兰德智库|美国要发动“政治战争”，应对非传统威胁
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专家表示，美军以克里米亚危机为案例，抓紧推进对非常规战争的研究，此举意味着美军将加强应急反应和非正规战能力培养训练，未来很可能扩大特种部队等非常规战部队
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自2001年以来，美国的战斗经历展现着惊人的军事能政治力和不断的战术成功。然而，美国未能做到建立能服务于并保护国家利益的，受认可的、持久的政治安排，这表明美国在处理现代战争方面存在基本的缺陷。
美国一直强调现有的、主要是传统的模式和工具，几乎没有考虑到对手的不断变化及向非传统手段的演变。其后果是阿富汗和伊拉克的战争陷入困境；打击伊斯兰国；打击索马里、也门、利比亚和其他地方的各种非正规军。此外，美国还没有准备好与修正主义、革命主义和流氓势力使用的非传统手段进行竞争。美国国家安全战略认为，这些势力以政治、经济、网络和军事工具混合的手段进行“基本的政治竞争”。
现在是美国认真考虑发展一种协调美国国家力量所有相关因素的能力，以应对这些非传统威胁的时候了。有效的应对措施必须靠政府的整体努力，增强美国国防部的非常规作战能力，中央情报局、美国国务院、美国国际开发署和其他跨部门合作伙伴也要发挥重要作用。这种能力必须在战争与和平环境中都能发挥作用，由领导机构根据具体情况作出决定。
我们建议培养美国的政治作战能力，与当局同步所有在有无武装冲突竞争状态下的国家力量要素。“政治战争”这个词或许并不理想，但没有更好、更简单的词来描述美国所需要的能力了。这种美国政治战争的方式将包括冷战式的政治战争和克劳塞维茨式的政治战争：冷战式的政治战争集中于动员除军事战争外的所有国家力量，而克劳塞维茨式的政治战争主张所有的军事战争实际上都是政治战争。然而，政治战争必须超越这些概念，因为它必须包括反映致使网络领域出现战争的技术发展之迅速的能力。
考虑到政治战争具有慎重的全政府的特性，培养这种能力需要总统和国会的支持，可能包括与建立国家反恐中心平行的立法。我们认为这种能力必须由国防部和国务院共同资助和支持，因为无论有没有武装冲突竞争，政治战争都需要运作。情报机构和美国国际开发署的支持和参与对这一能力的成功至关重要。
这种能力的成功的关键是建立一个国家政治战争中心，并对这种能力本身做要求，用于研究、理解和发展全政府的行动概念(政策、战略和运动)，以应对非常规威胁。目前，还没有任何美国政府组织、美国非政府组织或美国学术机构关注敌对国家所使用的各种非传统、非常规、政治、信息、外交和经济的威胁与活动。该中心将填补这一空白，发展有效应对这些威胁所需的概念，并提供分析、指导和专业知识，以支持这种美国式的政治战争。因为该中心的任务是支持各种武装和非武装冲突竞赛，国防部和国务院将共同承担关于此中心的责任，在其董事会中担任永久性的领导职位。
美军士兵展示他们在当地一所学校房顶上找到的基地组织旗帜
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美国已经被证明欠缺应对修正主义、革命和流氓国家使用的非常规手段的能力了。面对针对美国政府机构的网络攻击、俄罗斯意欲破坏美国稳定影响力的运动、俄罗斯对美国电网的渗透以及朝鲜的核立场，美国似乎无能为力。阿富汗、伊拉克和叙利亚的战争造成了成千上万的美国人伤残和死亡，消耗了数万亿美元的资源，加剧了本已激增的美国国债，扰乱了美国人的生活方式，迫使美国政府以安全为名限制公民自由。美国阻止了另一场针对本土的大规模袭击，但它未能击败基地组织，也未能阻止威胁美国及其国内外盟友的其他组织（如伊斯兰国）的出现。
