法律人两会之声⑯｜叶赞平代表：加强行政审判工作， 助推法治政府建设

文/本社记者 张纯

编者按

又是一年“两会”时。

作为中国法学会所属媒体，今年全国“两会”，《民主与法制》周刊立足主责主业，派出主力记者，集中采访法律人代表委员，努力服务法治中国建设。

从彭真委员长为《民主与法制》亲笔题写刊名的那一天起，《民主与法制》的使命就与人民代表大会、政治协商会议的性质任务高度契合。2002年1月，全国人大常委会新闻局把《民主与法制》作为宣传人大的媒体之一，从此《民主与法制》成为报道人大、宣传人大工作的重要舆论阵地。

今年的“两会”报道，我们将秉承专业、权威、深度的理念，创新内容和形式，紧紧围绕法治中国建设的热点问题，胸怀“国之大者”，站稳人民立场，对法学法律界全国人大代表和政协委员展开广泛而深入细致的采访，力争以更多的鲜活报道，展示法律人代表委员的专业、智慧、境界和情怀，陪读者度过一场精彩的“春天之约”。

“行政审判工作在法治政府和法治国家建设中发挥着无可替代的作用，只能加强不能削弱！”

——全国人大代表，全国人大监察和司法委员会委员，民革中央组织部部长叶赞平

“今年两会，我还是重点关注行政审判工作。”在接受本刊记者专访时，全国人大代表、人大监察和司法委员会委员、民革中央组织部部长叶赞平开门见山地说。

翻开叶赞平代表的履历，可以发现他与行政诉讼制度深深的不解之缘。从初入职场时的旁听采访，到做行政诉讼原告代理人、担任行政机关法定代表人，再到成为从事行政审判的高级法官，叶赞平代表经历了法院行政审判庭上的所有席位——旁听席、原告席、被告席和审判席，一个都不少。

可以说，叶赞平代表见证和亲历了中国行政诉讼制度发展和改革的进程。长期从事行政审判的工作经历，大大丰富了他的实践经验，而公法学科的专业背景，又为他提供了扎实的理论资源，手握两把“利刃”的叶赞平代表，每每提出建议都是广受关注的“金点子”。

进入新时代，叶赞平代表着眼于新的实践和发展，做出新的思考和新的回应。今年两会上，他怀着法律人的坚定初心，不负人大代表的庄严使命，带来了一份沉甸甸的代表建议。

这份代表建议是如何“炼”成的？又提出了哪些详细建议？且听记者细细道来……

全国人大代表，全国人大监察和司法委员会委员，民革中央组织部部长叶赞平

5年中，他提出的代表建议皆掷地有声

“小张你好！”电话那头，叶赞平代表简单而亲切的问候，瞬间缩短了记者与他之间的空间距离。那是“两会时间”的19点钟，叶赞平代表将建议背后的履职故事娓娓道来。

“人大代表提出的议案和建议要脚踏实地，注重实效，要研究真问题、解决真问题，能够为国家发展和社会进步作贡献。”叶赞平代表如是说。履职五年来，他确实也是这样做的。

细数这些年叶赞平代表在两会上提出的议案和建议，虽然数量不多，但“言值”颇高，几乎每年都有“金点子”都被相关部门采纳，可谓是“少而精”“准而实”“新而优”。

2019年两会，叶赞平代表提出了“关于财政转移支付立法的建议”。彼时，通过对财政转移支付制度深入、全面的思考和研究，叶赞平代表发现，我国的财政转移支付制度虽然已经有了一些基础性、框架性的规定，但依然存在着制度体系不完善、法治化水平较低等问题，大量有关转移支付制度的规范散见于各类政策性文件和部门的具体管理办法中，立法层级不高，规范约束力度不足。

“当时我提出了循序渐进推进财政转移支付立法的建议。建议国务院先制定财政转移支付条例，等实践成熟后，再上升为财政转移支付法。”叶赞平代表介绍，“从财政法律制度体系的角度来说，财政转移支付条例的制定可以填补我国财政转移支付立法的空白。”

据了解，该建议被财政部评价为“非常具有前瞻性”。在《财政部对十三届全国人大二次会议第7565号建议的答复》中提到，该建议对提升我国财政转移支付制度的法治化程度具有非常积极和重要的意义。值得一提的是，在叶赞平代表提出意见后，财政部正式启动了财政转移支付立法的工作。

2020年十三届全国人大第三次会议上，叶赞平代表递交了《关于编纂基本行政法典的建议》。“提出这一建议的主要考虑是，我国已经初步建立了中国特色行政法律体系，但由于这些法律是在不同时期分别单独制定的，相互之间的统一性、协调性存在不少问题。随着我国法治政府、法治国家建设的大力推进，编纂一部统一的高质量的行政法典非常必要。当时我国刚成功完成民法典的编纂工作，为编纂行政法典提供了成功的范例和经验。”叶赞平代表说。

值得一提的是，叶赞平代表是最早提出编纂“基本行政法典”的专家之一，“基本行政法典”这一概念也是由他最先提出的。当时行政法学界和有关方面对编纂行政法典有一定的顾虑，认为法典具有统一性、稳定性的特点，而行政法律体系过于庞大，许多部门行政法律要随着形势经常修改调整，不适宜编成法典。基本行政法典概念的提出解决了这一普遍顾虑的问题。

叶赞平代表介绍，编纂基本行政法典的基本思路是，把规范行政机关行政行为基本原则、主要制度的基本行政法律统一编纂为法典，作为国家的基本行政法律规范，为行政立法、行政执法提供基本遵循，而其他变动性较强的部门行政法律则不纳入法典，可以根据情势适时修订。

