法意编译 | 不成文宪制衰落导致美国政治深陷“混乱综合征”

法意 | 导言

美国政坛近年来出现了一些“乱象”，引起了美国国内乃至全世界的关注。在“茶党”起势以及特朗普走红之后，这种乱象进一步扩散了。对于政治体制出现的各种问题，美国学者们从不同的角度进行了分析，布鲁金斯学会（Brookings Institution）客座学者、《大西洋月刊》（The Atlantic）特约编辑乔纳森·劳赫（Jonathan Rauch）就将病理学的观察视角带入了自己的研究中。在《大西洋月刊》2016年7/8月的合刊上，劳赫发表了《美国政治何以陷入疯狂》（How American Politics Went Insane）一文，将现今的美国比作得了“混乱综合征”而亟待治疗的患者，认为根本的问题在于美国政治的无组织化倾向以及人们对于一些行之有效的非成文宪政制度的心理抗拒。最后，他对美国人民的忠告是：切莫讳疾忌医，无组织的政治是病，得治。

△令美国学者痛苦的是，很多美国人不相信自己国家的政治体制“生病”了

   不成文宪制衰落导致美国政治深陷“混乱综合征”

作者首先指出了一个颇令人惊讶的事实：2016年共和党的总统候选人角逐，从任何角度看，都不是由共和党的竞选人主导的。风头最盛的特朗普，其党员登记记录显示自1987年起，他的身份竟然一换再换。最初是共和党人；然后成了独立人士；然后是民主党人；然后又是共和党人；接下来他自己宣称“我不希望加入任何党派”；最后，又摇身变回了共和党人！真是令人眼花缭乱。而且，他既向共和党，也向民主党捐助，还通过自己的行为表明他不会忠于两党中的任何一方。二号候选人泰德·克鲁兹（Ted Cruz），同样通过损害共和党来树立个人“品牌”。他侮辱参议院的共和党领袖，反对共和党现有体制，职业志向竟然是让政府关门。
民主党方面也好不到哪里去。初选竞争之后，只剩下希拉里和伯尼·桑德斯两人，桑德斯同样是一个从任何方面看都不算民主党的候选人。他此前是无党派人士，在申请参加新罕布什尔州初选的当天，才转为名义上的民主党人，当时距民主党初选只有三个月。
特朗普、克鲁兹和桑德斯三人，用自己的行为和经历展现了美国政治的一个新“原则”：政党间不再有清晰的界限和强制性的准则，政治上的变节行为反而能让政客获利。糟糕的是，这个原则已经影响到国会，导致政党领袖无法再控制国会的分裂；甚至，连“政党领袖”这个词都已经过时了，只能找到一个个只为自己利益奋斗的“演员”。

△无论是特朗普、克鲁兹还是桑德斯，都“只为自己竞选”

然而作者的观点是：不是特朗普制造了混乱，而是混乱造就了特朗普。美国政治的最大危机，不是出现了一系列没有关联的临时乱局，而是得了“混乱综合征”。这种病是政治体制自我组织能力的慢性退化，起始于政治机构和政治掮客——政党、职业政客、国会领袖和各委员会——的衰弱。历史上，正是这些机构和掮客迫使政客们互相负责，避免了每个人赤裸裸地追求个人利益的结果。但是现在，随着这些中间机制的退化，政客、活动家和选民都更加个人主义，不愿对任何人负责。可以说，混乱已经成了美国政治的“新常态”。
作者用病理学概念比喻，认为中间机制是美国政治体制的“免疫系统”，不断损害它只会让美国这个病人的身体越来越虚弱。因此，他试图对“混乱综合征”进行病理学上的分析，主要分五个部分：解剖免疫系统、观察这一系统的退化、发现新的病原体、确定症状以及预防和可能的疗法。

一、免疫系统：职业政治阶层的存在为什么是好事

1787年费城制宪会议的成果——《美利坚合众国宪法》，被视为成文宪法的典范。这部宪法的一个基本理念，是通过迫使竞争集团和派系互相妥协来达到“以野心制衡野心”的目的。而且，为了避免政治煽动者的无节制和民众的反复无常相结合，美国宪法最初还在选民和政府之间设置了一系列中间制度——参议院由间接选举组成，总统由选举人团选出——以免两者直接发生联系。

