【治理与反思】基层官僚如何提供非正式个人资源？

类别：政府治理

导言

如今，基层公务人员(SLBs, Street-level bureaucrats，也有译为街道层官僚)通常在公共服务需求增加和财政资源短缺的情况下提供公共服务。但现有研究重点关注基层公务人员如何适应这种情况及他们提供的正式资源（作为他们工作的一部分），很少有研究非正式资源。在最新一项研究中，学者Einat Lavee则另辟蹊径，重点研究了在公共服务提供过程中，基层公务人员非正式个人资源的提供。通过对214名在以色列公共部门中提供教育、医疗和福利服务的基层公务人员进行深入的定性访谈，发现他们向用户提供了范围非常广泛的非正式个人资源。研究还发现，影响非正式个人资源提供的四个主要因素是：缺乏正式的资源；职业的承诺；管理上的激励；以及一个结合了新公共管理和新公共服务价值观的工作环境。论文发表在公共管理类顶级期刊JPART上面。 

（文献来源：Lavee, E. . (2021). Who is in charge? the provision ofinformal personal resources at the street level. Journal of PublicAdministration Research and Theory. 31(1): 4-20. DOI: 10.1093/jopart/muaa025）。

研究问题

资源问题是基层公共部门工作的核心。自利普斯基 (Lipsky’s 2010[1980])的开创性工作以来，学者们注意到资源不足对所有基层公务人员来说都是一个问题（Kosar 2011;Thomann 2015），例如时间，信息和人员等资源总是有限的。所谓Street-level bureaucrats(SLBs, 基层公务人员)是指那些直接向公民提供公共服务或进行监管，而且对此事务具有自由裁量权的人员，比如一线工作的警察、教师、医生等等。此外，即使扩大公共服务，需求也增加，因此产生了恒定的需求悖论。由于紧缩政策公共服务面临着大幅预算减少，这种情况在近几十年来尤其显著（Pollitt andBouckaert 2017）。因此基层公务人员被迫在公共服务需求增加和财政资源短缺的情况下提供公共服务（Hupe and van derKrogt 2014）。

已有文献研究的重点通常是工作者在提供服务和正式资源时如何适应。另外，公共行政文献指出一线工作者提供个人资源是解决工作问题的一种方式（Dubois 2016;Tummers2015）。这对于了解基层公务人员如何适应工作要求至关重要。但是，缺少的是系统地研究非正式个人资源（IFR）的提供情况，非正式个人资源指的是SLB提供资源的性质和程度不属于其正式职责，或者以非正式的方式来提供正式资源—旨在说明提供IFR的潜在因素。

理解由当代公共行政环境中的SLBs提供的IFR非常重要，这种环境被定义为“没有人完全负责”（Bryson, Crosby,and Bloomberg2014)。这种情况的产生主要是因为公共行政的主要关注点出现了转变。一直到最近，新公共管理(NPM)的价值和方法被用来指导当代公共服务。根据这种途径，政策制定者和更高级别的官员决定政策目标，政策目标是只要达到绩效基准，而不太关心政策如何实施(Brodkin 2011)。然而，最近出现的一种新的公共服务方法促进了公共价值的语言和概念(Denhardt， Denhardt 2015)。因此，“负责人”是政府，同时也是公务员和公民。这种新环境将NPM的要素与新的公共服务方式相结合，会造成一线服务提供的模糊性。此外，在福利改革等制度变革的时代，这种模糊性往往会加剧，这减少了公务员获取能够帮助他们解决社会问题的公共资源的可得性(Hacker 2019)。在这一背景下，本研究试图描绘当代公共服务提供的本质，重点是公务人员如何认识到他们对公民的责任，以及他们如何在一线岗位实践这一责任。因此，本研究提出了两个主要问题：

（1）基层公务人员（SLBs）在多大程度上向用户提供了非正式个人资源IFRs？

（2）影响IFR提供的因素有哪些？

理论背景

稀缺资源是公共服务组织实施过程的基本特征

公共服务组织必然是一个复杂而笨重的机构，其政策目标模糊且相互冲突，且组织资源有限（Evans 2016）。研究表明，SLB几乎总是面临资源短缺（Kosar 2011），这严重影响了他们的态度和行为（Brodkin 2011；Riccucci etal.2004）。随着许多西方社会的改革，福利部门，尤其是公共卫生和教育等部门，正在经历重大的财政削减（Hacker 2019；Karanikolos，2013）。与此同时，大多数西方国家都面临着对这些服务日益增长的需求（Hupe and van derKrogt 2014）。

