莱芜中院发布2016年度行政案件司法审查报告，并公布典型案例
败诉率上升，行政执法中存在7大问题，法院提出6项建议。3月22日上午，莱芜中院召开行政审判工作新闻发布会，通报2016年度行政案件司法审查报告，并发布典型案例。
全文见：莱芜中院微信（ID：lwzjfy）3月22日
8起典型案例
案例1：原告田某某诉被告钢城区政府、区建设局、区国土分局、汶源街道办事处拆迁行政强制案
【案情】
原告田某某系莱芜市钢城区某村村民。2011年8月，通过流转方式取得该村东岭10亩土地，未办理相关审批手续在上述土地上建设房屋。2014年11月26日，国土局对其下达了莱国土资停字【2014】第0156号《责令停止违法行为通知书》。2015年9月8日上午，钢城区政府成立的钢城区生态文明城市建设指挥部组织联合执法，将原告的上述房屋强制拆除。原告认为被告钢城区政府、区城建局、区国土局分局、汶源街道办事处共同实施了强拆行为，遂对上列被告提起诉讼。
【审判】
莱芜市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。莱芜市钢城区生态文明城市建设指挥部系不具备行政主体资格的临时机构，因此，应认定组建该机构的行政机关为被告。莱芜市钢城区生态文明城市建设指挥部调动组织了包括区城建局、国土局钢城分局、市公安局钢城分局、区安监局等多家区级职能部门及汶源街道办等参与实施了联合执法行动，可以认定莱芜市钢城区生态文明城市建设指挥部是本次拆除活动的实施主体，应当对外承担责任。区城建局、国土局钢城分局、汶源办事处参与拆除活动是受钢城区生态文明城市建设指挥部的指派，对外不承担责任。钢城区政府应为本案适格被告。被告钢城区政府应对其作出的行政强制拆除行为履行了法定程序及其行为的合法性承担举证责任。在法定期限内，被告钢城区政府并未提供有效证据证实其组织实施的强制拆除行为合法，被告钢城区政府应承担举证不能的不利后果。依法判决：确认被告莱芜市钢城区人民政府强制拆除原告田某某房屋的行为违法。钢城区政府不服，提起上诉，山东省高级人民法院予以维持。
【评析】
本案系联合执法活动，首先应确定哪个部门是适格被告。原告提供的证据能够证明莱芜市钢城区生态文明城市建设指挥部组织了多家区级职能部门及汶源街道办等参与实施了联合执法行动，组织者应当承担责任。而该指挥部是临时组织，是区政府成立的，不具备独立承担责任的能力，当事人提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，因此区政府是本案适格被告。
行政诉讼法规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，在法定期限内，被告钢城区政府并未提供有效证据证实其组织实施的强制拆除行为合法，被告钢城区政府应承担举证不能的不利后果。
案例2：韩某诉莱芜市食品药品监督管理局药监行政处罚案
【案情】
2013年12月27日莱芜市信访局向莱芜市食品药品监督管理局发函，要求对邹某反映的莱城区韩某中医诊所超范围用药问题调查处理。该局遂于2014年1月2日到韩某开办的莱城区韩某中医诊所进行现场调查，经调查发现韩某诊所购进的药品中有九种不包含在鲁卫医发[2003]18号文的目录范围中，涉嫌超范围和品种用药。4月9日,因涉嫌向患者提供的药品超出规定范围和品种该局予以立案， 7月3日作出行政处罚决定:没收违法所得,处违法向患者提供阿奇霉素粉针货值三倍的罚款。韩某不服，提起诉讼。
【裁判】
莱芜市中级人民法院二审认为，卫药政发[2009]78号《关于建立国家基本药物制度实施意见》规定：“国家建立基本药物优先和合理使用制度，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并达到一定的使用比例，具体使用比例由卫生行政部门确定。”2010年山东省实施基本药物制度并制定了《山东省增补药物目录》，在国家基本药物范围的基础上，增补了216种药物，规定政府举办的基层医疗卫生机构确需配备使用的，可分别从上述增补药物目录中选用。阿奇霉素粉针虽然不在国家确定的基本药物目录范围内，但在山东省增补药物目录范围内，说明从2010年开始，山东的基层医疗卫生机构可以优先使用阿奇霉素粉针。