孙璐璐 | 欧盟：21世纪的神圣罗马帝国？

欧盟：21世纪的神圣罗马帝国？

作者：孙璐璐

（北京大学法学院2011级博士研究生）

——本文将发表于《读书》杂志，感谢作者的授权。

△杨·杰隆卡（Jan Zielonka）：

欧盟的性质——新中世纪帝国？（Europe as Empire: The Nature of the Enlarged European Union）

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说起神圣罗马帝国，许多人马上就会想到法国哲人伏尔泰尖刻的嘲讽：“既不神圣，也不罗马，更非帝国。”如果从800年查理曼大帝加冕算起，这个帝国持续了一千多年，但在绝大多数的时间里，它一直是一个十分松散的政治体，其法统最终毁灭于拿破仑战争之中。在这样的历史记忆背景之下，如果有人将21世纪的欧盟比作神圣罗马帝国，这究竟是一种赞美呢，还是一种警告和嘲讽？

但是，确实有学者非常严肃地从神圣罗马帝国的历史经验中提取基本模型，作为21世纪欧盟的发展方向。波兰裔英国学者杨·杰隆卡（Jan Zielonka）初版于2006年的《作为帝国的欧洲？论大欧盟的本质》（Europe as Empire? The Nature of the enlarged European Union）就是这样一部妙趣横生的作品。作者认为，在欧盟东扩吸收波罗的海三国（爱沙尼亚，拉脱维亚和立陶宛）、中欧维谢格拉德集团四国（波兰，匈牙利，捷克，斯洛伐克）以及斯洛文尼亚、罗马尼亚、保加利亚之后，强调一元性和均质性的“新威斯特伐利亚式的超级国家”（a neo-Westphalian super-state）已经既不可行也不可取，欧盟应该追求成为一个“新中世纪主义帝国”（neo-medieval empire）。

所谓“新威斯特伐利亚式的超级国家”主张，指向的是以约施卡·菲舍尔（Joschka Fischer）和盖伊·费尔霍夫施塔特（Guy Verhofstadt）为代表的“联邦派”，他们倡导模仿美国，建立“欧洲合众国”式的欧洲联邦。杰隆卡如此概括他的论敌们的路线与他自己的路线的区别：“威斯特伐利亚式的超级国家”有硬性、固定的外部边界线；“新中世纪帝国”则保持着不断变化的软性边界区域。前者与民族国家一样，强调一元性和均质性，具有相对较高的社会-经济同质性，而后者一般缺乏一贯的模式，其社会-经济的地区差异将长期存在；前者以单一的泛欧文化认同为前提，后者则处于多种文化认同并存的状态；前者的法律、行政、经济和军事等权力范围是高度重叠的，后者在权威分配、职能权限及领土划分问题上相互分离。前者的治理结构一般是中央集权式的，存在一个清晰的等级结构，必须有一个明确的权威中心；而后者尽管遵循中心-边缘关系，但容许多种政治单位和政治忠诚之间相互渗透的状态。此外，前者只可存在单一类型的公民权，统一的军警系统，对所有成员国具有绝对主权；后者则容许多种类型的公民权，重叠的军警机构以及根据不同功能界别和区域划分的主权。

考虑到学界也把最近两个世纪以来的先后崛起的不列颠、沙俄和美国视为“帝国”，杰隆卡便将这类帝国称为“威斯特伐利亚式帝国”（Westphalian empire）， 但“帝国”在此不过是个名称而已，其组织方式仍是遵照威斯特伐利亚式的国家建构的逻辑展开的。“新中世纪帝国”则在内部保留了威斯特伐利亚式国家无法容纳的多元性和弹性，为东扩之后的欧盟提供了一个更为现实的一体化模式。

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一路向东？

在杰隆卡看来，通过1997年以来的这一轮东扩，欧盟达到了空前的规模和内部多样性。尽管新成员国为了满足欧盟的准入条件，花了很大力气进行改革。但过去几十年的经济鸿沟不是一日可以填平的；民主体制仍不稳定，相对脆弱；经济、法律和行政结构相对落后；同时，新成员国都有各自独特的历史、社会和文化。也因此，这一轮扩张对欧盟的治理体系造成冲击，欧盟在经济、民主和外交等关键领域的治理模式，已经悄然转向了“新中世纪主义”（neo-medievalism）。

——在经济政策上，欧盟在其内部推行自由化和放权路线，刺激经济增长和繁荣，但同时收紧和加强欧盟标准的制定，向外国输出欧盟法律和规制，迫使这些市场不断适应调整，以合乎欧盟标准。

