文确定的工具的使用程度。随后，我们通过PCA来评估基层政府合作的维度，来确定新的合作维度。最后，检验合作维度和一系列管理、环境和有效性变量间的关系，进一步进行分析。

研究背景为北卡罗来纳州的县。选择县的原因为，有研究提出县政府为检验合作活动提供了一个理想的实验室(Parks, 1991)，还有研究提出县政府在许多政策领域的地方治理中是积极的参与者(Smith, 2007)。根据Bowman和Parsons(2013)的研究可知，对单一州的研究普遍性不高，但北卡罗来纳州的县在人口统计和社会因素方面提供了很大的可变性，减少了这种限制(Hoyman & McCall, 2010)。北卡罗莱纳是美国人口第九大州，人口迁入率高，既有大型城市中心，也有农村社区。面临的服务提供压力使得公共管理者会积极与其他部门合作。因此，北卡罗莱纳州适用于探索县级合作。

数据收集：2014年，本课题研究者通过电话采访了北卡罗莱纳州100个县的74位县管理者、6名临时县管理者和4名助理县管理者，回复率为84%。县管理者监督县政府的一般活动、公共安全、经济和体育发展、公共服务提供、文化和娱乐节目、教育和债务偿还。他们平均每年监督超过1.31亿美元的支出，平均为98,000名公民提供服务。

研究结果

本研究的发现分三个部分，第一部分，从学术领域挑选出来的常用合作工具是否为实践中的维度；第二部分，PCA中确定的合作维度是如何与管理、县政府和县人口统计变量相关联的；第三部分，不同维度对合作成功的影响。

PCA

通过PCA确定了11个协作工具，并得出了一个由三部分组成的解决方案，其结构简单，解释性强，为合作是一个多维结构的结论提供了强有力的支持。PCA的结果显示了合作工具以理论上有意义的方式在维度上“加载”(与之相关)或集群。第一个部分为结构，这些工具通过共享资源或指定合同来完成工作，以确保提供一些好处或服务，即主要是服务提供，而不是培养和维护与合作伙伴的持续关系。第二个部分为共享治理，指合作伙伴在合作中处于平等地位的程度，即合作伙伴是否具有相同的权力和决策权力。第三个部分为承诺，指合作中的合作伙伴对联合企业和彼此的投入程度。合作的三个维度的核心发现表明，管理者为了实现不同的管理目的和产生不同类型的公共价值，依靠不同的工具组合来完成工作。管理者使用工具组合最大化合作过程中的投资预期回报，并避免使用不必要的工具来最小化交易成本。

相关分析

有关县级合作的已有研究表明，管理和环境特征影响是否合作以及合作形式的选择。因此本文检验了三个合作维度与管理、县政府和县人口统计变量之间的二元相关性。研究结果表明，合作不是确定性过程的产物，需要在特定的情况和环境下出现。对于背景变量，只有县管理者当前和过去的工作经验（任期、非营利性工作经验和工作年限）和首选合作伙伴（首选合作伙伴）与合作工具箱的潜在维度有统计关联。县政府的特征与合作维度之间的关系并不显著，这与其他研究一致。正如之前所观察到的，合作似乎是一种根据具体情况而定的实践。县管理者与来自特定经济部门的组织合作的频率以及他们合作的政策或项目与共享治理维度相关。与其他政府组织合作更多的县政府更有可能报告共享治理安排。这一发现反映了在后一种情况下使用契约的偏好。权力和决策更容易在政府机构之间的合作中共享，而与营利性公司合作的政府机构共享的可能性较小。县可以使用结构性工具，如承包(与非营利组织)和共享资源与非政府实体合作。总体水平的县人口统计特征似乎与合作工具箱的不同维度没有统计学上的联系。合作不会因为人口因素或社区特征而自发地出现。