△制宪会议给了美国人民一部令他们骄傲了两百多年的《宪法》，但是美国政治的运作，从来不只是依靠成文宪法。

但是，这部《宪法》遗漏了一个重大问题——没有强制政客们互相负责的规定。和英国的议会制度相比，美国国会中的流氓政客没法被政党领袖“开除”，而英国议会可以“炒议员的鱿鱼”；“叛党”的总统没有不信任表决机制去惩戒，而英国的首相却受到这一制度的约束。19世纪以及20世纪早期的改革之后，选举人团被阉割，参议院也由直选组成，美国政客实际上的独立性被加强了。
那么，如何约束政客呢？这就必须依靠一些“潜规则”。实际上，美国这个以成文宪法为骄傲的国家，也存在大量的不成文制度，比如政党和国会的各个委员会——这些在宪法中都找不到。可以说，实践的需求让美国人民又制订了不成文的宪法。其中，被作者统称为“中间人”（middlemen）的政治机构和掮客，就是最重要的机制。
作者认为，正是这些在无组织的政客和无组织的选民中间起协调作用的中间人，使得政治运作必需的权力得以集中，从而能形成统一行动。中间人可能不符合民主的要求，可能专横、不那么光明正大甚至“偷偷摸摸”，但重要的是，他们能从混乱中带来秩序。他们要求合作、互相依靠、互相负责，反对唯我主义和离经叛道，从而确保政治能够平滑地运行。

△国会——美国政党博弈的舞台，没有被明文规定在宪法中的政党，可以说是最重要的中间人

反对中间人最常用的理由是腐败。然而，从某种程度上来说，腐败是“必要的恶”，因为它能将竞选者、政党和资助者拴在一起，从而避免绝对的不负责任。要知道，我们毕竟不是生活在柏拉图的理想国中。如果说反对派和变节者用各种新理念来撼动现有的体制，那么中间人就会努力让这种动荡平静下来。
因此，中间人就好比人体的免疫系统，平时常被忽视；只有它的功能衰退时，人们才意识到这一机制是多么重要。

二、弱点：对中间人的战争如何使美国失去自我防备能力

自从20世纪早期的改革以来，反对各种内幕政治的声音越来越响亮。进步主义者指控中间人侵害了公共利益；民粹主义者指控它们阻碍了民众的意愿；保守主义者则指控它们企图保护并继续强化“大政府”。作者也承认中间人制度确实存在问题，但是他认为，美国人民只看到了内幕政治的缺点，或者说，他们只看到了浑浊的池水，却忽视了池水为什么是浑浊的。所以在不明就里的情况下，各项改革就开始了。
美国首先改革了提名机制，以初选竞争制度代替原有的政党代表大会、领导层秘密会议以及其他内部推选机制，使得政党对竞选人的影响日趋式微。
2016年的总统竞选已经很好地说明，这种改革的后果是初选程序被动机十分强烈的极端主义者和利益集团所控制。根据皮尤（Pew Research Center）的调查数据显示：2016年的前12次总统候选人初选竞争中，仅有17%的“适格选民”参加了共和党的初选投票，而这一数据在民主党那里更小，只有12%。换句话说，特朗普仅仅在只占很小比例的选民中获得了简单多数。在非大选年，初选的选民参与度更低，局势也就更容易被有心人操控。
此外，以前是由政党领袖鼓励候选人挑战在任者，政党也有能力挑选出多位合格的候选人。然而，直接选举的模式下，候选人普遍以“毛遂自荐”的方式参选，成功与否和他们的财力更加相关。因此，真正有竞争力的优秀候选人稀缺，选举本身也就缺乏竞争性。虽然不能武断地说直选是好或坏，但这种模式有一个实实在在的缺陷：制度越来越难以保护那些对政党忠诚的政治家，而仅靠他们自己，又很难抗衡反对者。

