【治理与反思】互动能力：国家对地方服务供给的间接贡献

哥伦比亚：图片来源于网络

类别：政府治理

导言

各级政府经常通过实地互动来提供密切相关的服务。虽然对多层次治理安排进行了广泛研究，但鲜有文献探讨国家政府对实现地方政府政策目标的贡献。为此，最近美国学者Ricardo A. Bello-Gomez通过将行政权力下放重新定义为同时存在的权力下放(下放给地方政府)和权力分散(通过实地单位)，探讨了国家通过提供相关服务对地方政府绩效的间接贡献。本研究对哥伦比亚地方政府10年来的数据进行分析后发现，国家能力促进了教育的提供，而条件最差的地区受益最大，从而提出国家政府在全国范围内分配基础能力以提高服务提供的整体绩效时，应考虑到政策重叠导致的各级政府之间的潜在替代。。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Ricardo A. Bello-Gomez. (2020). Interacting capacities: the indirect national contribution to subnational service provision. Public Administration Review, First published，05 May : 1-13. DOI:10.1111/puar.13192）.. Public Administration Review(2).

研究问题

本文探讨的是国家政府对地方政府绩效的间接贡献，即通过在实地提供密切相关的服务来提供社会服务。随着权力、资源和责任的分散化在全球范围内的推进，对于学者(Hooghe和Marks，2016)和政府实践者(Eguino和Radics，2018)来说，对地方治理空间的理解问题变得越来越突出。在大多数国家，往往会在政府的各层级之间配置共享或重叠的政策责任的治理系统来提供服务。在这种背景下，对财政联邦制、政府间关系和权力下放的研究旨在理解这些不同政府之间的绩效和互动。

与此同时，在权力下放的研究中，各级政府之间互动作用的行政机制受到的关注要少得多(Ahmad等人，2005)。因此，很少有人知道，例如，关于通过本国的官僚机构提供服务的国家政府与在密切相关的政策领域开展工作的地方政府之间的相互作用。在权力分散的系统中，中央官僚机构不一定在地方一级消失。相反，它们可以向地方各级政府提供援助(Brown，2001)、指导(Carley，Nicholson-Crotty和Fisher，2015)和监测(Rich和Gómez，2012)，甚至通过分散的实地单位继续在实地开展工作。在这种情况下，组织能力被理解为内部人力和财政资源的存量(Christensen和Gazley，2008；Ingraham，Joyce和Donahue，2003)，用来评估国家官僚机构和地方政府的能力。

这项研究的主要主张是，国家政府提供相关服务的权力下放的能力不仅有助于地方服务的提供，而且这种贡献会受到地方服务提供能力水平的负面影响。哥伦比亚国家在其领土上的能力参差不齐，这为实证研究这一问题提供了机会，方法是探索哥伦比亚家庭福利研究所(简称ICBF)在实现教育服务提供方面发挥的间接作用。ICBF实地单位或业务中心遍布全国，提供与青年的身体、情感和社会福祉有关的广泛服务。通过这样的方式，ICBF影响了教育的提供，这是由地方政府管理的学校的责任。对2004-2013年期间哥伦比亚32个省和首都的分析表明，通过ICBF，国家政府能力有助于提供教育产出。此外，ICBF的能力对地方政府能力较低的部门产生了更大的影响。因此，国家官僚主义的影响随着地方能力的提高而减弱，直至这种影响可以忽略不计。

权力下放和提供服务

自20世纪80年代以来，世界各国已经尝试了几种类型和不同程度的权力下放(Rondinelli，1981)。这一进程导致了单一和联邦体制下的地方各级治理的兴起，其制度安排适应了各国偏好、背景和规模的异质性(Hooghe和Marks，2016)。Schneider(2003)将权力下放设想为一个三维概念。首先，财政分权侧重于将财政影响从中央政府转移到地方政府。第二，政治权力下放评估地方利益在地方政府中的代表程度，并通过选举地方政府领导人保持与国家利益的区别。最后，行政权力下放承认了公共行政研究在这一概念发展中的贡献。因此，行政权力下放通常被理解为地方决策者的自主权(Schneider，2003；Treisman，2007)。

