李迅：城市更新是城市发展的永恒主题

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城市更新行动

已经成为国家战略行动

第七次人口普查显示，我国城镇人口占比上升至63.89％，有9亿人居住在城市。进入城镇化中后期，城市建设已由增量建设转入存量更新，城市问题从“有没有”向“好不好”转变。

城市建设有两种形态，一种是新城新区建设，另一种是既有改造。习近平总书记高度重视城市更新改造工作，在2015年12月召开的中央城市工作会议上指出“要把创造优良人居环境作为中心目标；要加快老旧小区改造；完善基础设施，提升建筑品质……让人民群众在城市生活的更方便、更舒心、更美好”。

城市更新行动是为提升城市发展质量作出的重大决策部署。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。“城市更新”进入中央政策文件，已成为新时期提升人居环境品质，推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措和抓手。为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。

_城市更新行动的目标任务

实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。主要任务包括以下七个方面：

_城市更新行动是重大民生工程和发展工程

实施城市更新运动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

实施城市更新运动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展必然要求；是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感的重大举措。

02

城市更新

是城市发展过程中一个永恒主题

任何生命体一定是在不断地生长和演化过程中，一定需要不断地吐故纳新、更新改造、治病救命。从人的发展需求出发探讨城市发展的价值观追求可以看到，目前还有很多需求不能满足。

城市更新是一个物质空间重塑和社会治理重整的过程。需要从城市发展的自然生境、优质设施、空间场所、文化认同、社会善治、经济活力六个维度进行思考。

_城市更新是城市发展过程中的永恒主题

城市更新改造最经典的案例是奥斯曼巴黎城市改建规划，旨在缓解城市迅速发展与相对滞后的功能结构之间的矛盾，通过扩大道路，疏解城市交通，建筑大面积公园，完善市政工程等，使巴黎成为当时世界上最美丽、最现代化的大城市之一。

北京的城市更新改造从建国初期就开始了，电影《龙须沟》就记录城市更新改造对生活环境的巨大改善，也诉说着新北京的城市变迁。上海的城市更新改造从1951年就开始了，把当时的滚地龙棚户区改造为曹阳新村，为工人阶级解决住房难问题。深圳的改造则早在2000年就开始了，鹿丹村改造作为经典案例，过程一直经历了15年，2017年才施工完成。这些案例充分展示了城市更新改造是一个永恒的过程。

深圳大冲城市更新改造后

_城市更新行动是一项系统工程，需要统筹协调

1. 统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。

2. 统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作系统性。

3. 统筹改革、科技、文化三大环节，提高城市发展持续性。

4. 统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性。

5. 统筹政府、社会、市民三大主体，提高城市发展积极性。

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中国城市更新行动

助力支撑美好中国建设

城市更新行动要坚持三个导向，分别是目标导向，问题导向和结果导向。

_坚持目标导向

建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市；不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。——实现“五化”目标，即适老化、绿色化、智慧化、社区化、人文化。

_坚持问题导向

集中解决六方面问题：社区治理方面，居民思想难统一；硬件更新方面，配套老旧存隐患；服务设施方面，用地紧张难增补；标准规范方面，相关规范不达标；资金筹措方面，主体单一难破题；体制机制方面，审批繁琐难协调。

_坚持结果导向

改造目标要清晰，系统设计要加强，资金筹措多渠道，工作机制再创新。实现十五分钟生活圈全覆盖，解决百姓生老病死、衣食住行、安居乐业问题。

充满科技感的杭州西溪八方城社区

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努力探索中国特色的

城市更新行动新范式

中国特色城市更新行动新范式可以从以下五个维度来构建：

_顶层设计——系统政策机制建立

这是中国的特长，先做顶层设计，谋而后动，规划统领，从大到小，系统设计。

2017年，住房城乡建设部《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》包括指导思想、基本原则、任务目标及十八项具体工作，通过这样的系统设计来谋划。老旧小区改造也提出要建立健全“九项机制”：包括构建统筹协调工作机制，完善项目生成机制，建立资金筹措机制，建立社会力量市场化方式参与机制，建立金融机构支持机制，建立健全动员群众共建机制，建立健全项目推进机制，建立存量资源整合利用机制，建立小区管理长效机制。

比如，在老旧小区改造中，我们将改造内容分为基础类、改造类、提升类三类。基础类是为满足居民安全需要和基本生活需求的内容；完善类是为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容；提升类是为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容。这种分类方式是为了因地制宜的确定改造内容、清单和标准，也是为了建立改造资金合理共担新机制。所以要做系统设计，综合统筹。