山东省鲁卫医发[2003]18号文件即《山东省个人设置的门诊部、诊所等诊疗机构药品使用范围目录》是2003年以来，省卫生行政部门规范个体诊所使用药物的规范性文件，是国家在没有实施基本药物制度的情况下，根据国家公布的基本药物制剂选配药物的规定，其与卫药政发[2009]78号实施意见相比，是旧的规范性文件，在与卫药政发[2009]78号实施意见相冲突的情况下，应该使用新的和层级高的实施意见的规定。因此应当认定，韩某使用阿奇霉素粉针，符合卫药政发[2009]78号实施意见的规定，是合法的。依法判决：撤销莱芜市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定书。
【评析】
本案涉及不同层级效力法律性文件的选择适用问题。本案中，对于原告中医诊所使用的阿奇霉素粉针是否属于超范围用药的认定问题，山东省鲁卫医发[2003]18号《山东省个人设置的门诊部、诊所等诊疗机构药品使用范围目录》与卫药政发[2009]78号《关于建立国家基本药物制度实施意见》、《山东省增补药物目录》不一致。山东省鲁卫医发[2003]18号文件，是在国家没有实施基本药物制度的情况下，山东省卫生行政部门为规范个体诊所使用药物根据国家公布的基本药物制剂选配药物的规定制定的，其性质属于政府规范性文件。而新颁布的卫药政发[2009]78号文，其性质属于国务院部门规章，赋予了卫生行政部门确定其他各类医疗机构的基本药物使用比例。2010年山东省实施基本药物制度并制订了《山东省增补药物目录》，规定了山东的基层医疗机构可以优先使用阿奇霉素粉针。山东省鲁卫医发[2003]18号文虽然未被废止，与卫药政发[2009]78号文相比，属于层级较低的旧的规范性文件，在两者规定发生冲突的情形下，应当适用层级较高的新的部门规章。
案例3：倪某申请莱芜市莱城区人力资源和社会保障局工伤行政认定案
【案情】
倪某之子卢某于2013年10月5日在某砖厂工作时因意外事故死亡，卢某死亡之情倪某并不知情，砖厂也未告知倪某。2016年3月21日倪某向莱城区人社局提出工伤认定申请，同日莱城区人社局认定倪某申请工伤认定超过了一年的工伤认定申请时效，作出不予受理决定。倪某不服，提起诉讼。
【裁判】
莱芜市莱城区人民法院一审认为，原告倪某系死亡职工卢某之母，具有提出工伤认定申请的主体资格，且在无证据证明砖厂或其他单位向原告告知了卢某于厂内意外死亡的事实的情况下，原告超期限提出工伤认定申请非因其自身原因导致，依法判决撤销莱城区人社局作出的工伤认定申请不予受理决定书，责令其于判决生效之日起15日内重新作出处理。砖厂不服，提起上诉。莱芜市中级人民法院二审认为，倪某作为卢某的母亲，有权提出工伤认定申请，且不受民事行为能力限制；用人单位明知道倪某有精神障碍且已改嫁他乡，却并未告知其卢某死亡的事实，倪某不知道卢某死亡确有正当原因，因此其逾期提出工伤认定申请，不属于自身原因。依法判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案涉及工伤认定申请主体资格及申请时效问题，倪某作为死者母亲，具有申请主体资格，不受是否有民事行为能力和对死者是否尽抚养义务的限制；《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，属于用人单位原因，耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因。卢某死亡后，用人单位并未告知倪某，母亲不知道儿子死亡的事实确有客观原因，因此其逾期提出工伤认定申请，不属于自身原因所致，被告对其申请应当依法受理。
案例4：孟某某等诉莱芜市钢城区社会保险事业处不履行发放供养亲属抚恤金法定职责案
【案情】
2009年5月25日孟某因公死亡。其遗属孟某某等三人从被告钢城区社会保险事业处领取供养亲属抚恤金至2015年2月13日。因死者孟某所在单位莱芜某生化有限公司从2015年1月停止向社会保险事业处缴纳工伤保险费，该保险事业处遂停发了三人的供养亲属抚恤金。
【审判】
莱芜市钢城区人民法院审理认为，孟某因公死亡，死亡时间发生在用人单位缴纳工伤保险费期间，三原告依法应该享受供养亲属抚恤金，其请求被告支付供养亲属抚恤金的请求应予支持。被告辩称用人单位未按时足额缴纳工伤保险费，欠费期间的工伤保险待遇由用人单位支付，用人单位补缴应当缴纳的工伤保险费后，再向原告支付其相关待遇的观点无法律依据。依法判决：责令被告自判决生效之日起15日内向三原告履行给付供养亲属抚恤金的法定义务。
