李晓江：规划中到底有多少“人”的内涵？

“人”的话题真正是我们国家当下最核心的话题。

“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”——我认为十九大的这一判断和表述，是对中国政治和社会最大的贡献。

矛盾的一方是“人民美好生活的需要”。什么人会提出美好生活需要？就是经过40年的奇迹发展，从一个绝对贫困社会变成中高收入社会的人群。2021年我国人均GDP超过12500美元，达到联合国世界银行的高收入社会标准，当然要达到发达国家标准还需要更高的水平和指标。我们知道二战以后曾有几十个国家先后达到过10000美元以上，但是最后大多没能跨过中等收入陷阱，包括今天正在打仗的俄罗斯和乌克兰，以及巴西、阿根廷、土耳其、利比亚等国家。能够跨过陷阱的是极少数，最后也就不到30个国家真正成为了发达国家。

所以，扩大中等收入群体，持续扩大，让中国社会跨过中等收入陷阱，这是我们当下的核心问题。而规划也正处在这样的槛上，在这个槛上怎么思考人的问题，把人的问题想清楚才能做出有用、好用的规划。我们天天在讲“以人民为中心”，我们的新型城镇化战略强调的是“以人为核心的城镇化”，但是我们的规划，我们专业工作中的思考、研究中，到底有多少“人”的内涵？

为此，我粗粗梳理了8个关于“人”的思考维度，和大家做一个交流。

关于人的结构，我们过去比较关注的是经济视角的高中低收入结构，但人的结构与人群画像应该是多维度的。在收入水平、经济视角以外，还有社会视角的身份与角色，如：男女老幼、农村居民/城市居民、户籍居民/流动人口……经济和社会结构是最基本的。随着社会发展的多元化，还有价值观视角的人群差异，如：兴趣、偏好、立场的选择……不同价值观、不同生活态度的选择导致人的差异。

例如，近年来全社会对性别问题的关注度明显提高了。但目前似乎还是在以一种吵吵闹闹的方式去讨论性别问题。规划师可以尝试以更专业的方式去关注性别问题。这方面，我们团队在参与中国环境与发展国际合作委员会（国合会）的工作中得到很好的启示：国合会的政策研究报告中必须有一个独立的章节讨论性别问题；中方和外方项目成员中必须指定一位“性别专员”；对于特别重要和敏感的项目，还会邀请第三方专家参与性别问题研究。这样的议题设置促使各个团队真正重视性别问题，做出有深度的发现和理性的应对策略。

2021年的国合会课题转到了流域治理的系统性研究。在对长江流域安全韧性的研究中，中规院西部分院强烈提出关注农村地区的安全韧性问题。农村地区的状态是什么样的？从人群结构讲老人、留守儿童、女性比例最高，他们在各种灾害中所处的地位也是更加脆弱的，是更多受到安全威胁的群体。然后我们就可以开始从国际上去寻找和比较在流域治理中，有哪些处理性别问题和社会公平问题的方法，并且权衡它们是否可以为我国所用。

我是在2013年全国20县调研和2016-2017年做中国工程院“中国县（市）域城镇化研究”过程中，意识到“人的发展”是我国城乡规划和城镇化研究面临的重大问题。

我们分析发现：中国的县级单元承担了中国小学教育的73%、承担了中国中学教育的68%。这也就意味着，县级单元的师资力量、教育能力和教育水平，决定了中国未来长久的人力资本水平。相比之下，韩国、日本等国家在工业化初期就普及了高中教育，但是中国还有很多县级单元高中教育的学生入学占比不到40%。很难想象这样一个低水平的教育群体如何实现现代化。

因此，我们在中国县（市）域城镇化的研究当中，明确提出了城镇化核心问题不仅是人的迁徙，也不仅是经济发展，而应该是农业和乡村地区的现代化。县级单元治理的责任是要把民生、公共服务和城乡融合放在第一位，把乡村地区的人力资本水平、社会资本水平的提升放在第一位。

我个人非常诟病的一件事情是，中国在改革开放中采取了全世界唯一一个用城市型政府管理区域的“市管县、县改市”行政体制。这个体制带来的最大的好处就是资源向城市集中，加快城镇化和工业化，但是却加剧了城乡二元社会的矛盾和差异。去年年底，中央经济工作会议把撤县改市、撤县市改区的通道很坚决地关掉了。5年前，我们在中国县（市）域城镇化研究的第一条政策建议就是“严格控制撤县市改区、审慎推进撤县改市”。这是基于对县域问题的深入观察，基于规划和城镇化研究对人的发展、城乡均衡、社会公平等价值观的思考。

正如我国社会主要矛盾已经转变一样，我国城镇化与城市发展的逻辑也已经发生了颠覆性变化。我们从经济发展、收入提高带动人口的迁徙，已经转向了美好生活吸引人的迁徙，人的聚集带动企业发展的过程。纽约前市长布隆博格说过一句话：“人们选择生活的城市，在城市中选择职业”，并由此发现了纽约发展高科技的机会。