_广泛实践——示范工程引领学习

去年，建设部推出21个城市更新试点，这些试点都提供了可借鉴、可复制、可推广的经验。

比如，延安“生态修复，城市修补”的规划实践。延安作为“革命圣地、历史名城”，是住建部第二批城市双修试点城市。规划重整自然生境，重振经济活力，重获文化认同，重育场所精神，重塑设施品质，重建社会良治。以延安双修工作为基础，总结出的具有延安特色的城市双修工作思路与方法，探索“城市双修2.0时期”的规划工作特点与经验，也为全国城市双修工作提供了“延安经验”。

在乌鲁木齐老城改造中，提出经济发展、人口社会、生态文明、宜居生活、文化特色五大目标，并通过八大策略以规划手段助力解决社会问题，通过老城改造促进民族融合，实现了社会稳定长治久安的新疆战略总目标。

陕西延安

_适时总结——标准规范合理指导

2008年奥运会开幕之前，北京进行综合环境建设，我院参与制定环境整治总体行动框架，最终的成果成为通则。这个项目最重要的成果就是拆除长安街所有商业广告，形成了一套长效的管理机制。

在制度建设方面，完善相关规划建设管理规定，补充完善，精细化管理程序及内容。在进行治理的同时，要有一系列的相关规划建设管理规定构建起。

比如，三亚市中心城区规划建设管理规定（试行）中，在管理程序当中，规划方案到建筑方案的审查过程就完善增加了有关空间形态引导的内容和程序。”亡羊补牢，犹未为晚“，但更重要“防患于未然”。

北京正阳门

_创新攻关——科学方法体系支撑

这几年进行了大量的工作在进行系统的整理，已经形成了一系列的科学方法体系。

比如，生态修复工作就形成了一套工作的实施方案。城市生态修复就已经建立了一个目标（人与自然和谐共处），两个层次（城市、项目），三种尺度（宏观、中观、微观），四大类型（山、水、棕、绿），五个程序（评估、规划、设计、实施、监测）这样的框架体系。这种方法体系标准化，系统化，可操作，可实现。

城镇的老旧小区改造也形成了分类技术体系：包括基本类改造实用技术、完善类改造实用技术、提升类改造实用技术，形成老旧小区改造分类技术内容适宜性清单。老旧小区升级改造技术，包括停车设施改造、如何实现绿色化等也有一系列成熟的技术可以运用。

广东省深圳市龙岗区回龙铺公园

_多元参与——运营模式助力实施

我国城市更新“十三五”期间国家财政投资年均约为3万亿元，城市更新经费年均增长11%，可以预测到2030年，国家城市更新年投资规模可达9万亿元，规模很大。一定要用多元化的机制来加速形成，要有不同主体类型政府和企业合作的投融资模式。根据政府和企业合作类型，可划分出四种资金筹措方式，分别为：财政补助+国有企业融资模式，BOT模式，PPP模式，EPC综合整治模式。其中，成都猛追湾城市更新改造是通过“EPC+O”模式，即EPC与OM打捆，把项目设计、采购、施工、运营等阶段整合后，由一个承包商负责实施的模式。这种模式鼓励具有设计、施工、运营资质的企业或者各类型企业组成的联合体与政府合作，三位一体，保证总体策划先行，统领设计和运营，有效落实更新意图。

成都猛追湾

结语：

城市规划工作者既是技术人员，更是社会改造工作者。规划师的初心是让城市生活更美好。城市规划先驱者已经给我们很多提示：我们是握有技术工具的社会改造者。我们的工作既有广度又有深度，既有力度更应有温度。比如，老旧小区改造中，加装电梯时要给居住在一层居民进行一些补偿，做到细节中有温度。城市更新一定是让人生活更美好，更幸福，让城市成为“宜居，宜业，宜学，宜商，宜游，宜养之城”。就如海德格尔所说的，“诗意地栖居在大地上”，追求这样一种梦想来做事，未来需要大家一起努力。

- 注 -

本文根据2022年中规院业务交流中李迅所作报告整理。

讲者| 李迅

中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师

《城市发展研究》杂志主编

山东建筑大学兼职博士生导师

简介：曾任中国城市规划设计研究院副院长兼党委副书记、中国城市科学研究会秘书长、中国建筑节能协会副会长。获得国务院“政府特殊津贴专家”、人事部“新世纪百千万人才工程国家级人选”、建设部“有突出贡献的中青年科学技术管理专家”、中国科协“全国优秀科技工作者”等称号。从事城市规划设计、城市科学研究工作已40年时间，参与的城市规划设计和研究项目近百项。参与1984年版《深圳经济特区总体规划》编制工作；主持完成了2001年版《深圳2030城市发展策略》，2009年《中国低碳生态城市发展战略》项目工作。

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