△拥有巨额财富的特朗普，并不在乎共和党能为他提供多少金钱支持

第二，改革了政治与金钱的关系，使得对政党的大额捐助越来越受到严格限制。作者认为，这种改革有效地防止了一些肮脏的交易，却也付出了沉重的代价。由于金钱和政治不可能完全分离，限制政党筹款只是将金钱引向了私人渠道而已。以前是政党负责筹集资金来支持候选人，现在则是由私人性质的政治机器来直接为候选人提供捐助。问题是，私人集团更加难以监管，也更不透明，相较于政党和候选人，这些集团不用负任何政治责任。特立独行的特朗普的成功，越发凸显了这一危局。
第三，改革了国会的传统。在国会山，原本最讲的是资历。水门事件之后，情况发生了变化。后来，在纽特·金里奇（Newt Gingrich）的保守改革影响下，国会中论资排辈的传统和委员会制度受到了极大的削弱。但是改革者们忽略了，资历和委员会职位，是对忠诚和团队精神的褒奖。结果，现在的国会成了个人主义者和利益集团的集合。泰德·克鲁兹曾经在参议院公然声称共和党领袖明奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）是一个“骗子”。这种对于自己党派的领导毫无尊重的行为，已经不少见了。可是，谁能说克鲁兹错了？美国政治不正处于一个极端个人主义的时期吗？
第四，改革了闭门会议制度。同样是在水门事件之后，闭门会议的模式受到了极大限制。现在，民众要求一切政治过程都公开。这样当然有好处，透明度确实提高了；但是坏处也很明显，因为公开意味着复杂的讨论和坦率的想法难以真实地摆上台面。民众也许是最不能理解政治为什么需要妥协的群体，他们不明白，很多时候“公开”反而意味着不说实话，因为哪怕是一点点的让步，都要面对巨大的压力。这样一来，坦诚的讨论和妥协就成了幻想。
最后，政治分肥制也进行了改革，“防止腐败”还是最好的理由。2011年，茶党和进步主义者就联合废止了指定拨款计划，因为他们认为这些计划是分赃性质的，全然不顾拨款计划是为了获得更多支持去通过对美国有利的法案。
作者提醒到，试图消灭分肥制度的经济后果是严重的：美国国会的年度拨款法案，已经有20年没有获得全部通过，这导致每年超过3000亿美元的联邦开销没能受到严格监管。事实上，三分之二的联邦支出都处于一种放任自流的状态。这些支出以政府津贴的形式存在，从而逃避了规范化监管。政治上的代价同样不小，废除分肥制度意味着国会的领导者们失去了最后一个博得追随和团队协作的工具。“既没有大棒也没有胡萝卜”，所有的领导人几乎都成了空架子。

△对金钱完全“绝缘”的政治，也许并不存在

三、病原体：特朗普和其他病毒

既然免疫系统已经遭到了破坏，就看什么样的病毒能抓住这个机会了。
第一个是以茶党为代表的“反体制”病毒，拒绝政党间的一切妥协。共和党已经被它搞得焦头烂额，民主党也没能幸免，只是还没有崩溃而已。另一个病毒是“政治恐惧症”，患有这种恐惧症的主要是民众。在他们眼中，政治的“取”、“舍”博弈，是不必要也是肮脏的。他们认为美国遇到的问题只需要常识就可以解决，政客们之所以不愿意这么做是因为腐化、自私自利或者沉溺于政党纷争。
这种“政治恐惧症”病毒以前就存在，但是最近突然爆发并且引起了两个严重的后果。一是急剧升温的反政治情绪，另一个是特朗普的崛起。特朗普不仅将政治恐惧的情绪集中起来，还予以强化并注入总统竞选中。他实在太有钱，而且拥有传媒的力量；他没有需要维护的政治记录，不亏欠谁，不需要对政党忠诚。民主党方面也一样，桑德斯就是最好的证明。和特朗普一样，桑德斯能自给自足，不亏欠任何人，也不用背着政党忠诚的包袱。而且，桑德斯和特朗普都不在乎自己提出的各项计划是否符合实际——因为他们的支持者也不在乎。
所以作者认为，特朗普、桑德斯和克鲁兹三人，在离经叛道的程度上，可谓彼此互不相让。这不是说他们都是“疯子”，而是说他们不在乎同僚们如何看待自己，也根本不用在乎。初选之后留下的最后四个总统候选人中，有三个这样的“反社会”分子，美国政治的“混乱综合征”已经严重到什么程度，可想而知。