“这就解决了法典稳定性与部门行政法律的变动性的矛盾。”叶赞平代表告诉记者，当时他提出了具体的建议方案：“基本行政法典”可以立足现有行政法律体系成果，采用民法典类似的体例，设行政法总则、行政主体编、行政程序编、行政许可编、行政处罚编、行政执行编、行政复议编等；“具体步骤”可以借鉴编纂民法典的成功做法，采用总分结合、总则先行、分编推进的方法。

“鉴于行政许可法、行政处罚法、行政复议法已经比较成熟，可以纳入法典整体立法程序加快完成。”叶赞平代表说，在时间安排上，他建议马上启动论证和准备工作，在第十四届全国人民代表大会上正式启动立法工作，并于届内五年时间完成基本行政法典的编纂立法工作。

在被问到是如何给出这么多制度性建议时，叶赞平代表说：“实践与理论相结合。我是学习和研究公法的，对制度建设会思考得多一些。”在他看来，制度和机制建设是十分重要的，因为它不仅长效而且能够自行发挥作用。

与此同时，议案建议不追“数值”，注重“言值”，不搞花架子、不搞形式主义是叶赞平代表参政议政、履行代表职责的自我要求。

33年来，他与行政审判制度一路同行

今年两会，叶赞平代表在建议中提到，要切实发挥行政审判职能，大力助推法治政府建设。之所以提出这一建议，和他的履职经历有关，“我曾长期从事行政审判工作，和我们国家的行政审判制度相伴相行30多年，对行政审判工作充满感情。”叶赞平代表说。

换个角度来说，这份千字建议，针对的是当前行政审判工作面临的情况和问题，而凝聚的却是叶赞平代表三十多年来对行政审判工作的实践和思考。

这便要从叶赞平代表与行政诉讼制度发展改革之间的渊源说起，叶赞平代表对记者介绍，他是1989年毕业，也正是在那年颁布了行政诉讼法。如此巧合的时间点，冥冥之中在叶赞平代表与行政诉讼之间拉起了一条联结的线。有趣的是，叶赞平代表可能是全国唯一一个解锁了行政审判庭所有席位的人。

说起叶赞平代表第一次真正接触行政诉讼案件，那就不得不提1988年那件轰动全国的苍南农民状告县政府的中国首例“民告官”案件。当时，叶赞平代表作为报社实习记者旁听了庭审，从此与行政诉讼制度结缘。

大学毕业后，他成为一名兼职律师，曾代理一起农民起诉乡政府违法审批的行政案件，不仅胜诉还申请法院强制执行，获得成功。

2002年底，他担任丽水市中级法院副院长，分管行政审判工作。

“我发现一些基层法院一年审理的行政案件数量只有个位数，相关法官‘无案可办’，而且地方各种因素干预时有发生，审判公信力不高，必须从机制上进行改革。”叶赞平代表介绍，2007年9月，丽水市中级法院开始探索行政诉讼相对集中管辖制度，确定3家县（市、区）法院作为集中指定的管辖法院，负责审理全市9个县（市、区）的行政案件。

经过3年多的试行，这一“大胆”尝试受到了有关方面的肯定并推广。最终，这个由叶赞平代表开创的制度，被写入立法。“1989年颁布的行政诉讼法，于2014年进行修订，行政诉讼集中管辖制度正式写入其中。”叶赞平代表说。

2011年，叶赞平代表调任山东省高级法院副院长，仍然分管行政审判工作。在向最高人民法院汇报工作时，他特别介绍了当年丽水的改革经验，得到充分肯定。2013年1月，最高人民法院决定在全国部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点，两个月后，山东法院启动了这项工作。

如今，虽然换了工作岗位，但叶赞平代表仍关注行政诉讼制度的改革和发展。“《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施30多年来，我国行政审判工作取得巨大的成就是有目共睹的。”叶赞平代表强调，行政诉讼法有力地维护了公民、法人和其他组织的合法权益，极大地促进了行政机关提高依法行政的能力和水平，有力地推进了法治政府和法治国家建设。

与此同时，他进一步提出，“进入新时代、新阶段，党和国家对行政审判工作提出了更高要求，人民群众对行政审判的期待也进一步提高，行政审判工作面临更高要求和更加繁重任务。对标这些要求和期待，当前行政审判工作还存在一些需要认真研究和解决的问题。”

基于此，他建议要准确定位行政诉讼和行政审判制度的性质地位，积极推进行政审判体制机制改革。“要认真研究行政审判工作当前存在的困难和问题，坚定不移地持续推进改革。尤其是像利用铁路法院的机构优势推进行政审判集中化、专门化等重大改革措施，要进行认真的研究和评估，及时做出调整或者深化的决策。”叶赞平代表说，与此同时，要大力加强行政审判的专门化、专业化建设。

转眼间一个小时的专访已然进入尾声，与叶赞平代表的对话虽然简短却能够从字字句句中感受到叶赞平代表的法治精神和专业素养。

30多年来，叶赞平代表与中国行政诉讼制度发展和改革的进程相伴相行。他深入实践中的法治，同时感悟实际运行中的法治，带来的每一份建议都是理论联系实际、及时回应时代要求的产物。作为法治中国、法治政府建设的助力者，叶赞平代表用发展的眼光看待问题，用自己的所学所思为我国的法治建设不断建言献策，积极为我国行政诉讼制度不断发展完善做出贡献。

编辑：芦佳琪 康齐贤

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