【评析】
《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》都规定，因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金应当从工伤保险基金中支付，劳动保险事业处认为死亡职工所在企业未足额缴纳工伤保险基金，可以另行追缴，其停止发放相关供养亲属抚恤金没有法律依据，依法应当发放。
案例5：谷某某诉莱芜市国土资源局、莱芜市人民政府不履行违法占地查处法定职责案
【案情】
原告谷某某的房屋被强制拆除。2015年9月7日，原告以其宅基地所在地块未被依法征收而遭占用为由向被告市国土局递交查处申请，要求该局对相应违法占地行为予以查处。9月8日，市国土局收到查处申请书,9月21日，该局对某管理局作出《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，并进行了相关调查。
2015年12月3日，原告以以上申请事项未得到答复、无任何结果为由，向被告市政府寄出复议申请，要求市政府确认市国土局不履行查处职责的行为违法，并责令该局对其申请事项进行查处。2016年3月7日，市政府作出复议决定，以市国土局已履行法定职责为由，驳回了原告的复议申请。原告不服，提起诉讼。
本诉发生后，被告市国土局于2016年3月28日对某管理局未经批准占用相关土地的行为立案查处，7月20日作出处罚决定：责令1个月内退还非法占用的61543平方米土地，处罚款共计965205元。
【审判】
莱芜市莱城区人民法院审理认为，依照有关规定，国土资源主管部门对土地违法行为的查处包括立案、调查和审理，作出处理决定等。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止，应当在十个工作日内予以立案，六十日内作出行政处罚决定。市国土局应于发现、核实土地违法行为后十日内，即应于2015年10月4日前对涉案土地占用行为立案查处，并自立案之日起六十日内作出处罚决定，方为合法履行其相应职责。自启动执法程序，延迟至原告提起诉讼后，被告才立案查处并作出行政处罚决定，明显超出国土行政处罚办法规定的土地违法案件查处期限，属于拖延履行法定职责。
自原告向市国土局提出查处申请，至2016年3月7日市政府作出复议决定，期间市国土局仅启动执法程序，对涉案土地占用行为作了初步核查和处理，并未按规定履行国土行政处罚办法规定的执法职责。故市政府所作行政复议决定认定市国土局履行了涉案土地占用查处职责属事实不清、证据不足，原告要求撤销该复议决定于法有据。
市国土局已对涉案土地占用行为依法作出处罚决定。原告坚持要求判令市国土局履行相关土地占用行为查处职责，理由不成立，本院不予支持。依法判决: 一、确认被告莱芜市国土资源局拖延履行法定职责的行为违法；二、撤销被告莱芜市人民政府作出的莱政复驳字[2015]43号驳回行政复议申请决定书；三、驳回原告关于判令被告莱芜市国土资源局对违法占地行为进行查处的诉讼请求。
【评析】
不履行法定职责和拖延履行法定职责均属于行政不作为。依法查处国土资源违法行为，是国土局的法定职责，包括立案、调查、作出处理决定等。本案中国土局接到举报后，进行了必要的调查，已经确定了违法主体，并发出了《责令停止违法行为通知书》，但迟迟不予立案并作出处理，违反了相关规定，应当确认违法。但在诉讼过程中，国土局已经履行了查处职责，并对涉案违法行为作出了处罚决定，原告再行要求该局履行查处职责，毫无意义，遂判决确认违法，驳回原告相关诉讼请求。
行政复议是行政系统层级监督机制，复议机关要依法行使权力，充分发挥纠错功能，对行政机关的违法或不当行为不予纠正，其复议决定会被依法撤销。
案例6：李某某诉莱芜市公安局莱城分局治安行政处罚案
【案情】
莱城公安分局于2015年6月12日作出治安行政处罚决定，以李某某于2015年3月30日与其大伯哥亓某某、张某某夫妇发生争执，并对张某某进行殴打为由，对李某某处以行政拘留三日的处罚。后原告李某某向被告市政府申请行政复议，2015年9月22日，市政府作出复议决定，维持了被诉行政处罚决定。原告李某某不服，提起行政诉讼。
