【治理与反思】参与式治理为何以及如何影响政策结果？

合作治理场域　图片来源于网络.

类别：公共治理

导言

在许多政策领域，决策者以更参与式的治理方法补充甚至取代传统的官僚决策形式。尽管理论表明参与式治理可对政策结果产生工具性的影响，但在多个司法管辖区内对这些理论进行系统测试的努力却很少。最近，美国知名学者Elizabeth Baldwin深入探讨了这一科学问题。本研究旨在探讨电力部门管制中的参与式治理是否及如何影响公用事业的能源节约。论文发表在公共管理类顶级期刊JPART上面。

（文献来源：Baldwin, E. (2019). Why and How Does Participatory Governance Affect Policy Outcomes? Theory and Evidence from the Electric Sector. Journal of Public Administration Research And Theory, online first 9 Nov.: 1-18. DOI:10.1093/jopart/muz033）.

研究问题

公共管理学界已达成共识：我们正处在“新公共治理”的时代，在这一时代中，传统的公共部门决策者——公共管理人员和监管者——跨部门工作以收集与政策相关的信息，从而进行商议、制定并实施政策决策(Osborne2006 )。从规范角度看，公众参与公共部门的决策是可取的，以确保政策反映了公民的偏好与需求(Nabatchi2010)。然而此外，愈来愈多的研究表明，参与可能也有工具性价值，公共管理者可设计参与式过程以更好实现期望的结果(Brysonet al. 2006; Fung 2006; Nabatchi 2012;Scott and Thomas 2017 )。

然而，对于参与式治理实践是否及为何会影响政策结果，我们几乎没有系统的认识。现有文献提供的关于参与如何影响政策结果的证据有限，且往往相互矛盾。为填补这一学术空白，本研究提出一个问题：参与式治理是否以及为何会产生与更传统的官僚主义方式不同的政策结果。本研究主要关注美国各州的能效(EE)政策，各州立法机构和监管委员会要求或鼓励电力公用事业提供帮助消费者减少电力消耗的项目。在美国各地，各州近年来已采取政策授权公用事业实现雄心勃勃的节能目标（Carley2011）。EE政策还提供这样一种环境，即参与式治理日益补充传统的监管决策制定，使消费者和环保组织有机会对受监管的电力公司制定和实施的能效项目和计划施加影响（DOE2015）。因此，这种政策环境提供了一个难得的机会，可系统地记录横跨多个司法管辖区和不同时期的参与式治理的使用情况，并检查其对可观察和可测量的政策结果的影响——在本案例中，即为公共事业消费者所消耗的电量。

参与会影响政策结果吗？

学者们对利益相关者如何参与政策过程一直倍感兴趣。许多案例研究发现：公开会议、论坛和听证会为公民提供发表意见的重要机会，但学者们常常质疑这些论坛是否会对政策结果产生明显的影响（Endres2009; Layzer 2002）。其他学者有研究利益相关者在“通知和评议”过程中的参与，发现利益相关者的意见确实会对决策提出产生影响，但更加关注的是行业利益相关者或那些掌握更多资源的人是否可能对政策决策施加不正当影响的问题（Crowet al. 2015; Yackee 2011）。

近年来，愈来愈多的关注投向对利益相关者参与方法的使用和研究，这已经超越敷衍的公众听证会或通知和评议阶段，促使不同的利益相关者重复参与、面对面与协商互动,从而输出结果,然后用于通知决策确定或实施策略(Emersonet al. 2012; Koontz et al. 2019; Scottand Thomas 2017 )。然而，此类战略是否会对政策结果产生影响仍有待研究。现有文献中有许多是个案研究，很少有研究是系统评估多案例中参与的影响(Koontzand Thomas 2006)。进行跨案例比较的研究主要集中在流域管理，通常研究发现参与式方法对水质有积极影响，但对这些发现在其他背景下的可推广性几乎没有提供研究指导(Biddleand Koontz 2014; Kochskämper et al. 2017; Scott2015)。来自水利部门的证据尽管越来越多，但大多数研究关注的是参与式治理实践的中间产出，如政策决策，很少有研究是考察参与对实际环境结果的影响(Koontzet al. 2019)。

最近的实证研究不仅提出参与是否影响政策结果的理论，而且还提出驱动政策结果的潜在机制。在这些机制中，协商交流被反复强调为可能改善政策结果。Nabatchi (2012) 注意到参与过程可使用单向、双向或协商的沟通形式。因此，本研究第一个假设为：