Hupe和Buffat（2014，57）认为这些结构性的制度约束在给予SLBs完成任务的资源和满足需求所需的实际资源之间造成了“公共服务差距”。作者将三种可能的差距进行了分类：当任务增加但是行动资源减少（以更少的资源做更多事）；当任务不变但是行动资源减少（以更少的资源做同样的事）；当任务增加但是行动资源没有相应的增加（以同样的资源做更多的事）。但是，在强调应对策略重要性的同时，这些文献未能清楚地解释在组织资源不足的情况下，SLBs是如何能够向公民提供充分的服务。换言之，仍然缺乏证据表明工作者如何能够“用更少的资源做更多的事”——他们如何在临时情境下行使他们的自由裁量权。个人资源是指超出员工工作描述规定范围的资源（Tummers等人，2015）。因此，它们不是由组织正式提供的，而是由工作者个人资本提供的。换句话说，这些是非正式个人资源。

公共行政中的工作环境：共同的影响和价值

个体工作者的行为离不开其所处的制度和组织环境（Hupe和Buffat 2014；Watkins-Hayes2011）。在过去几十年中，新公共管理被认为是公共行政的主要管理准则（Pollitt和Bouckaert，2017）。这种方法以经济理性和市场机制为原则，强调提高生产力、衡量绩效和效率是评估行政机构工作的主要标准。在NPM的统治下，制定目标的民选官员来设计政策，管理者以确保经济效益的方式实施政策（Soss、Fording和Schram，2011）。重点主要放在政策执行的“底线”上，只要达到了绩效基准，政策制定者和更高级别的官员就不太关心政策工作的执行方式（Brodkin 2011）。

管理改革中另一个对服务提供有很大影响的成果是公务员的专业主义（Ackroyd 1996；Gleeson and Knights 2006）。借助于服务组织的合理化和服务绩效的提高，专业性被认为受到管理和市场逻辑的约束（Noordegraaf 2016）。鉴于政策制定者提出的要求所带来的压力，SLB必须忠于绩效制度，因此被迫将“宝贵的工作时间”花在行政工作上，而不是“真正的工作”，即治疗患者、教育儿童或逮捕罪犯（Noordegraaf和Steijn 2014）。

背景：以色列社会中的公共社会服务提供者

以色列社会是研究当代基层公务人员政策工作模式的一个特别有启发性的案例。以色列是一个社会民主福利国家，多年来一直保持着国家对其公民承担集体责任的强烈精神（Doron 2003）。然而，自20世纪80年代末以来，该国逐渐采用了与其他西方国家类似的新自由主义意识形态（Ajzenstadt 2008）。过去三十年，特别是2003年福利改革以来，福利国家紧缩和劳动力市场分散化推动了重大制度变革（Levanon和Saburov，2018）。在此期间，社会服务支出占GDP的比例下降了34%（Azari Visal和Kogen，2014）。这些变化反映了采用市场导向的新自由主义经济政策，导致社会支出和福利结构的严重缩减（Maman和Rosenhek，2011）。

公共服务的大部分领域都缩减了预算。教育紧缩的表现是教学投入低，按国际标准计算人均预算低，教学条件、教师地位和工资下降。因此，在种族和社会经济方面，学生成绩存在很大差异，以色列在经济合作与发展组织（OECD）国家中按社会经济背景划分的学生不平等排名第一（Dagan Buzaglo2019）。在健康卫生领域，尽管有旨在保证每位市民享有有质量的医疗服务的健康保险法，研究人员认为，以色列卫生系统需要“紧急输血”（Svirski 2018）。政府在卫生方面的投资很低，医生和医疗程序排得很长，医院基础设施负荷过重，医务人员短缺，私人卫生服务支出不断增加（Linder 2018）。

