从实践来看,不可否认的是,当前环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突。由于我国环境立法采用分散式立法模式,不同的生态环境要素分属不同的部门管理,造成所起草的法律更多体现的是部门利益,同时也产生了相互重叠、冲突立法及立法空白现象,为环境遵法执法带来困难。
“为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则,提升生态环境保护陆海统筹能力和水平,这时就体现出编纂出台环境法典的优越性了。”吕忠梅告诉记者。
其实,早在民法典出台后,我国法典编纂工作就已开始迈出新步伐。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出,要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。自此环境立法法典化迎来了“春天”。
在理论界与实务界达成“生态环境法典”编纂的“大共识”之后,编纂工作也在逐步向前推进。如为了推动环境法典编撰工作,中国法学会环境资源法学研究会组织领导环境法学界专家学者做了大量研究工作,形成了一系列的研究成果。
既然要编纂一部环境法典,自然绕不开如何认识这部“生态环境法典”的问题。吕忠梅认为,在环境法典编纂研究中,应在对海洋既是“水”的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分的认识基础上,认真研究“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务,将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设,加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设,建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求转化成为环境法典的制度设计。
“这就要求在环境法典总则中确立统一的价值目标和基本原则,为陆海统筹提供法律原则基础。同时,按照陆海统筹的系统性思维,将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”,用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责,建立专门的海域的利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善的制度;在相应章节中规定对滨海湿地、海岸带和海洋自然保护地这三种海洋生态区域的保护制度。此外应在污染控制编、绿色低碳发展编中规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。”吕忠梅说。