——在民主治理结构上，扩张使得欧盟变得更加的多层次和多中心化。紧随扩张而来的是欧洲的市民文化进一步多元化，这使得相对均质化的文化模式更难以达成，缺乏单一的泛欧身份认同，目前内部的多重身份认同导致传统的认同与民主机制很难在联盟层面上有效运作，欧洲议会处于弱势地位，欧洲的公共领域处于碎片化状态。在杰隆卡看来，欧盟的民主赤字问题，不可能沿着多数主义的威斯特伐利亚式的传统的民主路径加以解决，而应向着多重机构的平行建设方向发展。

——在外交和安全政策领域，欧盟的“新中世纪”特点就更加鲜明了。在欧盟内部，外交与安全的实际控制权掌握在各成员国手中，各国就许多关键问题分歧严重，而且更倾向于国际安保组织（即北约），而不是欧盟自己的框架。在杰隆卡看来，在欧洲的国际体系中，欧盟与美国的关系堪称是中世纪帝国中皇帝与教皇关系的神奇再现。美国主导的北约对于欧洲的防卫体系具有支配性作用。东扩之后，新成员国在防务和外交政策上的立场更加亲美。因此，欧洲的和平与稳定的大环境，整体上取决于欧盟与美国之间的安保合作。欧洲外交事务的原则由于美国的强力支持而卸下重担，不再遵循“强权即真理”的逻辑，而是专注于传播自由、法治、民主等西方价值。

这个“新中世纪主义”范式不仅是用来描绘欧盟的现状，同时也试图为欧盟的未来发展提供蓝图。杰隆卡指出，一体化可以通过“深化”（deepen）或者“拓宽”（widen）两条途径来推进，过去的讨论重视前者，而忽视了经过多轮扩张对塑造一体化进程和欧盟自身同样关键。在他看来，扩张不仅是欧盟维护自身安全的最有效的手段，甚至是唯一可行的手段。

冷战结束后，欧盟的地缘政治环境急剧变化，随着巴尔干危机以及中东恐怖主义的兴起，欧洲的家门口已经不太平了，内部的繁荣和安宁需要欧洲对外部进行有效干涉。欧盟附带严格条件的准入政策已被证明是稳定外部环境的有效手段，而严重的是，欧盟除此之外别无他法！而保持欧洲的开放姿态，保持欧洲的相对优势地位，就保持了欧盟成员国身份对周边相对落后国家的吸引力，当这些国家按照欧盟的标准对自己进行自我改造时，欧盟也在这一过程中收获了安全。

欧盟的扩张将带来某种滚雪球效应，杰隆卡称为“路径依赖”（path-dependency） —— 每次扩张后，原本并不毗邻的国家，如乌克兰，就成为了欧盟的新邻居。于是这些新邻居又会对新的欧盟边界区域形成威胁，如此欧盟不得不进入下一波扩张进程。

雪球效应下的扩张逻辑真的没有边界吗？最终它会以怎样的方式停下来？杰隆卡的回答是，不会停止，欧盟不会固化边界；但扩张周期会变长，一个字，“拖”。考虑到现在立在欧洲家门口的是土耳其、巴尔干诸国和乌克兰，这些都是在历史上地缘政治复杂且不稳定的区域，欧盟不会断然将他们拒之门外，但是会把准入程序搞得很长，再列出一份更长的准入条件清单 ，用谈判把这些躁动不安的邻居“拖”住。新一轮扩张或许耗时超过以往，但作者在书中从未提到这个扩张过程被逆转的可能性。

“新中世纪帝国”的困境

一个在空间上不断扩展的新神圣罗马帝国——这看起来像一个“现实主义的乌托邦”（realistic utopia），既有尊重差异和多样性的价值情怀，也现实可行。然而，当我们审视杰隆卡所肯定的欧盟的具体实践，我们或许要为他所表现出来的“情怀”打上一个问号——在经济上走新自由主义道路，在防务上依赖于美国领导的北约，同时不断吸收文化上具有很大差异的国家进入欧盟，这个方案，究竟符合谁的利益呢？

英国历史学家佩里·安德森在其专著《新的旧世界》（The New Old World）里尤其提醒读者注意杰隆卡的身份：一个波兰裔英国人。这一提醒可谓电光石火，照亮了杰隆卡文本中一些隐藏的维度：后冷战的波兰极度希望被完全承认为西方的一部分；英国在历史上长期扮演欧洲大陆的离岸平衡手的角色，虽然加入欧盟，但保持着比较大的独立性，不愿意加入申根区和欧元区。在此我们还可以回顾一个有趣的历史先例：从1714年到神圣罗马帝国终结，英国国王同时兼任帝国的汉诺威选帝侯，在帝国事务中有较大的发言权，但这个松散的帝国又不会限制他的自主性。因此，完全可以说，《作为帝国的欧洲》所贡献的，是一个迎合英国国家利益的欧盟版本。

