重磅文章｜吕忠梅：进一步加强环境法典编纂研究 为实现“人与自然和谐共生的现代化”立良法

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第10期（《民主与法制》周刊2022年第42期）

进一步加强环境法典编纂研究  为实现“人与自然和谐共生的现代化”立良法

全国政协社会和法制委员会驻会副主任，中国法学会副会长  吕忠梅

党的二十大报告着眼于到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标、总的战略安排，在总结我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，祖国天更蓝、山更绿、水更清的基础上，首次明确了“人与自然和谐共生的现代化”是“中国式现代化”的中国特色，明确了生态文明建设对于“全面推进中华民族伟大复兴”的新使命。相较于党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提升了生态文明建设在建设社会主义现代化国家中的战略地位；党的二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”纳入“中国式现代化”的深刻内涵，是对生态文明建设在实现中华民族伟大复兴历史愿景中的战略地位与重大使命的强化与升华。党的十八大以来，在习近平总书记亲自谋划和推动下，用最严格制度最严密法治保护生态环境取得显著成效。这十年，生态环境法律体系得到重构，生态环境制度体系得到重整，生态环境执法司法得到重塑，生态环境法治保障和促进环境治理体系现代化的能力得到极大提升，为我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化作出了积极贡献。在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，我们要深学践悟细思笃行习近平生态文明思想和习近平法治思想，准确把握习近平总书记在党的二十大报告中提出的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”和“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的深刻内涵和实践要求，加快环境法典编纂研究步伐，完善生态环境法律体系，为实现“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”贡献智慧和力量。

一、“中国式现代化”锚定生态文明建设新方位、新使命

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。习近平总书记关于“中国式现代化”的重要论述是在总结共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律基础上，对中国和世界现代化理论的重大原创性贡献，实现了中国现代化理论新飞跃，必将为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供强大的理论武装和强劲的思想动力，深刻影响世界的现代化进程。

习近平总书记指出：“独特的文化传统，独特的历史命运，独特的基本国情，注定了我们必然要走适合自己特点的发展道路。”^①“人口规模巨大”的实际，决定了中国式现代化必须高度自立自强而不能依附他人，体现了现代化的中国国情；“全体人民共同富裕”的初心和使命，决定了中国式现代化必须以人民为中心而不能以资本为中心，体现了现代化的社会主义性质；“物质文明和精神文明相协调”的价值追求，决定了中国式现代化植根于中华文化深厚土壤而不是简单移植他国，体现了现代化的中华文化底蕴；“人与自然和谐共生”的绿色发展道路，决定了中国式现代化立足于中华民族永续发展而不是短期的经济增长，体现了现代化的可持续性；“走和平发展道路”决定了中国式现代化是包容互鉴、合作共赢而不是封闭排他、国强必霸，体现了现代化的世界大同胸怀。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”在党的二十大报告中进一步明确指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”习近平总书记的重要论述，深刻阐明了“人与自然和谐共生”是中国式现代化的中国特色和本质要求，赋予了生态文明建设在全面推进中华民族伟大复兴进程中新的历史方位和历史使命。回顾中国共产党带领中国人民从站起来、富起来到强起来的百年征程，努力探索适合中国国情的经济社会发展方式，继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后，习近平总书记首次提出“人与自然和谐共生的现代化”^②。表明了中国坚决抛弃西方传统工业化以掠夺自然资源、污染环境、破坏生态方式创造物质财富，以轻视自然、支配自然、征服自然方式追求欲望满足的现代化模式，而是把“生态文明”纳入中国特色社会主义总体布局，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。

二、“统筹立改废释纂”提出完善中国特色社会主义法律体系新要求

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“坚持全面依法治国，推进法治中国建设。”明确指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”相较于党的十八大报告将“全面推进依法治国”作为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中的一个自然段，党的十九大报告将“深化依法治国实践”作为“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中的一个自然段，党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”首次列为单独章节并重点论述，更加突出了全面依法治国在实现“中国式现代化”进程中的重要地位和重要作用。特别是党的二十大报告在对全面依法治国的整体部署中，提出了“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”的新要求，首次在党的全国代表大会报告中将“纂”作为一种独立的立法形式，既充分肯定了过去十年我国以编纂民法典为重大标志的立法新成就，也为未来完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系确定了新起点。

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。改革开放以来，在党的领导下，我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，取得了人类法治史上了不起的成就。特别是党的十八大以来，在习近平法治思想指引下，我国立法步伐明显加快、立法质量明显提升，通过宪法修正案，编纂民法典，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，中国特色社会主义法律体系不断完善。同时也要看到，时代在进步，实践在发展，不断对法律体系的系统性、整体性、协同性、时效性提出新需求，迫切需要我们的立法目标从数量型立法向质量型立法转变，着力提升法律的实施效能；立法模式从“摸着石头过河”向科学规划、统筹安排、协调发展转变，着力提升立法对社会利益分配、社会关系调整和社会矛盾处理的整体水平；立法方式从以创制法律为主，向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变，着力增强法律体系的科学性、稳定性、权威性和生命力。统筹“立改废释纂”的立法方式是实现立法目标、立法模式转变的重要手段。

法典编纂被称为国家的最高立法形式，在各种立法方式中具有不可替代的功能：既具有实施意义，通过完善法律的逻辑体系，有效提升立法的针对性、适用性、可操作性，更加便利社会生活；又具有政治意义，通过法典编纂实现法律制度的统一，促进国家转型，实现社会变革；还具有法文化意义，通过法典编纂弘扬社会主义核心价值观，促进国家治理现代化。盛世修典，中华法系既具有法典化的文化传统，也具有通过法典编纂将价值观融入法典的“寓道于术”立法技术，可以为新时代法典编纂提供深厚的文化土壤与丰富的立法技术。民法典编纂为中国式法典编纂提供了丰富的经验，将“纂”明确为完善中国特色社会主义法律体系的重要立法方式，恰逢其时且水到渠成。