这些变化极大地损害了公共服务提供的范围和质量，反映出国家为公民服务提供资金的责任减少（Maron 2015）。公共支出减少导致需求增加（Lavee and Strier 2018；Maron 2015）。与此同时，以色列的公共服务，特别是公共社会服务，采用了新公共管理的价值观和做法（Benish 2012）。在这些变化下，公务员的工作环境发生了巨大变化（Cohen、Benish和Shamriz Ilouz，2016）。NPM改革和管理思想与公共政策改革的融合，造成了SLBs日常工作的系统性缺陷（Benish 2012），SLBs现在必须应对日益增长的公民需求和政府责任的传统期望，这些期望值与新公共服务途径类似，都是不面对日益减少的公共资源（Maron 2015）。在这种环境下，研究SLBs向客户提供的IFRs可以丰富对当代街道公共管理中“谁负责”这一普遍问题的理解，并揭示以色列公共部门服务提供的隐藏动力逻辑。

研究方法

本研究采用定性设计。2016年至2019年间，对在三种社会政策背景下工作专业人士进行了214次访谈：教育（N=61）、福利（N=98）和健康（N=55）。所有政策背景下的参与者大多是专业人士，尽管有些是非专业人士。根据Lipsky（2010）的定义，所有参与者都是SLB：在上述三个社会政策领域之一担任政策执行者，并与用户进行直接的日常互动。所有人都在公共部门工作。大多数是女性（N=161）。参与者是根据理论抽样准则（Warren 2001）挑选的，这使得能够寻找那些似乎能够概括分析标准的受访者。参加者是从主要位于以色列北部和中部的各机构招募的。通过利用来自多个机构的数据，能够识别出工作者实践的一般模式，超越了他们所处的组织环境。

研究者们首先招募了所有三个领域的专业联系人推荐给我们的关键参与者。然后让这些人推荐我们找到符合入选标准的其他候选人。当介绍这项研究并请求他们同意参与时，与大多数潜在受访者的最初接触是通过电话进行的。这项研究被描述为解决“提供各种社会服务的公共部门工作人员与其顾客之间的关系”，进行了面对面的访谈。研究工具是一个半结构化的深度交互视图。访谈方案旨在提供全面的证据，证明街头提供社会服务的日常经验，特别强调个人非正式服务。访谈平均持续1小时，由作者或经过培训的研究助理进行。大多数人偏好在他们的工作场所接受访谈。其他则发生在咖啡店或参与者家中，访谈保证了匿名性和保密性。

研究发现

基层公务人员为用户提供个人非正式资源

调查结果表明，绝大多数SLBs向客户提供IFRs。所提供个人非正式资源的范围分为四大类：时间投资、情感资源、工具资源和物质资源。应当指出的是，许多资源可能与不止一种类型有关。例如，在时间投入资源中的“陪同用户处理官僚事务”的IFR也可以归类为情感支持。同样，“用私人车提供搭乘”可以归类为物质资源（汽油钱）或时间资源。为了分析的清晰性，将资源划分为不同的类型，即使它们经常重叠。尽管这些资源中有许多可能是工作要求的一部分，但在这里，只关注非正式提供的资源，也就是说，不作为正式工作的一部分职责。

时间投资

最常提及的IFR类型属于投入大量时间的类型，超过正式工作要求的客户，包括上下班。超过一半的受访者（53%）表示，他们可以通过各种非正式的方式与客户打交道，例如下班后与客户呆在一起，下班后留下来弥补工作时间内花在顾客身上的额外时间，以及在正式工作之外进行家访。一位就业顾问估计，她花在非正式工作的时间大约为每月40小时。这个发现非常有趣，因为在工作期间对顾客投入额外时间会和工作效率相矛盾。这与研究发现的SLB适应新公共管理减少对客户的时间投入的要求不同：“……在管理上投资不足，将管理成本转移给客户，偏好速度而非需求，以仪式代替资源，取消请求帮助的合法性”（Brodkin 2011，i273）。然而，正如研究参与者所说的，下班时投入的时间并不一定与上班时对效率的要求相矛盾。来自所有政策领域的参与者都广泛提到了非正式的可用资源。