尽管美国的对手已经发展出在这一领域开展行动的专门能力，但美国经常措手不及，因为它没有一个能有效组织应对的结构。美国仍旧严重依赖传统的军事能力，比如摧毁敌人和占领其领土上，而对手们则在人民中争夺影响力和合法性。尽管美国已经展示了在全球范围内抓捕或击毙恐怖分子的能力，但无论是这种特殊能力还是美国在常规战争中的主导地位，都没有在这些政治战争中被证明是有效的。因此，美国的成功往往是短期的，而且仅限于对手进行传统战争的情况，例如，在将领土控制定义为其成功的核心原则后，就预言了伊斯兰国在叙利亚的垮台。
美国的行动的计划和执行往往未能在其行动的地区赢得政治意愿支持，因为美国的理念和工具并不适合实现这一目标。在政策和战略层面的关键决策往往没有充分理解潜在的、有害的长期影响。例如，解散伊拉克军队和清除复兴党很可能是战略失误，而阿富汗战争的常规化可以说是未能阻止塔利班卷土重来的原因之一。美国常常严重依赖使用常规军事力量，与美国的发展和外交专业人士的协调也不够。
对以传统优势来应对威胁的习惯性依赖，除了效果不佳，还对美国军队的战备状态产生了负面影响。这使美国可能没有能力对真正的传统威胁作出反应，并使其丧失了传统优势，也包括对未来可能存在的威胁的对抗。认识到美国在传统战争中的主导地位的美国对手可以取得重大成功。他们花了至少10年的时间，通过非常规手段微调自己改变美国影响力和利益的能力，并且正在取得成效。
重要的是，美国并不总是误读战争的政治层面。在某些情况下，美国在这类竞赛中取得了成功——包括在波斯尼亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、科索沃和菲律宾，以及在乌干达及其邻国对抗圣主抵抗军。尽管事件和背景不同，这些交战都有几个核心的相似之处：美国的军事方法着重于依靠非传统方法，在美国国力的不同要素之间建立有意义的伙伴关系，并依靠反映背景复杂性的战略和目标。至关重要的是，我们应该研究这些成功案例，以理解美国是如何以及为什么在其他地方取得成功，还有为什么在别的地方少有成功。
这些成功和失败经验表明，美国应该发展21世纪政治战争的能力。其核心任务是通过研究过去和现在的竞争，协调美国国家实力的所有相关因素（军事力量、秘密行动、网络、外交和经济工具）做出回应，以在美国今天面临的广泛竞争中展开攻势。
发展这种政治斗争能力的需要迫切，因为美国的对手已经展开攻势。中国人通过他们的“三战”来同步他们的国家力量，利用心理、媒体和法律战争来投射他们的国家意志，他们在控制舆论和反击宣传方面已经证明了自己的能动性，在利用国际法来支持他们的国家安全目标方面，他们可能会超过美国。克里姆林宫在国内舆论和宣传方面也有着丰富的经验，它接管克里米亚的决定就是所谓新一代战争的典型范例：依靠不被承认的军事单位——社会俱乐部和犯罪组织——与传统俄罗斯军队的行动同步。从自身的失败中，美国已经认识到，它没有有效的反击手段以应对基地组织和伊斯兰国，所谓的伊朗行动网络以及朝鲜使用的非传统战争和政治战争的混合体。美国的政治斗争方式不应该，也确实不能模仿这些能力，因为对手的方法常常与美国进步的民主不相容，但美国需要能够与之抗衡。
2018年美国国家安全战略明确指出，国家和非国家行为体的非传统手段——包括经济和信息工具以及秘密军事行动——是美国面临的主要安全挑战之一。国会在2016年承认了这一点，当时它要求国防部长制定一项战略，以对抗美国对手的非传统作战能力。截至2018年春季，国会的这一要求仍未得到回应。
美国对抗修正主义、革命和流氓势力的方式几乎完全依赖于传统能力。在美国与其他国家行为体的竞争中，国务院通常发挥主导作用——通过传统的外交和制裁手段施加压力——国防部负责防御和威慑，情报部门提供情报。美国对非国家行为体的反应一直由传统的国防部能力主导，由国务院和情报机构提供支持。尽管以本土为中心的美国非传统作战能力在对抗这些威胁方面取得了成功，特别是在得到类似的跨部门能力支持的情况下，但令人震惊的是，国防部尚未具备领导此类应对非传统作战能力的组织结构。
