“企业合规风险与防范”专题报道之三｜强化合规建设，完善现代化出口管制体系

文/最高人民检察院检察理论研究所助理研究员 邵俊

来源：《民主与法制》周刊2022年第30期

     编者按

    近年来，企业合规改革成为法学界与司法实务界关注的热点。2020年3月以来，最高人民检察院先后启动两期涉案企业合规改革试点工作，助推或主导企业合规，成效显著。但是出口管制法、修订后的反垄断法以及《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》等一系列法律政策的实施，给企业经营带来了许多新的合规风险点。相关企业只有自觉建立符合自身实际情况的内部合规制度，积极有力地应对新形势下的风险与挑战，才能顺应新时代我国经济的高质量发展的要求，实现可持续发展，在国际舞台上展现更大作为。

“企业合规风险与防范”专题报道之三

强化合规建设，完善现代化出口管制体系

邵俊

       出口管制是指对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项出口，采取禁止或者限制性措施，是国际上通行的做法。党的十八大以来，习近平总书记提出总体国家安全观，为加快完善中国出口管制体系提供根本遵循。2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过出口管制法，出口管制法律制度体系不断完善。中国坚持统筹发展与安全，统筹开放和安全，努力构建设计科学、运转有序、执行有力的现代化出口管制体系。除了优化许可管理、创新执法方式、加大法律责任追究以外，强化合规建设是建设现代化出口管制体系的重要举措之一。一方面，国家出口管制管理部门有职责发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。另一方面，国家鼓励出口经营者建立出口管制内部审查制度，对于合规运行情况良好企业，可以采取许可便利措施。