情感资源

向用户提供的第二种最常见的IFR类型是情感资源，超过三分之一（35%）的受访者表示他们向顾客提供了心理支持与他们保持着密切的关系。许多SLB在下班时提供情感资源，比在工作时间提供更多。一位高中老师说：“如果一个学生叫我哭，即使是在深夜，我知道她有危机，我和她一起坐在咖啡馆里，想知道发生了什么事，我能提供什么帮助”（采访49）。情感资源的广泛提供在治疗专业的工作者中并不奇怪，比如心理学家，顾问，甚至社会工作者。然而，来自所有政策领域的工作人员都向客户提供情感资源。

工具资源

分析中揭示的下一类IFR被归类为工具性IFR，有四分之一的SLBs（26%）提到了这一类。最常提到的工具资源是协助官僚机构和协助行政程序，这也是非常耗时的。其他工具性资源包括咨询、培训和在专业知识外提供建议、培训或正式工作要求。交叉编码分析显示，教师在最大程度上提供了这类资源，其次是福利专业和护士。医生最不可能提到工具资源的供给。这些差异可归因于专业性质的差异，其目标是广泛界定的：教师的总体任务是向学生提供知识，福利工作者的主要工作是向顾客提供信息（例如，他们的社会权利，有资格获得各种机构的拨款和支持）。因此，非正式咨询和与信息有关的援助通常是由这些专业的工作者提供的，而不是由那些专业任务更具体地以目标为导向的工作者提供的，例如护士和医生。

物质资源

最后一类是物质资源，近五分之一的受访者（18%）提到了这一类。有几位受访者说，他们向客户提供现金，这种做法主要用于紧急情况，例如社工在家访时发现冰箱完全空了，或是老师发现学生没有午餐钱。更常见的物质资源供应是为客户购买物品：食物、学校三明治、药品、家用物品、取暖器、学校用品、客户及其家人的衣服和鞋子、支付学校旅行费用、观看体育比赛的门票等等。交叉编码分析表明，教师是物质资源的主要提供者。福利领域的工作人员提供非正规物质资源的频率较低，而医疗保健工作人员提供物质资源的频率最低。这种差异可归因于与客户和公民之间不同类型的互动。教师和福利工作者都与用户有长期的熟人关系。

影响个人非正式资源提供的因素

正式资源缺失

由于资源有限的问题在基层公务工作中是一个不可分割的部分，受访者在描述他们的日常工作时，尤其是考虑到福利改革导致的预算削减，应该会提到缺乏资源的问题。然而，调查结果令人惊讶的是，资源缺乏在所有职业领域的的深度和全面性。对于他们是否有必要的资源为客户提供足够的服务，回答都是否定的：“在经济上资源是非常稀缺的。几乎没有预算”（社会工作者，访谈16）。根据受访者的说法，除了物质资源之外，时间是基层公务人员最关键的资源，无论职业如何。一位社会工作者解释说：“我没有足够的时间恰当地完成所有的任务，我总是要确定优先次序”（26号访谈）。一位老师说：“你永远没有足够的资源，但缺乏时间是最糟糕的”（采访71）。

职业承诺

现有文献通常从公共服务动机的角度来描述人们对公共服务工作的投入(Perry and Vandenabeele2015)。这些个人特征是对公共利益和公民义务的承诺以及对客户的同情形成公共服务工作的基础（Perry和Wise 1990）。虽然本研究并未对个人特质进行测量，但分析显示，即使在需要自我牺牲的情况下，SLB对充分响应客户需求的投入也体现在个人非正式资源的提供中。许多不同专业的受访者都将提供IFR描述为其专业“使命”的一部分。这些非正式做法可能是他们将对绩效制度的忠诚需求与其职业道德相协调的主要手段。尽管这些员工被商业化的制度和市场压力所包围，这些压力可能会损害他们的职业动机（Noordegraaf和Steijn，2014），但受访者的故事表明，他们找到了保持价值观和充分提供服务的方法。

管理激励

第三个因素是组织激励，这是SLBs向客户提供IFRs的机制中的一个关键因素。受访者描述了关于IFR规定的非正式期望实际上是明确的管理要求。受访者的话反映了组织理论所描述的主观规范（Tummers，Steijn，Bekkers 2012），也就是说，“执行或不执行每种形式行为的感知社会压力”（Ajzen 1991，188）。这种规范是基于重要的他人对行为的态度。其他人对某一行为的积极性越高，一个人形成该行为的意图就越强烈。