利益相关者之间的协商交流将对环境结果产生积极影响。（H1）

除协商交流，学者们还证明利益相关者对政策决策的权威可能会影响结果(Nabatchi2012 )。虽然促使利益相关者参与的协商方法有所增加，但公共机构下放全部决策权给利益相关者群体的情况仍相对较少。因此，参与团体可能仍然在很大程度上扮演顾问角色，向决策者提供信息，而非行使真正的决策权 (Nabatchi2012)。这可能会限制利益相关者群体的影响，尤其是在公共部门面临来自行业不当影响的情况下(Edelenbos2005)。案例研究的实证证据表明：当利益相关者群体行使决策权时，他们将拥有更大的影响力（Baldwin2019; Edelenbos 2005）但这一主张尚未得到系统检验。因此，本研究的第二个假设为：

有权批准最终决议的协商团体将对环境结果产生积极影响。（H2）

协商小组的形式可能也很重要。当监管者为利益相关者创造非正式的参与决策机会时，参与这些论坛可能取决于个人关系，需要大量资源来有效指引官僚程序，或因缺乏透明度而使更广泛参与成为可能(Crowet al. 2015; Yackee 2011)。因此，非正式的协商方法可能有利于行业或专家利益相关者，而牺牲社区团体的利益；反过来，这可能会破坏决策的合法性，或限制承担责任的参与者的数量和多样性 (Newiget al. 2018)。因此，本研究的第三个假设为：

正式的协商团体将对环境结果产生积极的影响。（H3）

最后，许多学者指出协商治理的效果不是立即实现的，而是随着时间推移而不断发展。一项里程碑式的美国参与式流域治理的研究发现：政策的有效性取决于恰当代表、利益相关者参与决策和参与者之间的互信——所有这些都需要相当长的时间(Sabatier et al. 2005)。在一些情况下，过去有冲突历史的地方会形成协作小组(Anselland Gash 2008)；在其他情况下，通过反复的、面对面的互动，协商团体需要经过一段时间建立起信任以制定互利的解决方案。因此，本研究的第四个也是最后一个假设为：

参与式治理的效果将随着时间的推移而增强。（H4）

参与式治理会影响公用事业监管的结果吗?

虽然少有学者研究在电力监管背景下的参与式治理，但最近利益相关者参与方式的变化使这一领域成为了解利益相关者参与的不同方式是否以及为何可能影响环境结果的有益条件。本文先简要回顾该领域的治理，然后将参与式治理的理论应用于公用事业EE项目治理中当下的和新兴的实践。

（一）公用事业监管的背景和利益相关者参与的机会

自本世纪初以来，许多州已经促使电力单位[1]在实施州EE政策方面发挥出主导作用，使电力分配成为许多利益相关者关注的焦点(Carley2011; Lazar 2016)。能效项目的最早出现是为应对20世纪70年代的能源危机，当时公用事业单位开始开发项目，如照明返点或冰箱回购，通过鼓励消费者升级到更节能的电器来帮助节约能源(Hirsh1999)。最初，公用事业EE项目是接受最小程度的监督或执行。在这项研究2000年开始之时，大多数州还没有正式政策要求电力单位提供能效项目。如果要在这些州对能效项目进行监管，那么监管将仅限于对配电单位在能效项目上的计划支出，这也是利率制定过程的一部分。例如在许多州，公用事业单位同意在电价制定的过程中提供一套终端EE项目作为协议约定的一部分(Baldwinet al. 2018)。然而，由于没有正式的EE政策，对公用事业项目的监督及其对消费者能源消耗的影响是有限的。

在21世纪初，EE成为一个更加突出的问题，一方面是减少温室气体排放的政治压力加大，另一方面是人们担心在没有更多正式政策激励的情况下，重组后出现的配电单位将缺乏足够激励来维持传统的EE项目。2005年联邦能源政策法案要求各州审查EE政策,并鼓励各州采取鼓励公用事业积极追求节能的政策，例如通过为公用事业单位颁发节能委托书,或通过为公用事业单位提供财政激励以证明它们已达到节能目标（EPA2006）。

（二）公用事业EE项目的参与式治理

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随着州能效政策的重要性和复杂性增长，监管机构和利益相关者开始开发新的监管和治理方法。在早期，能效通常被视为是利率制定过程的一部分，但到本世纪中期，各州开始对公用事业能效计划和项目进行单独的审查和批准，将终端消费者的EE项目分析与利率制定过程分开(Baldwinet al. 2018)。这种转变常伴随利益相关者间信息交流和讨论的新机会出现。例如，阿肯色州建立起一个正式的“EE协作”，代表公用事业、行业、消费者和环保团体的不同利益相关者在一系列会议上审议EE政策，提出建议，最终被采纳为州的新EE规则(Garland2008)。康涅狄格州是另一个能效合作方式的领导者，创建出一个永久正式的能效委员会(EEB)，由广泛的利益相关者组成，负责在向监管机构提交能效申请前，对公用事业能效进行审查、审核和批准。其他一些州如马里兰州，则采取不那么正式的方式，召集非正式的工作小组，临时讨论特定问题，并向监管机构提出建议。因此，EE治理已随着时间发生巨大的变化。