但是，符合英国利益，不一定符合德国、法国与其他欧洲大陆国家的利益。 在十年之后，欧盟尝到了“过度扩张”所带来的苦果，不仅对外日渐丧失吸引力，内部矛盾也大量增加，甚至连英国都觉得难以忍受，最后选择了“退欧”。保障多样性和差异性的“新中世纪帝国”为何褪色？回顾这十年欧盟的演变历史，我们大致可以发现“新中世纪帝国”失去扩张动力的三个原因：

第一，欧盟能够不断扩张的前提，是欧盟自身能够保持共同繁荣；但由于欧盟先天的结构性缺陷，欧盟维持共同繁荣的难度越来越大。通过一体化进程，欧盟打造了一个共同市场，在与欧盟范围大部重合的欧元区推行了共同货币，然而共同的货币却没有对应的共同财政政策。这是一个致命的结构性缺陷，它导致德国这样的国家从共同市场与共同货币中获益，其出口工业不断壮大，而一系列南欧国家却因此不断失血。结构性的缺陷，使得欧盟内部的“共同富裕”成为不可能，经济上的分化是必然结果。但穷国所遭遇到的，不仅是变穷而已，一旦陷入债务危机，就将面临着富国所强加的紧缩财政政策，而这可能进一步摧毁本国的工业竞争力。对于周边国家来说，这些血淋淋的例子让人望而生畏。

第二，在新的地缘政治环境下，“新中世纪帝国”繁复而缓慢的共同决策与执行机制阻碍了它对迫在眉睫的危机作出迅速回应，并在内部产生了大量矛盾，这也削弱了欧盟对于成员国的吸引力。自从2009年以来，两个例子令人印象深刻，第一是欧债危机。危机从希腊首先爆发，并蔓延至一系列国家，而欧盟的领导层经过长时间的磋商，才确定了紧缩政策。在执行过程中，更是遭遇到了相关国家剧烈的反弹，局势几度接近失控。第二就是2015年8月以来的难民危机。在大量难民的冲击之下，欧盟各国之间的协调机制陷入失效。从巴尔干半岛开始，各国纷纷“以邻为壑”，不登记而将难民放到邻国。德国在汹涌而来的难民潮压力之下，不得不恢复边境管制，而这带来的连锁效应是，从奥地利到巴尔干半岛的各国也纷纷恢复边境管制，这造成难民滞留在某些国家，怨声载道，旨在促进人员自由流动的《申根协定》岌岌可危。德国试图推进的难民配额制度受到了维谢格拉德四国的强烈反对，举步维艰。最后，欧盟只好与土耳其谈判，以巨额援助和承诺免签为代价，换取后者看守难民潮入欧的闸门，危机才初步得到缓解。

杰隆卡承认，欧盟并不是一个民主政体。在存在“民主赤字”的前提下， 欧盟当下在很大程度上依赖于“绩效合法性”。今日的欧盟或许尚有能力抑制绝大多数成员国的“逆一体化”的动作，但是，它所处的外部环境，已经不是中世纪松散的封建社会。美国、中国、俄罗斯、土耳其等直接影响欧盟利益的国家，都拥有更迅捷的决策过程。而中东与北非的“失败国家”所输入的难民潮和恐怖主义等问题，也让欧盟的决策与协调机制捉襟见肘。在新的地缘政治环境下，欧盟如果对内外威胁失去迅速回应的能力，它存在的合法性，也就会进一步成为问题。各种疑欧势力的兴起，就是这个合法性危机的最明显的症状：希腊的“金色黎明”（Λακ Σνδεσμο – Χρυσ Αυγ），意大利的“五星运动”（Movimento 5 Stelle），西班牙的“我们能”（Podemos）、法国的国民阵线（Front national,），德国的德国选择党（AfD），等等。