工作环境中NPM和NPS的共同价值

SLBs提供IFRs的第四个核心因素是一般工作环境。这与前面的因素不同，因为它不是指特定管理者或组织管理层的激励，而是指以NPM和NPS相结合为特征的更具包容性的氛围价值观。当对指导工人日常生活的一般价值观进行分类，与个人或职业价值观相比，与新公共管理相关的价值观更为突出，即有效性。关于成效，绝大多数参与者认为他们的工作主要是缺乏时间。高效性的另一个方面是对结果的不断衡量，表现为无尽的行政任务和文书工作，这些都被添加到日常任务中。随着政策执行的市场化，研究揭示了对公民利益负责的价值观，促进公民平等的优质服务提供，对用户的全面支持也是当代服务提供的中心特征。这些常常相互矛盾的价值观创造了一种环境，在这种环境中，工作者角色的界限变得模糊，从而促进了SLBs提供IFRs。

结论

总结对以色列教育、福利和卫生公共服务部门一线工作人员的大规模定性研究结果，目前的研究表明，提供IFR是当代公共服务的一个主要特征。尽管不同领域之间存在一些细微的差异，但绝大多数参与者说，他们提供了一系列显著的个人非正式资源，包括投资时间和情感、工具和物质资源。提供IFR受到四个主要因素的影响：缺乏正式资源、专业承诺、管理鼓励和将新公共管理与新公共服务价值观相结合的工作环境。

为了描绘当代服务供给的本质，把重点放在一线工作的“谁负责”问题上。因此，第一个研究目的是研究服务提供的非正式层面，有助于公共行政部门对当前服务提供形式的了解不断增长。第二个目标是为SLB文献做出贡献，在正式资源减少的背景下，证明了SLB在政策设计和公民实际需求之间发挥的基本作用。

这项研究强调了SLB提供的个人资源作为其应对策略的一部分的关键作用，并揭示了非正式服务提供中经常未被承认的组成部分。定性分析显示，绝大多数受访者报告提供了个人非正式资源，而交叉编码分析发现三个政策领域之间的相似性大于差异性，允许识别领域和职业之间的一些细微差异。这一现象总体上是比较显著的，特别是它在文献研究中被相对忽视。

基于上述假设，能否得出结论，提供IFR是一种规范性的做法？为了考虑这一问题，需要思考当代公共行政中同时存在的相互矛盾的价值观的潜在后果。这可能会增加工人的压力，并将集体责任从国家及其机构的公共领域转移到街头的工作者（Lavee、Cohen和Nouman，2018）。学者们认为，在市场导向型组织中工作的SLB现在承担的责任“太多”，有时相互矛盾，既涉及经济绩效，也涉及平等、公平和包容等核心政策目标（Ebrahim、Battilana和Mair 2014；Thomann、Hupe和Sager 2018）。尽管这些研究主要涉及营利组织中的SLB，但目前的调查结果表明，这些相互冲突的责任也是基层公共部门服务提供者关注的问题。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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Dubois, Vincent. 2016. The Bureaucrat and the Poor: Encounters in French Welfare Offices. London, UK: Routledge.

Eldor, Liat. 2018. Public service sector: The compassionate workplace—The effect of compassion and stress on employee engagement, burnout, and performance. Journal of Public Administration Research and Theory 28 (1): 86–103.

Noordegraaf, Mirko. 2016. Reconfiguring professional work: Changing forms of professionalism in public services.Administration & Society 48 (7): 783–810.

Thomann, Eva, Nadine van Engen, and Lars Tummers. 2018. The

necessity of discretion: A behavioral evaluation of bottom-up implementation theory. Journal of Public Administration Research and Theory 28 (4): 583–601.

相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

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https://academic.oup.com/jpart/article/31/1/4/5854331

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https://www.researchgate.net/publication/341479613_Who_Is_in_Charge_The_Provision_of_Informal_Personal_Resources_at_the_Street_Level

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http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

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