参与式治理在EE领域的最初经验与关于参与式治理是否以及为何会影响政策结果的学术主张遥相呼应。尽管参与式方法在美国愈加普遍，并得到EE倡导者的广泛支持，但还未有实证研究证明它们对政策结果的影响。本研究试图通过询问用于监管公用事业EE计划所假设的参与式治理机制(协商、批准权限和正式手续)是否对电力消耗产生系统性影响来填补这一学术空白。

研究设计、方法与数据

本研究探讨了2000年至2015年美国各州的参与式治理与电力消费间的关系，这一期间美国能源部要求各州重新考虑和改进他们的EE政策和治理方式，利益相关者参与这一方法在许多州得以采纳。这一背景为系统研究参与式治理是否影响跨辖区和时间的政策结果，以及不同的研究因素如何影响这些结果提供了一个难得的机会。

为检验假设，本研究使用一个多层模型，该模型对2000年至2015年期间公用事业能效节约的一系列二元治理指标进行回归分析，如下所示：

Yist =α0+β1Uit+β2Xst+γ1Gist+δt+θi+ εit

其中Y表示utilityi 在states 和yeart 状态下对每一消费者的销售额，U表示公用事业特征向量，X表示州控制变量向量，G表示州层次的分类变量向量，代表参与式EE治理的不同方法。为对年和州层次的效果进行控制, δt表示年虚拟变量向量[1], θi表示州虚拟变量向量。ε表示误差值。

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（一）因变量

本研究的重点在于EE治理对电力消耗的影响方式。因此，因变量测量每个消费者的年度公用事业零售销售额，使用美国能源信息管理局861文件(能源信息管理局2019)[1]中的数据计算，由MWh出版并记录以使数据标准化。

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（二）参与式治理变量

本研究使用来自监管命令的数据以创建二元变量，从而对参与式治理的假设进行操作。通过检查这些命令的程序部分，并根据需要补充来自法规、法规和公开可用政策文件的信息，本研究创建了基于以下定义的州-年度参与式治理变量来实施假设。包括协商、审批权限和正式成立。本研究还创建协商经验、审批经验和正式经验变量，被编码为所使用特定参与式治理实践的连续年数。

（三）州层次控制变量

为了分离出参与式治理的影响，本研究控制了一些州层次的因素。

（四）公用事业单位层次控制变量

本研究也完成有几个公用事业单位层级的测量，这些测量可能期望会影响公用事业单位通过EE计划实现节能的意愿或能力。

（五）抽样选择

数据收集：广泛的电力供应商被要求归档在EIA的861文件，包括投资者所有的配电公用事业单位，合作公用事业单位，公共所有的公用事业单位，州和联邦政府的设施，以及商业发电机。因为本研究的假设是基于受监管的公用事业单位的能源销售治理成效，本研究将主模型的样本限制在投资者所有或合作所有的配电公用事业单位，它们处在合作配电服务受到监管的州内[1]。本研究的最终样本包括250个公用事业单位。

（六）解决内生性

尽管上述讨论将制度设计描述为一组在参与式治理环境推动参与者互动的外生变量，但实际上，决策设计很少完全对它们所发生的特定政策环境和管辖区域是外生性的。决策者可采用参与式方法来应对过去的糟糕绩效，或以其他司法管辖区所使用的成功模式为基础（DOE2015）。因此，关于参与式治理对公用事业单位节能产生因果影响的主张，都要求额外假设不能存在未被注意到但为电力消耗减少真正驱动力的变量（如社会和经济条件）——与参与有关，导致模型错误描述或夸大参与和节能间的关系。

（七）来自康涅狄格州和马里兰州的例证

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由于统计模型中使用的参与式治理变量无法从理论上捕捉利益相关者参与在实践中如何作用的重要细微差别，因此本研究还提供来自康涅狄格州和马里兰州的两个简短案例，这两个州使用参与式治理实践来打造公共事业的EE项目。康涅狄格州的EEB是美国最古老最正式的参与式治理组织之一，被其他州视为效仿的典范，而马里兰州的EE和利益相关者参与方式则较新，但远不正式。即使这些州不一定能代表美国各州的整体经验，但它们却提供截然不同的参与式治理方法。本研究用它们来举例说明参与式治理是如何影响这两个州的EE项目。