【裁判】
莱芜市莱城区人民法院经审理认为，李某某与张某某系妯娌关系，李某某打了张某某脸部一巴掌虽然属实，经鉴定不构成轻微伤，这一行为在情节及社会危害性上都极其轻微；处理两个家庭之间的纠纷、冲突，应充分考虑处理结果对亲情关系修复方面的影响，最终作出有利于化解矛盾，重构和谐家庭关系的行政处理决定。莱城公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，但该处罚决定明显不当；市政府的行政复议决定也应对被诉行政处罚决定的内容适当与否进行审查。依法判决：撤销被告莱芜市公安局莱城分局作出的行政处罚决定书和莱芜市人民政府作出的行政复议决定书。
【评析】
本案涉及行政处罚要坚持行政合理性原则和比例原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护行政相对人的权益。本案，考虑双方当事人之间的关系，应当多做调解、感化工作，避免矛盾进一步升级，而不仅仅是以处罚为目的。
案例7：张某某诉莱芜市公安局莱城分局治安行政处罚纠纷案
【案情】
2015年7月24日16时许，张某某之妻崔某某因树木权属纠纷和第三人张某发生争执，张某某赶到后对张某进行殴打致张某轻微伤，莱芜市公安局莱城分局对张某某殴打他人的行为作出行政处罚决定：对张某某行政拘留五日、罚款贰佰元。
【审判】
莱芜市莱城区人民法院一审认为，张某某认可其与张某发生纠纷并致其右脸部受伤的事实，亦有相关证人证言予以证实，违法行为事实清楚，证据确实充分。张某某殴打六十周岁以上的老人应加重处罚，但考虑情节特别轻微依法对其作出行政拘留五日、罚款贰佰元的行政处罚，适用法律正确，程序合法。依法判决驳回张某某的诉讼请求。张某某不服，提起上诉。莱芜市中级人民法院二审认为，公安机关认定案件事实清楚，适用法律正确，但自2015年7月30日受案，至11月30日结案，没有相关扣减审限的法定事由，明显超出法定办案期限，应当认定被上诉人上述程序违法。依法判决维持一审判决，确认超出办案期限办案违法。
【评析】
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案办案用时四个月，没有相关扣减审限的法定事由，明显超出法定办案期限，应当认定被上诉人超期办案违法。
案例8：郝某诉莱芜市社会劳动保险事业处增发退休工资案
【案情】
原告郝某1975年12月参加工作，2000年从莱芜市莱城区某公司退休，连续工龄25年1个月，由莱芜市社会保险事业处为其核发退休证。后莱芜市社会保险事业处名称变更为莱芜市社会劳动保险事业处。2015年7月，原告以其为独生子女家庭户应当增加相应退休金为由提起诉讼，要求判令被告市社保处自2001年4月份开始为其加发百分之五退休工资。
【裁判】
莱芜市莱城区人民法院一审认为，原告于2000年退休，2001年4月份开始领取退休金，此时已知道其退休金具体核发数额，亦应知道其中是否包括独生子女优待金（加发百分之五退休金）这一项。根据最高人民法院相关司法解释，原告对退休金核发数额存有异议向法院提起行政诉讼，应从2001年4月开始领取退休金起2年内提出，最迟应在被告对其退休金数额予以核定时起5年内提出。原告于2015年提起诉讼，明显超出了以上期限。依法裁定：驳回原告起诉。郝某不服上诉。莱芜市中级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人的行政行为自上诉人2001年4月份领取退休金开始，就对上诉人产生效力，上诉人最迟应当于2006年4月前提起行政诉讼。且核定退休待遇是被上诉人的法定行政职责，一直是行政案件的受案范围，不存在适用新旧法的问题，依法裁定：驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
本案涉及具体行政行为的生效日期及行政相对人起诉期限的确定。因被上诉人核定上诉人退休金待遇的行为发生在2000年，上诉人自2001年4月份开始领取退休金，自此认为行政相对人已知或应当知道具体行政行为内容，至2015年提起诉讼，已超过了法定起诉期限。行政相对人应在起诉期限内行使自己的诉讼权利。
来源：莱芜中院
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