   四、症状：政治无序化和其他问题

政治上的混乱在美国历史悠久，其本身能给政治体制带来新鲜观念，并且对政治参与的格局进行重新洗牌。但是混乱综合征让政治体制失去了消化、引导动乱力量的能力。回想当年克林顿被弹劾的时候，那些弹劾他的人仍然和他保持沟通、协商，仍然举行委员会的听证。但是现在，这种局面是不可奢求的。
2011年，奥巴马和共和党众议院议长约翰·博纳（John Boehner）试图通过一揽子改革计划，以从长远角度提高联邦财政系统的稳定性。这些计划是两党联合确立的，因而意义非凡，但是却没有成功。主要原因在于博纳没法说服那些保守的共和党党内同僚。
而博纳的失利还只是开始。两年之后，在克鲁兹的默许下，众议院的保守派让美国政府“关门”了，这是连大多数共和党人都不愿意看到的结果。作者同意博纳的观点——领导者们再也找不到追随者。事实上，华盛顿不缺领袖，缺的是追随者，领袖几乎都成了“光杆司令”。在这样的趋势下，精疲力竭的博纳终于撑不住而辞去了议长的职务。他的推定继任者——凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy，当时是次于博纳的共和党第二号人物），也被这种局势无情地击败而宣布退选。两位大佬倒下后，保罗·瑞恩最终接过了议长职位，但是很快他就发现，自己一样无能为力。

△左为博纳，右为瑞恩。面对混乱局面，博纳已经“倒下”，不知谁可以帮助瑞恩？

这样一来，恶性循环就开始了。“群龙无首”导致国会难有作为，而这又反过来加强了民众对政治的厌恶，结果催生了更严重的动荡。政治的分裂和政府的无能互相强化了对方。所以，政治多极化不是问题，问题是政治的无组织化。民主运行需要的“多数”，不是人数多就可以，而是多数人要能形成一个多数意见，但这需要有人去组织并领导。

本来，在一个多样化、日趋分裂的民主政制下，权力的集中已经很困难了，而混乱综合征使这一局面更加恶化。民主党的情况稍微好些，而共和党则面临很大的危机。也许每个人都会批评共和党的中坚力量为什么没有早些阻止特朗普这样的人——但是，他们要怎样才能做到这一点呢？阻止一个“造反”的人需要组织反对他的联盟，而现在的难题恰恰是什么都没法组织起来。

△在民主党全国大会上，希拉里呼吁各方拒绝政治分裂

   五、预防和疗法：混乱综合征是心理疾病

文章的最后一部分，作者基于自己的分析，对改善美国的政治环境给出了自己的建议。他认为：
美国政治还是需要强化政党和其他中间人的角色。人们必须清楚，建立政党机器和政治网络本来就是职业政治家的工作。这不意味着要把挑战者排除在外，也不意味着要阻止一切动乱，而是意味着减少普遍存在的对中间人的偏见。最大的障碍在于公众对政治家和政治过程那种条件反射性的、缺乏理性的厌恶。对政治阶层的神经质般的憎恨，构成了美国社会最后一种普遍的偏见。这种偏见是心理上而非生理上的，所以更难消除，但又不得不努力去消除。
民粹主义、个人主义和对政治的怀疑主义，在某个临界点之下无害于体制的健康，但显然美国的问题已经超过这个临界点。美国最紧迫的危机是主动抛弃了原来有效的体制，也就意味着抛弃了秩序。必须通过强化政党和中间人，使有效的政治组织能力得以恢复。

编译文章：How American Politics Went Insane.文章来源：July/August, 2016, The Atlantic.网络链接：http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/07/how-american-politics-went-insane/485570/.

责编：鲁昊源技编：一棵树

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