　　企业合规，是企业通过优化治理结构、健全规章制度、强化合规文化、有效防治合规风险的管理体系。企业普遍实行合规管理，经济交往的成本就会大幅度降低，经济发展的质量就会大幅度提高，国家管理能力和效率也会大幅度提升。出口管制专项合规是相关企业围绕出口管制这一特殊领域建立针对性的风险防控机制。在现代化出口管制体系日趋完备的大背景下，相关企业应根据业务类型、发展情况，不断充实专项合规，逐步形成全面的、完善的、充分的、适当的合规体系。
出口经营企业面临的出口管制合规风险　　全面的风险评估是出口管制专项合规的基础。合规风险具有动态变化的特征，以出口管制合规风险为例，国家出口管制管理部门可能进行临时管控，管控名单也可能根据具体情形作出调整，国家面对“其他国家或者地区滥用出口管制措施危害中国国家安全和利益”可能采取对等措施，因此有关企业需要定期更新、研判业务中存在的出口管制风险，根据风险评估结果，采取针对性的风险防范措施，建立针对性的合规制度。　　（一）风险覆盖范围　　随着出口管制法的正式实施，出口管制合规风险的覆盖范围有所扩大。首先，面临出口管制合规风险的主体，不仅仅局限于出口经营企业，还适度扩大到供应链之外。依据出口管制法第20条规定，企业为出口经营者提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务，可能因为出口经营者从事出口管制违法行为，面临合规风险。其次，可能牵涉出口管制合规风险的行为，不仅仅局限于通常意义上的“出口”，还包括“国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项”（出口管制法第2条）和“管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口”（出口管制法第45条）。最后，可能存在出口管制合规风险的客体，由传统的有形物延伸到服务、技术、数据等无形物，包括：两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项，以及包括物项相关的技术资料等数据。　　（二）出口管制合规风险节点　　根据出口管制法规定，中国主要依靠制定管制清单、实施出口许可、列明管控名单，对管制物项进行出口管制，这是三个易产生合规风险的重要节点。　　首先，国家出口管制管理部门会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单，相关企业需要重点对照管制清单查找是否存在合规风险。对于未被列入管制清单中的物项，也可能涉及合规风险，例如，国家出口管制管理部门可能出于维护国家安全、履行防扩散等国际义务的需要，对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制（出口管制法第9条）。又如，物项可能存在“危害国家安全和利益，被用于设计、开发、生产或使用大规模杀伤性武器及其运载工具，被用于恐怖主义目的”风险时（出口管制法第12条），也仍然受到管制。　　其次，中国对管制物项的出口实行许可制度，管制物项的出口经营者需要及时获得国家出口管制管理部门的许可，否则可能涉嫌违法犯罪。国家出口管制管理部门是否作出许可，会综合考虑“国家安全和利益、履行国际义务和对外承诺、出口类型、管制物项敏感程度、出口目的国家或地区、最终用户和最终用途、出口经营者的相关信用记录”等因素（出口管制法第13条）。　　最后，国家出口管制管理部门会根据具体情形，列明管控名单，对列入管控名单的进口商和最终用户，可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施，依据出口管制法第18条，出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易。这要求出口经营者在进行业务往来时需要履行审核义务。当出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的，需要向国家出口管制管理部门提出申请。　　（三）行政违法风险和刑事犯罪风险　　出口管制法第33条至第38条规定了九种违法行为，包括：“未取得相关管制物项的出口经营资格从事有关管制物项出口的”“未经许可擅自出口管制物项”“超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项”“出口禁止出口的管制物项”“以欺骗、贿赂等不正当手段获取管制物项出口许可证件，或者非法转让管制物项出口许可证件”“伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件”“明知出口经营者从事出口管制违法行为仍为其提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务”“出口经营者违反本法规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易”“出口经营者拒绝、阻碍监督检查”。　　相关企业一旦出现以上情形，则会产生行政违法风险，面临行政处罚，包括：给予警告；责令停止违法行为；没收违法所得；撤销许可；吊销相关管制物项出口经营资格；违法情况将被纳入信用记录，出口管制管理部门可在五年内不受理其出口许可申请，其直接负责的主管人员和其他责任人员在五年内不得从事有关出口经营活动。　　相关企业违反出口管制法规定出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项的，还会面临刑事犯罪风险。根据刑法相关规定，可能涉嫌构成的罪名包括：走私罪，非法经营罪，泄露国家秘密罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪等罪名，从而被判处有期徒刑，并处罚金和没收财产。同时，依据出口管制法第39条，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，因出口管制违法行为受到刑事处罚的，终身不得从事有关出口经营活动。出口管制合规建设的规范性依据　　出口管制法律是出口管制合规建设的法治保障和重要依据。中国高度重视出口管制合规建设，坚持“政府引导、企业为主、多方联动”的原则，不断完善出口管制法律体系。