法意首发｜邵六益：最高法院巡回法庭深度观察之一
法意导言
近日，最高人民法院新增设的4家巡回法庭相继挂牌成立，完成了最高人民法院巡回法庭的总体布局。最高人民法院本部直接管辖北京等五省市自治区的有关案件，六大“巡回区”则覆盖了大陆其余26个省市自治区。关于巡回法庭，是否让你想起了古今中外的许多法律趣事？是否承载了你的许多法治理想？又是否让你几分欣喜几分忧虑？
法意特邀邵六益老师（中央民族大学法学院助理教授、北京大学法治研究中心研究员）为我们带来对最高人民法院巡回法庭观察的系列文章，今天推出第一篇文章。
邵六益老师
从送法下乡到巡回法庭
---最高人民法院巡回法庭观察之一
如果说“文字下乡”是关乎国家构建的宪制问题的话，“送法下乡”关乎的则是法治建设的核心命题。今天，作为全面依法治国的重要步骤，我们还通过巡回法庭把最高人民法院送到群众的家门口。只不过，最高人民法院巡回法庭带给我们的，可能比想象的更多。
——题记
△巡回法庭分布图
2016年年末，最高人民法院在江苏省南京市、河南省郑州市、重庆市、陕西省西安市分别设立了最高人民法院第三、第四、第五、第六巡回法庭，加上此前设立的位于广东省深圳市、辽宁省沈阳市的第一、第二巡回法庭，形成了6家巡回法庭的总体布局。根据最新修订的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，6家巡回法庭与北京本部一起，将全国分为了7个“巡回区”（最高人民法院本部受理5省市自治区有关案件，类似于一个巡回区），覆盖了大陆31个省市自治区。巡回法庭作为最高人民法院派出的常设审判机构，对外可以代表最高人民法院行使最高审判权，对内则与最高人民法院本部保持着相对的独立性。巡回法庭所作出的判决、裁定和决定，就是最高人民法院的判决、裁定和决定，加盖最高人民法院章，具有终局效力。
△最高人民法院第三、第四、第五、第六巡回法庭
最高人民法院设立巡回法庭，是中央从全面依法治国的高度出发，对司法领域做出的重大改革措施。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”为什么要设立巡回法庭来审理这些案件？主要是从最高人民法院的功能定位和实际运作情况出发来考虑的。当前的社会矛盾多发，整个法院系统面临着“案多人少”的难题。最高人民法院也承受着过度的审判、接访压力，2010年以来，最高人民法院每年受理案件1万件以上、登记来访人数达到6-7万人次，这既不利于实现最高人民法院自身的功能，也不利于维护社会稳定、方便当事人诉讼。
习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出，设立最高人民法院巡回法庭，“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”也就是说，巡回法庭的设立具有两个方面的意义，一方面，对于当事人而言，在审判重心下移之后，我们将最高法院送到群众的家门口，可以方便就地解决纠纷，减轻当事人诉累，更好地维持社会秩序；另一方面，最高人民法院（本部）也从超负荷的工作中解放出来，更多地承担我们对最高法院本来期待的功能。实现这双重目的的关键，就是要把原先由最高人民法院负责的许多工作交给巡回法庭去做。
△最高人民法院案件量过重
那么，如何完成工作任务的重新配置，实现审判重心的下移？这主要是通过新的案件管辖规定实现的，最高人民法院以司法解释的方式改变了《法院组织法》和诉讼法的规定。《法院组织法》规定最高人民法院审判三类案件，第一类案件是“法律、法令规定由它管辖和它认为应当由自己审判的第一审案件”，根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定，主要是指全国范围内重大或者复杂的第一审案件；第二类是“对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件”；第三类是“最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”。根据最新的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回区内应当由最高人民法院受理的绝大多数行政、民商事、上诉申诉案件等都交给各巡回法庭受理，如“全国范围内重大、复杂的第一审行政案件”、“在全国有重大影响的第一审民商事案件”。当然，最高人民法院可以根据具体情况自己决定或者依巡回法庭的申请由本部来审理上述案件。除此之外，“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理。”
也就是说，除了本部所直接管辖的北京、天津、河北、内蒙古、山东五省市自治区外，大陆的其余26个各省市自治区的具有全国性意义的案件，都将由6家巡回法庭管辖，而不需要到北京来审理。但是，巡回法庭并不是最高人民法院与高级人民法院之间的新设层级，它们就是最高人民法院，巡回法庭不改变我国的四级两审终审制。但是，巡回法庭制度并未改变我国的四级两审终审制。首先，我国法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院四级（专门法院除外）。巡回法庭首先不是一级独立的法院，其人财物都是有最高人民法院统一管理的，我国的法院还是四级的构成。其次，人民法院审判案件实行两审终审制，“中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判的第二审案件的判决和裁定，最高人民法院审判的第一审案件的判决和裁定，都是终审的判决和裁定”，即除了最高人民法院一审终审外，其余案件只要经过了两级人民法院审判即为终审判决和裁定。作为最高人民法院组成部分的巡回法庭，其判决和裁定就是最高人民法院作出的，具有终局效力，当事人不可以再上诉至最高人民法院本部。
最高人民法院巡回法庭改革颇具中国特色和时代特色，既不同于国外的巡回法院制度，也不能简单类比陕甘宁边区时期的巡回审判。第一，美国的巡回上诉法院是其联邦法院三级系统中的一级，13个巡回上诉法院的判决不是终审判决，当事人不满可以向联邦最高法院上诉。第二，在陕甘宁边区时期，为了方便人民诉讼、节省司法机关的运行成本、解决边区司法干部数量不足和司法素质不高等问题，也曾流行过巡回法庭制度，边区最高司法机关的高等法院也有过巡回法庭。此处无法细致的做今昔比较，但今天所要解决的问题完全不同于70多年前边区的巡回法庭制度：就法院的审判压力来说，某些基层人民法院、中级人民法院的压力比最高人民法院更大；而如果要方便当事人诉讼的话，更好的做法是基层法院搞巡回审判。
设立最高人民法院巡回法庭，是否还有其他的考虑？除了这样最直接的问题外，我们还可以问的是，为什么要设置这6家巡回法庭？最高人民法院本部与6家巡回法庭的关系如何？北京的最高人民法院本部有什么特殊之处？巡回法庭实际上会审理什么样的案件？当事人的权利是否会因为巡回法庭而被侵害？巡回法庭将会对中国的司法改革带来什么样的影响？从巡回法庭制度改革中是否可以看出司法改革的整体进路？这些问题将会在后续的文章中陆续为大家解答。
责任编辑：韩笑 技术编辑：韩笑