案例研究是基于对1990年至2015年所批准的EE计划存档文件的回顾，以及2016年对参与者进行的15次半结构化访谈（8次来自康涅狄格州，7次来自马里兰州）。

研究结果

主模型的结果。模型1提出一个简约的模型，它控制了EE计划的监管批准和节能授权的存在，但不包括额外的治理变量。这两变量都显著降低公共事业单位的单位面积能源销售。结果表明：即使没有正式的政策授权，对公用事业能效计划的监管审查也能对政策结果产生显著的影响。

模型2呈现假设1的检验结果，即节能量与协商有关。模型结果未能证实假设1：利益相关者参与从非协商形式到协商形式的转变与每位消费者的消费变化无关；权限审批和正式创建亦是如此。然而，模型5、6和7显示：如果协商是根据连续多年的经验而建模，而非作为一个二元变量，那么协商会显著降低公用事业单位的人均电力销售。

模型结果表明，参与式治理与公共事业节能显著相关，但对我们可观察到的这一结果仅提供了有限的解释。此外，模型的二元变量不能完全刻画参与式治理的会对结果产生影响的理论相关方面。为探究参与式治理为何以及如何影响能源节约，本研究接下来从康涅狄格州和马里兰州展开的公文研究中提供定性证据。

案例研究：参与式治理如何影响康涅狄格州和马里兰州的效果

案例研究的证据证实了模型的结论，即协商会影响公用事业的节能，并表明模型结果的一个重要驱动因素是公用事业和利益相关者间的信息交换，可用于改进公用事业EE项目和计划。在康涅狄格州，EEB成员强调利益相关者推动了公共事业改善他们的项目。一个受访者说：“如果一个项目不奏效，利益相关者将努力去改变它”(I3)。另一受访者举了一例即公用事业单位与农民举行了一个研讨会，重新设计方案，以更好满足康涅狄格州农业社区的需求(I5)。在马里兰州，能源供应商和消费者权益倡导者也向监管机构和公用事业单位提供有关如何改进项目的信息(I8;I10)。在这两个州，信息交换使公用事业单位能够从用户或能源服务提供商获得有价值的信息，并将这些信息整合到项目设计中。随着时间推移，利益相关者间的协商也可能促使参与者的态度发生转变，从而使利益相关者认识到节约能源对公众和公共事业是互利的。最后，案例研究还强调参与式治理的潜力，即在强大的、资源充足的行业参与者和资源较少的公共利益相关者之间搭建起公平竞争环境。

讨论与结论

本研究的结果表明：参与式治理可能在特定情况下最有用，即在政策执行者缺乏制定有效解决方案所需知识的情况下（可能因为需要地方智慧）或在执行者缺乏广泛经验的情况下，因此政策执行者缺乏有效执行政策的动机或激励，同时这一条件下，也很难监测政策结果和让政策执行者适当担负责任。在负责政策执行的行动者有充足知识和动机，并且很容易监测其结果的条件下，参与式治理可能会限制其附加优点。在EE条件下，公用事业单位负责执行项目，但通常需要来自消费者或供应商的信息来设计最佳项目。根据公用事业单位的商业模式，如果节能不能给股东带来利益，它可能不会被优先考虑；而且很难监控其绩效，因为节省的能源必须由经培训的顾问进行估计、计算和验证。在这种情况下，参与式治理通过促进信息交流以改进项目，促进节能效益共识的长期培养，并促使积极的参与者形成一个网络，从而提高监管机构的监督能力和让公用事业为实现节能目标负责的能力，从而最终改善环境结果。

近年来，参与式治理受到广泛关注。特别是在流域治理的背景下，学者们假设，参与式和协作性机构不仅仅是让利益相关者参与机构决策的延伸，而是一种新的环境治理方法——具有改善政策结果和产出的巨大潜力(Sabatier et al.2005)。本研究为越来越多的学者提供了证据，证明参与式治理在其他政策领域可能带来的好处，并建议学者们评估参与式治理在其他领域是否有用以及如何有用。然而，本研究也强调可能存在特别适合参与式治理的政策环境。

之，这项研究为我们理解参与式治理为何以及如何影响政策结果，在公共治理中如何选择与运用好的治理工具提供了很好的启示。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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Yackee, S. W. 2011. The politics of ex parte lobbying: Pre-proposal agenda building and blocking during agency rulemaking. Journal of Public Administration Research and Theory 22 (2): 373–93. doi:10.1093/jopart/mur061

相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

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