行政分权：分散和下放

与财政和政治权力下放的广泛研究相比，对行政权力下放和地方政府能力的深入概念化和分析很少。例如，科恩和彼得森(1997)思考了公共部门职能的空间和制度分布，尼克森(2011)发展了地方政府的“管理”与“政府”理想模型。最近的研究有助于理解集权和分权政府之间在问责制和应对能力方面的差异(Hong，2016年；Kogan，2017年)。学者们还探讨了政治、体制和管理因素对发展中国家地方政府绩效的相互作用(例如，见Avellaneda，2009年；Avellaneda和Gomes，2015年)。

解释地方服务提供

组织能力和绩效

在行政权力下放和权力分散并存的背景下，地方服务提供可以解释为地方政府能力和国家分权官僚机构能力的结果。然而，在公共管理研究中，对能力的含义没有共识。Christensen和Gazley(2008)提供了一个多维、多层次、高度关联的能力概念，重点是内部能力(人力资源、财务资源和基础设施)。在他们对美国各州组织能力的综合研究中，英格拉哈姆、乔伊斯和多纳休(2003)也关注内部能力，如人力资源、财务资源和信息系统。虽然组织能力总是需要与特定的环境相联系(做什么的能力？)，将其理解为一组内部能力可以建立一些概念边界，并有助于分析其与绩效的关系。

国家分散能力

国家官僚机构有助于实现国家政府的目标，即在财政转移和赠款机制之外，对地方政策结果施加影响。例如，一个国家政府可以向地方政府提供技术援助和指导(Brown，2001年；Carley，Nicholson-Crotty和Fisher，2015年)或重新调整其官僚机构，以监督这些地方政府(Rich和Gómez，2012年)。如前一节所述，在权力分散的情况下，可能会设立一个国家官僚机构来处理特定的政策领域。这些机制不一定是排他性的，而是有可能根据政策领域在特定系统中共存。在每个政策领域，都有特定的行政安排(集权、分散、分权)，从而允许国家政府的某些机制影响结果。表1说明了可能的组合。在宏观经济政策或国家安全等中央政策领域，中央政府通过制定和执行政策以及提供服务对绩效施加直接影响，而地方政府则没有任何作用。中央政府也通过其外地单位的工作在分散的政策领域施加直接影响。

表1  按行政安排分列的政府间互动类型

因此，人们应该期待国家分散的政府能力与地方提供的服务之间存在正相关关系，从而产生以下假设：

l  假设1：国家分散的相关服务能力与地方政府服务提供正相关。

地方政府能力的调节效应

相对于地方提供的服务，分散的国家官僚机构提供的服务的性质可能影响前者影响地方水平绩效的方式。在某些情况下，当严格界定各级政府之间的政策界限时，国家政府可能会采取地方政府不采取的具体行动，这些行动在某种程度上补充了地方政府实现政策目标的工作。例如，让我们想想警力集中的国家，公共安全是在国家一级提供的。这种警务能力与地方政府机构提供的健康服务相互作用。在一定的组织能力水平上，地方政府机构应该能够在更安全的环境下更好地开展工作(例如，产出数量更高)，从而更容易接近民众。在这种情况下，人们可以预期国家和地方能力以互补的方式运作，加强它们对绩效的积极影响。通常情况下，各级政府之间的政策界限是模糊的。类似多中心治理(McGinnis，1999；Ostrom，Bish，和Ostrom，1988)和多级治理(Agranoff，2018；Hooghe和Marks，2003)的理论方法，强调了灵活安排的重要性，在这种安排中，不同的政府相互作用以谈判和协调政策行动的空间。即使在像美国这样被认为是联邦政府和州政府之间严格分权的体系中，政策权威的重叠空间也是常见的，并且可能更好地描述了整个体系(Wright，2007)。