合作有效性与复杂性

结果表明，承诺维度与合作有效性相关性最高。承诺维度上合作数量较多的县经常衡量其合作的成功、报告较少的繁文缛节、更大的公民福利、更高的效率、更快的提供服务速度、更多的专业知识、更大的灵活性。通过这些结果，达到高水平的“联合性”合作。相比之下，将结构或共享治理的元素合并到合作关系中不足以确保它们的有效性。许多与结构维度相关的工具主要围绕完成工作的必要性，与共享治理维度相关联的工具必然会产生更高层次的交易成本。随后，本文使用方差分析法(ANOVA)，检验了合作复杂性是否与合作效率相关。结果表明，合作关系越复杂的县，其合作效率越低。尽管合作有效性度量与合作的承诺维度密切相关，但更强调共享承诺的合作成功率更高，但它们也可能更低效，这可能是因为实现更高级别的承诺需要在合作过程中进行更大的投资。

讨论

本研究中合作的政策领域、公共管理者使用的工具以及他们对合作伙伴(其他政府、非营利性机构或营利性公司)的选择都比较宽泛，让公共管理人员更全面地描述他们合作的性质。本文基于合作实践先于理论的观点，通过对大量的县管理者对各种合作工具使用情况的描述，得出合作是沿着三个维度进行的——合作的结构、共享治理安排和对合作的承诺。本研究为学者理解、比较和分析许多政策领域的合作提供了基础，为实践者将合作工具提炼为了三个维度或一组工具。

第一个维度为合作的结构或运作维度，包括诸如共享设施、人员和规划的、合同的使用和结果的规范等合作基础。为了解决眼前的问题，许多这样的合作都是短期的。但是，当大量的项目需要在一段相对较长的时间内完成时，就需要使用其他工具的帮助支持(Imperial, 2005)。因此，结构维度中的工具可以与共享治理或承诺维度中的工具相结合，以完成需要长期合作的工作。第二个维度是共享治理，包括对合作的共享权力和决策制定。这些安排是高度敏感的，涉及大量的交易费用，可能需要建立新的实体来控制和管理合作。第三个维度为承诺，主要指合作伙伴愿意在建立持久关系方面的投入程度。使用这些工具的公共管理者需承担额外的交易成本，以实现更大的合作效率。不同的工具组合用于不同的目的，完成工作不应该使用不需要的工具（汽车维修）。

研究结果还表明，公共管理者将(而且应该)根据他们的关系目标以及交易成本和结果之间的权衡，以不同的方式构建他们的合作。相反，价值生成可能取决于选择最合适和最节省的工具组合。研究发现表明，县级管理者不应该致力于发展在所有维度上都排名很高的合作。由于交易成本高，更复杂的合作可能会导致效率低下。管理者应该使用完成工作所需的工具组合，以最大化他们在合作过程中的投资预期回报。

结论

公共管理人员在与其他公共和非政府组织合作完成工作时使用了一系列工具。工具分为三个维度，分别为结构、共享治理和承诺。

启示：第一，与其通过理论合复杂的框架来解释合作，还不如通过理解偶发事件的环境，管理者因不同的目的与不同的伙伴在不同的环境中决定使用哪些工具组。作者认为，理论要为实践提供信息，虽然环境可能会影响合作的决定，但本研究发现，公共管理者的特征和偏好以及他们对合作伙伴(政府、非营利组织、企业)的选择对他们如何合作有更大的影响。第二，更复杂的合作不一定比不太复杂的合作更好。工具在不同维度可能与管理者通过伙伴关系寻求实现的不同类型的公共价值有关。更好地理解公众价值的概念，以及它如何与不同的工具组合相联系，能够向实践者提供更有用的建议。虽然开启的合作工具箱可以帮助更好地理解这些工具以及它们如何组合使用，但未来的研究需要更全面地开发它，将它应用到其他环境中，并检验不同的公共管理者。第三，本研究可能忽略了一些工具，比如共享货币资源，或者监视合作伙伴。在最初的调查中，无法探究工具、层次或连续的变化。在合作生命周期中对工具的使用进行检验将有助于理论的开发。总之，这项研究为我们理解公共治理中如何选择与运用好的合作治理工作提供了很好的启示。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0275074019849123

此处也可以下载全文：

https://www.researchgate.net/publication/333220357_Conceptualizing_the_Collaborative_Toolbox_A_Dimensional_Approach_to_Collaboration

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http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

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