我国的迁徙主体从过去每年1000万农民工已经变成了每年1000万大学生。迁徙的目的从提高收入赡养家庭，转向对美好生活的追求。农村人口的迁徙选择能力也在提高，对美好生活的追求同样强烈，对家庭安放、子女教育更加重视。这个逻辑的变化如果不去理解它，我们怎么做规划都是错的。

新型城镇化的重要理念是“以人为核心的城镇化”。2013年，中国工程院“新型城镇化战略研究”集中了几百位专家学者，几十个单位参与。徐匡迪主席总结这个研究成果最核心的思想时，就是5个字：人的城镇化。

好的城镇化应该是一个可以安放家庭的城镇化。家庭分离的城镇化不可能是好的城镇化，这个过程我们只是一直在忍受。城镇化人口迁徙应该是多元、多向、多次的，但最终的结果应该是好的安家的过程。一次性的市民化只是美好的愿望或功利的目的，并不是广大农民想要的。

中国是一个经济结构中消费占比特别低的国家，可能是全世界最低的国家之一。中国和美国的人均GDP比较大约是1比6，中国人均消费和美国的比较却是1：14；中国人的消费80%都在衣食住行的基本消费中，美国这部分只占50%。中国的消费本应该有巨大的潜力，但是目前似乎很难释放出来。

这个问题的背后原因是什么？我认为根源在我们现在的发展评价与考核指标、税收制度、财政制度和金融政策、货币政策。如果我们的经济发展逻辑不从GDP导向、土地财政和房地产依赖当中摆脱出来的话，我们的城市有机更新就是讲个故事，我们的绿色发展也就是讲个故事，因为没有机制，没有类似土地财政/房地产的全链条的制度安排。

欣慰的是，十九大明确提出了我国改革财政税收体制的方向，这才是终结土地财政房地产的基本政策，也是我们今天讲绿色发展、存量更新的制度保障。

我们在规划研究当中如何去思考与人的消费相关的问题？比如去年国合会项目在预测未来碳排放趋势时，我们从数据分析出来生活领域、社区层面的碳排放未来的增长量很少，也就增长50-60%，但我始终觉得这个数值不对。道理很简单：中国的生活能耗人均700度，但是发达国家最低的2100度，高的超过5000度；中国的生活领域的人均碳排放我们计量出来1到2.5吨之间，但是发达国家都是在3到5吨之间。未来，这些巨大的差距该不该缩小、会不会缩小？我相信一定会，这个差距不缩小，我们实现碳中和没意义。低水平的碳中和不是中国人民想要的东西。所以合理预测估计未来需求的增长，我们才能设计出一条真正可行的，符合我们美好生活需要的双碳战略和双碳路径。

移动是人们实现工作、生活的基本前提，并受到时间成本和费用成本的双重约束。我们发现一个非常明显的现象，随着人均GDP从200美元到1万美元，时间成本敏感的人群在快速增加：社会越富裕，时间越值钱。这样的一种交通规律认识下，我们如何去研究城市交通系统？

以城际旅行为例：城市间的旅行时间是由三段组成的，城市之间飞机、高铁行程时间虽然是相对固定的，但是机场、火车站不是你的目的地；要将出发地和目的地的三段行程时间相加才是总出行时间。我们发现在区域一体化的过程中，出现了大量中短途、高频次、高时间价值人群。这个人群希望车站、机场就是目的地，它是站城融合、港城融合的内在需求和内生动力。

我认为还需要澄清的重要概念是：在中国，站城融合不是TOD。大家都讲日本的铁路车站就是TOD，但我们要分析数据，日本铁路全国平均乘距才28公里，这说明其中大量的铁路客流是城市的通勤客流。中国高铁车站的客流是区域间客流，从功能聚集来讲，TOD聚集的是日常生活功能和就业功能，站城融合聚集的是区域性功能；从发展目标来讲，TOD是为了提高站区开发强度，鼓励人们去用公共交通，站城融合是为了提升城市的区域作用，为城市承担区域性功能创造机会，让地理上的中间性城市去承担区域的中心性功能。

就城市交通而言，随着城市阶层分化和需求多元化，交通的供给应该更加重视选择性和公平性。应当为不同出行目的、不同偏好和不同成本承受能力的群体提供差异化的设施与服务；应当全龄友好、性别平等，没有歧视。应当更加关注通学、休闲、户外等美好生活的新需求。各种交通方式要关注各自特定目标人群的需求及变化。

今天社会的资产越来越丰富，城市因而也变得更加脆弱，而不是更加韧性。地震、洪水、海平面上升……都给我们的城市和区域带来了越来越频繁的现实威胁。因此，对于安全问题要愈加关注，并不断反思惯常的思维和做法。

例如，我们有人说海绵城市可以防止洪水灾害，我认为言过其实。如果海绵城市能够解决水灾问题，中国历史上就不会有大禹；如果海绵城市可以解决水的资源问题，中国就不可能有李冰。海绵是一个生态和珍惜资源的概念，它和资源用水不是一个量级，和水灾害更不是一个量级。从生态的角度要去做，但是不要夸大它的功能。