通过将这一财政框架转化为在实地提供一致服务的情况，人们可以认为，国家提供密切相关的服务可以激励地方政府将资源重新分配给其他支出项目，同时保持一定水平的服务提供。服务替代理论和资源再分配理论都导致了这样的假设：

l 假设2：当政策责任重叠时，地方政府能力对国家能力和服务提供之间的关系有负面的互动影响。

研究数据与方法

因变量

2004年至2013年期间，由33个哥伦比亚地方政府(省和首都区)组成的小组用来检验哥伦比亚教育提供方面的互动能力的假设。数据来自城市发展专家小组的数据库(Acevedo和Bornacelly，2014)，除非另有说明。几项措施用于评估两个绩效层面的教育提供情况：产出数量和有效性。首先，该研究使用了中等教育注册学生在这一教育水平潜在目标人口中的百分比，教育部将这一教育水平定义为10至16岁的儿童(国家教育部，2014年)。一个类似的入学衡量标准，仅适用于公立学校，也用来表明教育提供的产出数量。如前所述，在接受中等教育方面的巨大差距使得高中入学率成为哥伦比亚的一个突出的政策目标。该研究还使用教育系统的总体辍学率和失败率来评估教育提供的有效性。图3和图4显示了这些指标在2004-2013年间的变化。哥伦比亚33个地方的高中入学率、辍学率和失败率的水平和趋势各不相同，这为分析提供足够的差异。

自变量

哥伦比亚家庭福利研究所(ICBF)每个地区的人均方案支出使国家能力得以运作。ICBF人均人员支出和青年项目人均目标支出(6至17岁)用于稳健性检查。每1000人的公立高中教师人数和每1000人的高中总数(公立和私立)为评估当地提供中等教育的能力提供了粗略的衡量标准，因此在分析中，它们与高中入学率作为因变量相关联。与此同时，每1000人中拥有学士学位的教师总人数，可以评估当地影响教育效果的能力，在这里通过辍学率和失败率来衡量。诚然，虽然哥伦比亚大多数教师拥有学士学位(2005年为77%，2013年为81%)，但随着时间的推移，这一比例在地方各级单位之间有很大差异。

控制变量

贫困家庭、农村地区和少数民族中失学儿童的比例较高(Delgado，2014年)。因此，控制变量包括考虑环境和社会人口状况。人均国内生产总值是社会经济发展和贫困的代表。每1000人中的境内流离失所者人数说明了政治暴力的严重程度。哥伦比亚自1960年代以来经历了内部武装冲突(Bushnell，1993；Robinson，2013)，涵盖了整个研究期间。

研究方法

对地方政府部门和年份采用双固定效应的普通最小二乘回归分析。这样就可以将能力对教育提供的影响的估计与不可观察的变量的影响隔离开来，这些变量具有地域特异性但不随时间变化(例如文化和社会特征)，或者不是特定于一个国家的一部分，而是随时间变化的(例如国家经济趋势)。标准误差集中在地方政府部门一级。考虑到交互项可能会引起多重共线性，能力变量围绕每个地方政府部门的均值集中。所有变量的方差膨胀因子均低于10；因此，多重共线性不是问题。

研究结果

表3给出了以ICBF计划人均支出总量作为国家分散能力的指标，以高中入学率(公立和所有学校)作为教育产出数量的指标的实证分析的主要结果。对于每一个因变量，模型都列出了所有相关的自变量，以及国家能力和地方能力之间是否存在相互作用。在国家能力和两种入学标准之间在统计上存在着显著的关联。例如，ICBF人均支出每增加一个标准差，大约增加19，000个COP，公立高中入学率增加1.8个百分点，高中总入学率增加2.8个百分点。

表3 输出数量的双向固定效应回归

同样，有效性度量的双向固定效应回归结果显示了对教育提供有效性的衡量标准的类似分析结果，即整个教育系统的辍学率和失败率。在这方面，国家能力每增加一个标准差，辍学率就会下降0.7个百分点，失败率会下降0.5个百分点。这些结果为假设1提供了支持教育提供的产出数量和有效性测量的证据。效应量相对较小；然而，考虑到分析涉及国家政府能力对地方政府直接提供的服务的额外间接影响，因此预期影响不大。

国家和地方政府能力之间的相互作用可以检验假设2。正如预期的那样，互动系数与所有模式中国家能力对服务提供的主要影响相反。然而，该系数仅在高中总入学率(表3中的模型4)和失败率(表4中的模型8)方面具有统计学意义。图5有助于说明这些关系。如图5a所示，ICBF人均支出的平均边际效应随着地方能力水平的提高而下降，以人均高中数量衡量。对于资金投入最少的地方单位，ICBF人均支出每增加一个标准差，高中总入学率就会上升7.6个百分点。这种影响随着地方能力水平的提高而下降，直至统计上变得无足轻重(人均高中数量比平均值高0.2左右)。