出口管制法律体系主要由法律、行政法规以及部门规章三个层次构成，包括：出口管制法、刑法、海关法、《监控化学品管理条例》《核出口管制条例》《核两用品及相关技术出口管制条例》《军品出口管理条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》等。相关企业需要严格遵守上述法律法规，以此为依据，履行防范合规风险的审慎义务，建立合规风险防控体系。　　为加强政策指引，推动企业建立符合自身实际情况的出口管制内部合规制度，中国商务部依据出口管制法及相关规定，于2021年4月修订发布了《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》和《两用物项出口管制内部合规指南》，为企业建立出口管制合规体系提供具体指引和体例参考。2021年12月，商务部发布《中国的出口管制》白皮书，全面介绍中国完善出口管制治理的立场、制度和实践，阐述中国维护世界和平发展，维护国家安全和国际安全的主张与行动。这些文件延续出口管制法律体系的基本精神，包括强调主管部门为企业合规建设提供支持的职责，介绍了许可便利和依法从轻或减轻行政处罚等合规激励措施，指导企业如何建立有效的合规体系，都是企业建立出口管制专项合规的重要参考。　　出口管制合规体系运行的基本要素　　（一）拟定政策声明　　企业主要负责人作为出口管制合规第一责任人签署政策声明，并通过公开讲话、网站发布等方式公开承诺支持合规政策，遵守合规制度，保证出口管制合规的资源投入，企业的中高层管理人员带头践行合规政策。政策声明对内应面向全体员工，对外则宣示企业的出口管制合规立场。声明还可以体现企业为此构建的工作原则、规则体系、组织权限、覆盖范围等内容。　　（二）建立组织机构　　出口经营者可建立由决策层支持、出口管制合规部门牵头负责、各业务单位具体落实合规工作相结合的，全方位、多层次合规管理组织构架。建立组织机构应确定组织架构层级，明确出口管制合规人员选拔标准、岗位职责、权限与联系方式等。其中，出口管制合规委员会履行管理职责，包括制定战略规划、建立完善管理体系、明确管理流程等；合规部门负责组织、协调和监督合规管理工作，包括起草和更新管理计划和制度、督促合规整改和持续改进等；各业务部门应按照要求完善流程，确保合规开展、及时整改等。建立组织机构应遵循以下要求：落实领导责任和全员责任，并体现独立性原则，授予负责部门和人员与其责任相匹配的权力和权限，协调部门时坚持合规优先原则，并将合规工作表现纳入绩效考核。　　（三）全面风险评估　　出口经营者应定期对自身可能存在的出口管制风险进行全面评估，并针对性建立健全适合自身特点的出口管制内部合规制度和合规管理组织架构，梳理分析可采取的风险防范措施。评估内容主要包括经营物项情况、客户情况、技术与研发情况、出口国家和地区情况、内部运作情况、第三方合作伙伴情况、风险防范措施等各方面。风险评估应全面审慎，做到定期评估及时调整，科学划分风险等级确定措施，若有疑问应及时向国家出口管制管理部门或外部专业机构咨询。　　（四）确立审查程序　　出口经营者应科学设计审查流程，并根据出口管制相关法律法规、出口管制清单等，针对每一笔交易做好全流程风险审查工作。审查程序包括：签约前需对物项、最终用户、最终用途、运输路径等进行综合评估，关注出口物项是否存在风险、客户是否存在警示性异常行为等；签订合同时设置出口管制合规相关条款，以减少或排除出口管制相关风险；签订合同后，发现交易可能存在风险的，及时提出咨询或采取措施，获得出口许可证后方可履行合同相关义务；履行合同环节需要再次筛查交易各参与方相关情况，防止引发违规风险。在此过程中，出口经营者要加强最终用户和最终用途管理，坚持全覆盖、全流程、多措施审查。　　（五）制定应急措施　　出口经营者通过保证举报途径安全、落实奖惩制度等方式，鼓励员工、客户、第三方等举报交易中的违规违法行为，并由合规部门及时启动内部调查程序，采取补救措施。管理层和出口管制合规部门需要上下联动，形成风险快报、决策和处理机制；业务部门发现风险后及时主动向出口管制合规部门、管理层报告，必要情况下由出口管制合规部门向国家出口管制管理部门报告。同时采取相应的纠错措施，包括但不限于中止合同、停止发货、追回在途货物、完善内部合规制度等。　　（六）开展教育培训　　出口经营者可根据研发、采购、销售、财务、物流等不同岗位职责，采取多种培训方式，定期或不定期开展培训计划，并将培训纳入员工年度考核内容。培训计划应全员覆盖，确保所有员工了解自己的出口管制合规责任，了解我国及国际出口管制法律法规、政策动向、管制清单，掌握企业合规政策和管理方法、合规审查流程、相关信息筛查方法、发现违规问题的报告处理程序等。　　（七）完善合规审计　　出口经营者定期对企业出口管制内部合规制度进行全面评估，包括对整体合规制度各部分、选定出口交易、各相关部门合规情况等各方面的审计；不定期对特定部门或特定出口环节进行专项审计，及时整改，防止细节疏漏发酵为严重风险。合规审计需要撰写审计报告，深入分析原因，提出整改建议，向管理层汇报并持续跟踪整改情况。根据企业的性质、规模和复杂性，也可以聘请外部专业机构进行审计。　　（八）保留资料档案　　出口经营者需要完整、准确保留与出口管制相关的文件，包括出口产品规格、商业交易相关文件、与政府部门沟通情况、客户信息及往来记录、许可申请文件、许可审批文件、出口项目执行情况、会议纪要文件、审计报告书等。相关业务部门应按要求，配合出口管制合规部门完成定期归档工作。同时，根据业务和职责分工，完整保存相关文件、信息和资料。　　（九）编制管理手册　　出口经营者编制出口管制内部合规机制管理手册，涵盖前述基本要素规定的内容，普及国家出口管制法律法规和合规制度，视情及时更新。管理手册宜由各相关部门派员共同参与编写，增强实操性和指导性，确保所有员工易于获得、便于执行。　　随着中国出口管制法律制度的日臻完善，相关企业应当自觉提升自身合规水平，建立并完善出口管制内部合规机制，才能在各国出口管制交叉监管的国际环境中，实现可持续发展。国家可以通过支持企业建立健全出口管制专项合规，充分发挥内部合规机制对出口经营活动的监督管控作用，实现对企业经营行为的有效规范，有力应对新形势下的安全风险与挑战，在出口管制国际协调方面展现更大作为。　　〔本文为国家社科基金“把社会主义核心价值观融入法治建设”重大研究专项《社会主义核心价值观融入检察机关服务保障民营经济健康发展研究》（批准号：20VHJ004）的阶段性成果〕

编辑：狄磊  芦佳琪

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