三、编纂环境法典，回应生态环境保护新形势新任务新需求

习近平总书记在党的二十大报告第十部分对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”进行了全面部署。相较于党的十九大报告第九部分“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”提出推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制的要求，党的二十大报告在坚持“尊重自然、顺应自然、保护自然”理念的基础上，根据十年来生态文明建设新进展和生态环境面临的新挑战，提出了加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和等新要求，从以生态文明建设实现中国式现代化的角度，进一步擘画了生态文明建设的宏伟蓝图。

“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，是中国生态文明建设必须坚持的基本原则，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。党的十八大以来，在习近平总书记亲自谋划和推动下，生态环境保护作为立法重点领域，填空白、补短板、强弱项的步伐明显加快，生态环境法律体系更加健全。2018年宪法修正案将“生态文明”写入宪法，确定“美丽中国”国家目标，明确国家保护生态环境和生活环境的国家任务，赋予国务院领导和管理生态文明建设职能。目前，我国生态环境领域相关法律已达到30多件，还有100多件行政法规和1000余件地方性法规，初步形成了以《中华人民共和国环境保护法》为基础的生态环境保护法律体系，为我国生态环境保护工作发生历史性、转折性、全局性变化作出了积极贡献。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。图为拼版照片，上图为治理前，山西省右玉县随处可见的荒凉沙地（资料照片）；下图为2021年7月13日拍摄的山西省右玉县高家堡乡的景色（新华社发 徐吉/摄）。绿色，曾是山西右玉最稀缺的颜色，如今却是这里最常见的色彩。 新华社发

但是，我们也必须看到，面对“生态环境保护任务依然艰巨”的严峻挑战，生态环境立法现状与实现“人与自然和谐共生的现代化”新使命的要求还有较大距离。由于过去立法偏重于“以污染防治为主、以城市环境治理为主”以及时间跨度大、修订次数多、立法理念不一致，现行法律存在较为严重的“历时碎片化”与“共时碎片化”现象。生态文明体制改革前，与环保相关的执法部门，少的涉及20多个，多的涉及50多个，横向上多头执法、交叉执法，纵向上多层执法、重复执法现象十分普遍。正在推进的生态环境保护综合行政执法改革，整合6个部门的行政处罚权，涉及15部法律、22部行政法规、33部部门规章、248项行政执法事项。现实迫切需要提高环境立法的系统性、整体性、协同性、时效性，构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等的生态环境保护法律体系。通过法典编纂，将“人与自然和谐共生”的绝大部分规则纳入一部法律之中，增强生态环境立法的体系性，为生态环境执法提供统一的法律依据，是践行“绿水青山就是金山银山”理念、以法治思维和法治方式推进生态文明建设的迫切需求。

四、扎实推进环境法典编纂研究，促进实现“人与自然和谐共生的现代化”

2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”2021年、2022年，全国人大常委会在立法工作计划和常委会工作报告中对启动环境法典编纂研究工作和推进法典编纂工作进行了部署。当代中国，有习近平生态文明思想和习近平法治思想提供科学指引，有“建设人与自然和谐共生的现代化”的时代呼唤，有优化完善现行生态环境保护法律体系的内在动力，有环境法学理论研究成果的长期积累与支撑，环境法典编纂条件已经成熟，应尽快启动环境法典编纂工作，是各方面已经达成的共识。我们相信，党的二十大报告提出的关于“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“统筹立改废释纂”等新要求，必将为环境法典编纂工作由研究转入立法增添新动力。

2017年，中国法学会环境资源法学研究会设立“环境法典编纂研究”大型研究项目，组织开展环境法典编纂研究。截至目前，有近200名学者、实务工作者参与了该项目研究，已完成11个国家和地区的环境法典翻译出版、5部专著出版，完成《生态环境法典专家建议稿（草案）》并召开数十次学术研讨会进行论证，发表专门论证文章60余篇，形成了相对系统的研究成果。在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，中国法学会环境资源法学研究会要进一步深入学习习近平生态文明思想和习近平法治思想，准确把握“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”和“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的深刻内涵和实践要求，认真组织、扎实推进环境法典编纂研究工作。

一是围绕“人与自然和谐共生的现代化”新定位，继续推进环境法典编纂基础理论研究。坚持以人民为中心，以用学术讲政治的严谨态度，将党的二十大报告的政治话语转化为法律话语和法学知识，认真研究“人与自然和谐共生”的哲理、法理基础，为环境法典编纂提供体现“尊重自然、顺应自然、保护自然”世界观的范畴体系。

二是按照“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”思维，继续推进环境法典编纂实践创新。坚持全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设的整体观，以贯通事理与法理的研究方法，全面总结中国环境法治实践探索的经验与教训，提炼“人与自然和谐共生”的新规则，为环境法典编纂提供践行“绿水青山就是金山银山”理念的法律规范体系。

三是落实“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”的新要求，继续完善《生态环境法典专家建议稿（草案）》。坚持共建地球生命共同体大视野，以立足中国国情与合理借鉴国外先进立法经验的开放心态，弘扬中华民族“天人合一”“道法自然”的生态文化，汲取“天地有节”“取用有度”的立法智慧，讲好中国环境法典故事，为环境法典编纂提供“共谋全球生态文明建设”的中国智慧、中国方案、中国力量。

注释：

①习近平：《把宣传思想工作做得更好》（2013年8月19日），载习近平：《论党的宣传思想工作》，中央文献出版社2020年版，第17页。

②习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（2017年10月18日），载《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第39页。

编辑：陈致群 段筱

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