第三点，也是杰隆卡最后忽视的一点，是欧盟存在难以跨越的历史-文化边界。杰隆卡想象欧盟通过东扩，将土耳其、乌克兰甚至俄罗斯吸收进来，然而作为文化概念的欧洲与作为地理概念的欧洲并不相同，后者包含乌克兰、俄罗斯的欧洲部分与土耳其的很大一部分，但俄罗斯与土耳其并不属于“文化欧洲”，乌克兰的东部文化则与俄罗斯联为一体。欧盟既没有能力，也没有勇气吃下土耳其或俄罗斯。前者是一个穆斯林人口占绝对多数的国家，而且拥有奥斯曼帝国叱咤风云的记忆。后者的东正教文化与欧盟境内主导的天主教-新教文化出于同源，但是其承载的沙皇俄国与苏联的帝国遗产令欧盟望而生畏。欧盟的庙太小，容不下这两尊大神。甚至将乌克兰纳入欧盟也是不可行的，基辅罗斯是俄罗斯的起源地，乌克兰平原是俄罗斯天然的屏藩，无论从历史感情还是从现实主义政治考虑，俄罗斯都不能接受欧盟吸收乌克兰加入，欧盟需要掂量“霸王硬上弓”的代价。

后冷战时期对政治的文化基础强调最多的学者，无疑是塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）。亨廷顿对于西方国家的建议是，需要警惕自身对西方文明普遍性的自负，在一定程度上保持内部的同质性，保持西方文明在本国的主导地位，同时在国际上要尊重文明的多样性。用亨廷顿的眼光来看，欧盟如果无限扩张，将不同文明的人包括在内，那么就无法保持西方文明在其内部的主导地位，其内部的冲突也将会增大。关于这一点，我们只要看欧盟的移民状况就可以了——自从“阿拉伯之春”爆发以来，欧盟国家为ISIS逆向输送了数千“圣战士”，他们中大部分人具有所在欧盟国家的国籍，但仍然效忠于宗教极端势力。在欧盟内部制造恐怖袭击的嫌疑犯，也有不少是移民。塑造共同的身份认同之艰难，可见一斑。

在英国“退欧”、特朗普当选为美国总统、欧洲恐怖袭击频发的背景下，欧盟一体化的引擎已经逐渐熄火。而杰隆卡所描述的一系列“新中世纪主义”特征，恰恰是导致这部机器熄火的根本原因。如果有一天，这架机器得以重新启动，我们相信，杰隆卡提供的构想，很难成为欧盟新领导能够接受的战略愿景。

余论

生活在过去与未来之间的人，总是会在历史中寻找先例，以激励当下的行动。 十年之前，波兰裔英国人杰隆卡打造出了一个既符合波兰人感情，又迎合英国国家利益的“欧盟一体化”理论，神圣罗马帝国的灵魂被召唤出来，“附体”在欧盟身上。然而他所期待的滚雪球般的欧盟扩张过程，并没有发生。这十年以来，欧盟国家遭遇到的经济危机，不断增长的内部矛盾，都在减损联盟对于外部国家的吸引力。最后，就连英国这个资深成员国都决定脱离欧盟。这可以告诉我们，从神圣罗马帝国的历史中直接为欧盟这一新生事物寻找有激励意义的典范，是多么的困难。

但历史也许还可以有别的使用方法，那就是提供教训和警告。2012年12月，在欧盟仍深陷债务危机之时，英国《经济学人》刊登一篇题为“European disunion done right”的评论，从1652年费迪南三世在雷根斯堡召开的帝国议会开始说起，将其与今日欧盟政客在布鲁塞尔的会议相比较。当时的神圣罗马帝国仍然有不同的可能性，它可以进一步向去中心化方向发展，也可以进一步向中央集权方向发展。但是，后一种可能性失败了，帝国变得更加碎片化。导致帝国失败的直接原因，还不是诸多小邦国的离心力，而是普鲁士-勃兰登堡与奥地利合作的破裂。当前者完全将自己的利益放在帝国之上的时候，帝国的框架就丧失了约束力。《经济学人》影射的是德国在当下欧盟中的作用——德国于2002年曾经违反1997年批准的《稳定与增长公约》中要求欧元区各国的财政赤字不得超过其当年国内生产总值的3％的规定。在十多年之后，欧盟的两个核心成员国德国和法国之间出现了很大的不对称，德国的国力已经远远超过法国。如果这两个国家将自身的国家利益放在欧盟之上，那么欧盟一体化也就会走向终结。

这种前景会出现吗？我们需要保持这样的可能性想象。当欧盟一体化不再能为领头国家的民众带来直接利益时，支持一体化的民意就可能发生逆转——如同美国民众选举特朗普当总统，从而逆转美国主导的全球化进程一样。如果这一天发生，欧盟就会像神圣罗马帝国那样，陷入群龙无首的局面，进而走向瘫痪甚至解体。对欧盟的政治家而言，与其将神圣罗马帝国作为一个模仿的典范，还不如将其作为一个反面案例加以研究，为这一最坏的结果做好相应的准备。

 

编辑：一颗甜菜

法意·春日好读书