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法律人两会之声⑦|江必新代表:行政法律规范体系化的当务之急是制定行政法通则

文/本刊首席记者 李天琪

编者按

又是一年“两会”时。

作为中国法学会所属媒体,今年全国“两会”,《民主与法制》周刊将立足主责主业,派出主力记者,集中采访法律人代表委员,努力服务法治中国建设。

从彭真委员长为《民主与法制》亲笔题写刊名的那一天起,《民主与法制》的使命就与人民代表大会、政治协商会议的性质任务高度契合。2002年1月,全国人大常委会新闻局把《民主与法制》作为宣传人大的媒体之一,从此《民主与法制》成为报道人大、宣传人大工作的重要舆论阵地。

今年的“两会”报道,我们将秉承专业、权威、深度的理念,创新内容和形式,紧紧围绕法治中国建设的热点问题,胸怀“国之大者”,站稳人民立场,对法学法律界全国人大代表和政协委员展开广泛而深入细致的采访,力争以更多的鲜活报道,展示法律人代表委员的专业、智慧、境界和情怀,陪读者度过一场精彩的“春天之约”。


江必新代表:行政法律规范体系化的当务之急是制定行政法通则


体系化建设问题,可以说是所有部门法学者多年来孜孜以求、不断努力实现的学术任务之一。2020年《民法典》的颁布,有如一剂“强心剂”,引发学界对各自领域立法法典化进程的广泛热烈讨论。时值全国人大常委会2021年度立法工作计划提出,要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。借此东风,行政法的体系化建构也迎来了时代机遇。

全国人大代表,全国人大宪法和法律委员会副主任委员,中国法学会副会长江必新

制定出一部“作为基本法的行政法”,很早以前就是老一辈行政法学家们的梦想,然而尝试却因种种原因以失败告终。此后,学者们转变研究视角,制定统一的行政程序法成为新的追求目标,可惜多年已过,行政程序法仍未出台。

时至今日,我们再一次探讨行政法体系化建构问题,立足于我国国情,符合社会发展客观规律,究竟是制定行政法法典好,还是出台一部行政法通则更佳,亦或是追求一部行政程序法的颁布。概言之,我国该如何选择行政法的体系化道路?带着问题,记者采访到全国人大代表江必新。

江必新告诉记者,以上的三种路径选择,实际上也是现在学界的三种代表性主张。究竟选择哪种路径,归根结底还要权衡三种路径的利弊得失。

正如他在《民主与法制》周刊2021 年第47期撰文所说,体系化具有整合法律规范、提供法律依据、精简法律规范、传播法治理念的功能。但体系化也不是一件“有百利而无一害”的事情,同样存在一些局限性。 

相对于动态的社会生活,法律无疑是静态稳定的。“法典化下的行政法具有一定滞后性,难以从容应对社会生活中出现的新矛盾、新情况,现有体系很容易被后续形成的单行立法、判例和习惯打破。”这是江必新指出的法典化局限性的一大表现。

“行政法区别于其他法的突出特点在于,行政法的精髓在于裁量。”毫无疑问,单行立法的“魅力”也在于它能弹性、灵活、及时回应行政法变迁,可一旦被法典化,江必新告诉记者,这种灵活性和弹性便会在很大程度上被削弱。

相较于学界中一些“以法典化实现行政体系化构建”的呼声,江必新则认为“体系化的形式多样,无须局限于法典化这一种”。

“要出台一部行政法典,需要较长时间。而我们所要的可以是一部概括统一的规范,而不是一部包罗万象的法典。”

江必新拿民法典给记者举例。2021年8月《个人信息保护法》表决通过,掐指一算,相较于《民法典》的颁布,仅仅只隔一年多的时间。可就在这么短的时间里,实践中就出现了新的变化。比如,《民法典》将个人信息分为个人信息和私密信息两类,而《个人信息保护法》中则采取了“敏感信息”这一更为通行的概念。“民法如此,更别提比民事关系变化更快的行政管理关系了!对正处于深刻变革中的中国来说,行政法的法典化很难适应能动行政的要求。”

那么,制定一部类似于《民法通则》起纲要性、概括性、基础性作用的法律,一部实体规范和程序规范相结合的《行政法通则》,在江必新看来则是可行的。

理由很简单,适应变化才是不变的道理。并且,要达到“简明扼要”“更具灵活性、开放性”的目的,这部法律要抽象得很得体、很妥当,才更具适应性。

“另一个优越性是,行政法律规范必须与时俱进,通则也容易修改。曾有一种极端的说法——行政法典出台之日即是法律落后于现实之时。一旦构建起法典,要想整体修改变动,难度可想而知。修改通则往往不会牵一发而动全身,更容易与时俱进。”江必新解释。

聊完“优越性”,再谈谈“可行性”。“行政法典复杂具体,而相比较来说,制定一部实体与程序相统一的立法更容易实现。比如,依法行政的基本规则用十余条条文的篇幅就可以涵盖,另外尽管行政管理关系复杂,但可以作类型化处理。行政法律行为可以模式化,以分类的形式加以规范。”

被问及从技术层面上看体系化立法进程推动缓慢的难点,江必新坦言,最大的问题还是需要我们的行政机关要有自我革命的精神。

“行政法毕竟是一部约束行政机关权力的法律,一些行政机关认为‘约束’不利于实现行政目的、降低行政效率,但这其实是一种误解。行政法不仅规范行政主体,规范的对象还有行政相对人。一部好的行政立法更有利于协调行政主体与行政行政相对人的关系,通过对程序的科学设定,尤其是对时效、期间的要求,无疑会提高行政效率;通过对救济机制的设计和法律责任的明确,也有助于解决当下普遍存在的不作为、缓作为和乱作为问题。”江必新肯定地说。

采访到最后,江必新告诉记者:“到底是制定一部行政法典,还是颁布行政法通则,出台行政程序法,现在还未形成共识。在他看来,行政法的体系化在实而不在名,关键在内容,行政法学界要在体系化的结构和内容上形成共识!”


编辑:芦佳琪 贺伊杰


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