我们预计，有效的政治战争能力将需要发展和同步三种核心的职能活动:
非常规战争（Irregular warfare）：国防部将继续支持美国的非常规战争，包括支持预先决定的美国政策和军事目标活动，这些活动由常规部队、非常规部队、团体和个人进行，并通过他们参与国家和非国家行为体之间的竞争，而非传统武装冲突除外。这将包括非传统战争、境外内部防御、反叛乱、反恐和稳定行动。
远征外交（Expeditionary diplomacy）：国务院和美国国际开发署将成为远征外交的支持者，这要求外交官在没有强大的中央东道国政府或美国大使馆基础设施的不稳定局势下开展工作，以促进地方政府的法治发展、重建和经济发展，以及提供服务。这包括在军事行动中支持军事力量，并作为冲突前后信息通信技术环境中政府整体策略的一部分，在处于危机中的国家，特别是那些政权摇摇欲坠或新政府不稳定的国家中开展不对称模式的战争。
秘密政治行动（Covert political action）：情报机构将成为秘密政治行动的支持者，这将引起经济混乱、政治进程扭曲或信息操控。此外，情报机构将继续提供情报，以支持在没有武装冲突的情况下的行动；然而，这种情报收集和分析可能越来越侧重于了解平民人口和合作伙伴可能如何受到非致命手段的影响。
有效地协调美国国力的这些不同因素需要新的能力。尽管近年来美国在应对非传统威胁方面建立了卓有成效的机构间伙伴关系，但人们普遍认为，要加强美国制定和执行计划的能力，以利用其多样化能力，还有很长的路要走。美国在巴基斯坦的经验足以说明这个挑战——尽管美国大使馆通过包括中央情报局、国防部、国务院和美国国际开发署在内的协调行动削弱了联邦直辖部落地区的安全庇护所，但从来没有一项由华盛顿支持的，旨在打击恐怖主义，并关闭恐怖分子在联邦直辖部落地区的避风港的全面计划。鉴于该中心的成功（如吸引合适的人员）和挑战（如官僚主义对统一政府的抵制），国家反恐怖主义中心可以为设计这样一个美国组织提供宝贵的经验，但是这需要高层协调以得到行政部门的支持（如国家安全顾问），从国防部、国务院和其他潜在合作伙伴的支持，以及来自国会的政治和资源资助。
鉴于其审慎的全政府结构，政治战争能力将需要总统和国会一定程度的政治支持。国家反恐中心的经验对这种支持的价值具有指导意义，因为国会内部的两党支持对于克服来自情报机构内部（国家反恐中心所在地）和美国国家权力相关部门对同步化的抵制至关重要。考虑到在有无武装冲突的竞赛中运作的要求，我们相信国防部和国务院必须共同支持这一能力，这样才能使其成功，但国家反恐中心的经验教训可能仍然适用。
建立国家政治战争中心的需要
建立国家政治战争中心，同时要求具备政治作战能力，是至关重要的。传统发展、外交和战争背后的理论、实践和科学尽管仍然对国家的国防至关重要，但与击败这些对手所需要的东西截然不同。美国政府，尤其是军方，对复杂威胁方面的研究有着悠久的历史。然而，尽管涉及到政治战争的各个方面的组织各不相同，却没有一个中心致力于发展上文详述的必要的政治战争能力，更不用说在这些不同能力之间协调了。冷战是一个典例，但没有对其成功的系统研究。在冷战中，美国有效利用了政治战争能力，以应对与今天类似的威胁，只是在美国和其对手可用的工具（如网络）上有所不同。此外，从业人员必须进行经验学习（这是最关键的）或自学，因为以往的经验教训并没有系统和客观地纳入专业教育计划。
国家政治战争中心的首要任务是，在与代表美国国家权力无数要素的专业人士进行磋商的过程中，确定美国政治战争能力及其组成部分（如非常规战争、远征外交、秘密政治行动）的要求。该中心的目标不是为每个组成部分制定特定的需求（如要求情报机构发展所需的特定的秘密政治行动能力，只在必要时和适当时与其他人进行磋商，或者协调这些能力），而是提供发展和同步这些能力所需的知识基础和教育。