安全韧性涉及到非正规与社会公平的问题。城乡结合部是中国城市非常重要的有机部分，北京800万、上海500万、深圳1000万人住在城中村和城乡结合部。这些地区的市政基础设施和防灾安全并未得到充分的重视，面临严重的安全隐患，包括近年来常见的倒楼、火灾、疫情传染、停水断电等等，严重影响了低收入群体的正常工作生活。

老旧社区、高层住宅的安全韧性问题也亟待研究。上海防疫封闭的过程中最难受的是共用厨房、厕所这些合租用户；郑州暴雨灾害当中最难受的是高层住宅的居民，一旦停水停电厕所不能用怎么生活，这些问题都是城市更新的核心话题。尤其是高层建筑逃生用的第三通道应该尽快建立国家标准甚至立法，不然将来是个巨大的隐患。

另外一个是地下空间的开发。现在很多地方在推地下空间的大规模、连通式开发，其中存在很多隐患。在河北省一个大规模开发地下空间的项目评审会上，钱七虎院士强调了两点：第一，地下空间要利用，但主要不应该是给人用；第二，地下空间有较高的易灾性，很容易发生灾害，而且发生灾害很难救援。本人亲历了720郑州暴雨灾害，地下空间被灌进了三千万立方水，造成了巨大的财产损失。

盲目的大规模地下空间开发一定要停止。在海口江东新区CBD我们把统一大规模开发的地下空间方案给彻底否了，把地块之间地下空间联通也否了。地下空间为什么一定要联通？产权、管理和责任也很难分清，一旦进水，就“水淹七军”，何苦来着。

城市空间品质要提升，就应当特别重视阶层分化、身份差异、价值观不同所产生的多元化、多类型的需求，规划师要思考如何通过空间资源的配置去提供相应的服务。然而，我们的空间规划如何能够有利于物质资本、人力资本、社会资本、自然资本水平的共同提高？这四个资本的共同提高才是真正现代化的要求，光物质资本实现不了现代化。

多年来，基建导向的发展模式下，我们对物质资本建设和积累非常重视，基础设施、房屋建设得到极大改善。然而，也形成了一些对现代化的误解，似乎只有高楼林立、宽马路大广场、光鲜亮丽的市中心才是现代化，甚至形成了以大、高、怪为美的审美价值观。殊不知发达国家看似平常陈旧的城市所积累和隐涵的多元资本的价值。

国家现代化的进程实际上就是一个不断提高物质资本、人力资本、社会资本、自然资本水平的过程。因此，空间规划不仅需要关注物质资本的完善，也要关注抚幼、养老、教育、医疗等提升人力资本水平的空间与资源配置；要关注低收入人群、弱势群体的空间需求和可承受性；要关注非正规空间；要关注城市和社区的绿色更新，关注双碳目标下面的生活品质的提升。在方法上，要倡导针对不同人群、不同需求的织补式规划。几年前，中规院区域所做的石家庄规划我认为是最好的织补式规划，把可改造的空间识别出来，然后对不同地区的人群、居住、就业、公共服务、开放空间做一个总体的分析评价，最后决定可以改造的地区到底要干什么，用功能织补满足人们美好生活的需要。

近年来，建筑和城市空间艺术与文化活动越来越成为中产阶层的文化、体验需求。十几年前深圳的双城双年展基本上是业界的自娱自乐，但是今天已经成了深圳最重要的现象级文化活动；还有上海的空间艺术季，北京、广州现在的建筑与社区双年展等等，这些追求背后是人们美好生活的需要。

我记得唐子来老师曾经讲过：“空间是规划出来的，场所是设计出来的”，这也是我最近一直在鼓吹的观点:“用设计做规划”。用人的视角、人的尺度、人的场景需求和人的心理与视觉的需求去做规划设计。满足不同价值观，不同偏好的多元体验、消费、交流交往的场所需求。因此要研究它的场景化特征，实现场所的文化性、时尚性、选择性，重视场所个性化、定制化、差异化；要让场所的区位可达便利，价格可承受……这些都是规划师去认识、谋划、设计空间与场所的重要内容。

今年，北京疫情期间的天堂超市酒吧的疫情传染是一个现象级的场所和事件。它的人群吸引力，服务内容与方式，区位与地段特征，商品与价格特征，聚集的人群类型，人群的交通到达方式、经营者的背景与经历等，都是城市空间与场所研究难得的典型案例。特殊情况下产生的这一现象背后是多种人群共同的生活及场所需求……伍江老师还建议我关注上海疫情下的类似案例——上海红玫瑰美容院。

去年参加三联生活周刊人文城市奖的评选活动，主办方要求十位评委每个人说一句话。我用了这样一句话：“绿色低碳、空间正义”。今天我想再补一段话：“要关注绿色低碳，这是十四亿中国人实现美好生活愿望的唯一选择；要认真地解析人群，了解不同人群的不同需求，提供多元化的供给——这是我们的责任，也是我们的机会。”

注：本文整理自李晓江先生在中国城市规划设计研究院2022年业务交流时所作的题为《关注人的发展，满足美好生活需要》的报告。内容略有删节，已经讲者审阅。

讲者 | 李晓江

全国工程勘察设计大师

中国城市规划设计研究院原院长

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