图5b显示，就绝对值而言，以人均拥有学士学位的教师数量来衡量，国家分散能力对失败率的边际效应随着地方能力水平的提高而减少。对于资金投入最少的地方单位，ICBF人均支出每增加一个标准差，失败率下降0.8个百分点。对于高于平均值的地方能力，国家能力对失败率没有统计上的显著影响。无论是以产出数量(入学率)还是以有效性(失败率)来衡量教育提供的绩效，这些结果都证明，国家政府对地方服务提供的间接影响受到地方能力水平的调节。支持假说1和假说2的结果对于国家分散能力的其他运营方式（尤其是ICBF青年人均支出）是有力的（请参见在线支持信息中的表S1和S2）。

为了正确评估假设2中地方和国家能力之间的相互作用，模型还包括地方能力的独立影响。然而，这一系数仅在第一个模型中具有统计学意义，在第一个模型中，使用了公立高中入学率和公立高中人均教师数。在控制变量中，农村人口比例是唯一持续呈现显著结果的变量。不出所料，农村阻碍了教育的提供，因为向与世隔绝的的人口提供教育越来越困难，而且这种情况意味着规模不经济。如果有可能使用更细的分析单位(例如城市)，人均国内生产总值和境内流离失所者人数等其他控制变量的影响可能会更明显。无论如何，这些变量代表了环境因素，决策者或处理具体政策问题的组织很难改变这些因素，至少在短期内是如此。这反映了确定更多可调整杠杆的重要性，例如特定管辖区内国家机构的分配能力。至少，地方政府官员和政治领导人可以游说国家政府更好地分配资源。

讨论：政策含义

复杂的治理系统需要仔细考虑参与实施和提供服务的几个行动者(Agranoff，2018；Lynn，Heinrich和Hill，2001)。即使在单一政府或组织承担提供社会服务责任的情况下，如在哥伦比亚地方政府的课堂教学中，其他组织行为者也可能在改善服务提供方面发挥作用。在行政权力下放既是分散(向实地业务单位)也是下放(向自治地方政府)的情况下，这种情况更有可能发生。这项研究表明，ICBF是哥伦比亚负责家庭、儿童和青年保护服务的国家机构，通过提供心理咨询、跟踪和外联等相关服务，间接促进了教育绩效。此外，国家能力的边际贡献随着地方能力的提高而减少，揭示了一种替代关系。鉴于两级政府之间存在政策重叠，这种关系从理论上来说是可以预期的。

从概念上讲，地方能力对国家能力在提供服务的间接贡献的调节作用，并不取决于国家资源的分配过程。换句话说，这种边际效应递减的事实并不意味着国家政府必须以有效的方式分配其能力。然而，资源分配本身就是一个学术相关性的问题。在实地提供服务的国家政府(或者更一般地说，上级政府)可能面临政策重叠的情况，因此应该意识到它们的干预可能对地方政府提供相关服务的能力造成的潜在替代效应。因此，有意提高提供服务的整体绩效的国家政府应考虑将其能力分配给那些资源不足或提供相关服务能力较弱的地区。然而，这并不像听起来那么简单。国家政府机构仅部分与地方政府重叠，它们可能同时在几个政策领域重叠。例如，一项类似的研究可以探索哥伦比亚ICBF和当地医疗保健服务之间的关系。在这种情况下，国家政府做出的分配决定变得更加复杂，同一机构内的政策优先事项可能会发生冲突。

研究意义与贡献：

在更广泛的政府间关系和权力下放研究的背景下，这项研究有助于探索国家政府对地方政府绩效的影响的特定机制。考虑到行政分散和权力下放并存，可以考虑国家和地方政府在提供社会服务时都在街道一级运作的情况。这一特点使得相关服务提供机制不同于文献中探讨的其他机制，如财政转移、拨款、监测、指导或先发制人，在这些机制中，国家政府从远处施加影响。在发展中世界的权力下放背景下，各国政府更多地参与直接服务的提供。因此，这一研究问题需要这样的背景，并有助于呼吁将公共行政研究扩展到美国和其他工业化发达国家以外的情况。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

Agranoff, Robert. 2018. Local Governments in Multilevel Governance: The Administrative Dimension. Lanham, MD: Lexington Books.

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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/puar.13192

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