组建国家政治战争中心将满足改进美国政治作战能力的短期需要，以及提供分析和教育以支持这种能力的发展的长期需要。至少在最初，国家政治战争中心将成为三个相互关联的中心的同步节点，这些中心关注政治战争的三个主要组成部分。具体来说，一个是关注非常规战争的国防部中心，一个是关注远征外交的国务院中心，还有情报机构中的一个类似的中心。在适当的情况下，政治战争每部分的研究和培训职责也可以分开，例如。在美国国防部内部，国防大学可以研究非常规战争，美国特种作战司令部可以承担部队教育的责任。
我们提议的中心的一些核心任务详见下表。大多数任务都会有一个核心组成部分，即召集从业者、学者、政策制定者、国会工作人员、记者、战略家和竞选策划者定期开会并进行讨论。有针对性的工作组将针对具体的威胁制定政策、战略和规划；小型工作组将每月和每年举行两次会议，与交涉更广泛的外联部门进行讨论。包括高管教育和可能的流动教育团队在内的从业人员，也需要接受持续不断的的培训。
核心任务 |
具体内容 |
政策、策略和计划 |
召集专家和学者，从美国和对手的角度，对美国的政策、战略和竞选计划进行可行性、可接受性和适宜性的审查和分析；进行政策和战略的事前和事后研究。 |
网络 |
开发并管理一个由开发人员、外交人员、情报人员、安全人员和学者组成的网络。 |
教育 |
为政治战争（如非常规战争、远征外交）和协调节点的每个组成部分提供分析和建议；对国会进行持续的政治战争教育。 |
共同利益 |
作为所有研究和执行非常规战争有关的军事和其他政府组织的联络中心。 |
分析建模 |
分析对手的能力和他们成功的影响因素；向有关机构和组织提供报告；公开发表报告，通知有关团体及公众人士。 |
实验 |
探索全政府的新概念和新结构，或许还包括全国家对抗非传统威胁的方法。 |
法律问题 |
协调法律专家对现有标准和法规提出必要的修改意见，使其具备新的能力。 |
专业知识库 |
提供专家以回应国会需求。与学术界、私营企业、政府和非政府组织以及媒体合作，提供信息、教育和适当时候的宣传。 |
国家政治战争中心的成功将取决于国会对政治战争能力本身的支持力度。这种支持将需要确保国家政治战争中心获得来自国防部、国务院和美国政府内部的必要访问权和支持（如要求来自所有相关机构的研究员都能提供帮助)。然而，尽管国家政治战争中心需要相当的政治支持，按照预计，最初的财务需求不会很高。它可以在现有的一个智囊团内设立，也可以仿效美国和平研究所的模式，作为一个独立的机构存在。
关于如何有效应对美国面临的威胁的困惑，烦扰着政策制定者、战略家、政治领袖和普通民众。发展美国的政治战争能力将使美国有能力抵御修正主义、革命主义和流氓势力所使用的手段，并在追求美国利益的过程中协调国家权力的所有相关因素。建立这个拟议中的中心将为美国提供一个研究和准备战争的场所，在这个介于和平与战争之间的空间里，美国必须参与竞争，但如今美国已经发现自己无法取得成功。
发展与国家和非国家对手竞争所需的世界级政治战争能力需要总统和国会的支持，可能包括与国家反恐怖主义中心类似的立法。此外，国家政治战争中心对于这一能力的发展和成熟起着至关重要的作用，无论是最初的还是正在进行的基础任务，都要同步进行必要的分析和教育。
翻译文章：
Charles T. Cleveland, Ryan Crocker, Daniel Egel, Andrew M. Liepman, David Maxwell, An American Way of Political Warfare: A Proposal. Santa Monica, CA: RAND Corporation, July, 2018
网络连接：
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译者介绍：
姚静宜，北京大学法学院17级本科生，法意读书编译组成员。
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