《外交事务》| 安全挑战全面升级，美国需重建同盟体系！
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《外交事务》| 安全挑战全面升级，美国需重建同盟体系！
作者：米拉·帕普-霍珀（Mira Papp-Hooper）
译者：高瑞
法意导言
米拉·帕普-霍珀（Mira Papp-Hooper）是耶鲁大学法学院蔡荣曾中国研究中心高级研究员，她的主要研究领域是亚洲安全问题、核政策和同盟政治等，著有《共和国的盾牌：特朗普和危机中的同盟体系》。她在《外交事务》2020年第二期（3月/4月刊）上发表《拯救美国式同盟》（Saving America’s Alliance）一文，指出当前世界格局发生变化，冲突的性质业已发生变化，旧有的同盟体系也需要进行改造升级。在处理与同盟国家关系时，特朗普蛮横、不讲道理，略带几分威胁的口吻，要求各国增加国防开支。这严重伤害了美国盟友们的感情，造成了同盟体系裂痕。本文的作者米拉·帕普-霍珀则换了一套说辞，用一种语重心长的语气，告诫美国政府，同时也告诫美国的盟友们，当前美国主导的同盟体系尽管存在多种问题，但是依然符合同盟国家之间共同的利益，只需稍作调整，便可以充分保障美国及其盟友们的国家安全。因此，美国和他的盟友们应当为同盟体系付出更多。
本文作者米拉·帕普-霍珀
在其执政的三年里，美国总统唐纳德·特朗普用他标志性的尖酸刻薄言论，在国内外惹怒了一大批人。其中，最有可能招致的后果是危害美国维系70年的同盟体系。作为第45届美国总统的特朗普在敦促北约成员国履行承诺的义务，要求长期盟友韩国、日本大幅增加国防开支上频频受挫。特朗普威胁这些没有未按照其意志行事的国家将会被撇下来，独自面对他们共同的敌人。特朗普的愤怒显得冷酷无情，伤害了美国在亚洲和欧洲的盟友。这也使得即使在下一任政府时，美国是否有能力重塑可靠的国家安全保卫者的形象也打上了大大的问号。
但是，同盟体系的裂痕也并非特朗普一人造成的。经过几十年不断胜利后，美国的联盟体系已经成为了受害者，并且目前处于危险当中。在冷战早期，美国创造了同盟体系，旨在维系亚洲和欧洲地区的权力平衡。正如新闻评论家沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）所言，同盟是共和国的盾牌。同盟体系所建立条约和伙伴关系在大多数工业化国家之间保持了一种不稳定的和平关系直至20世纪末。而且，这一同盟体系花费的财政和政治性支出，远比特朗普和一些国际关系学者声称的开支少的多。当苏联解体后，美国的政策制定者明智地保留了这一同盟体系。但是，由于已经不存在与美国相抗衡的对手，这一同盟体系逐渐失去了防御和威慑的作用。其被重塑后，成为维系美国主导世界秩序的工具。
三十年后，作为一个不容忽视的力量的中国和复仇者的俄罗斯都在采取军事和非军事策略，试图摧毁美国主导的同盟体系。虽然特朗普的对立情绪的本能反应有些过激，但是冲突性质的变化确实带来了危险。面对网络攻击、散布假新闻、经济胁迫手段等等，美国政府需要他的同盟体系来维持现有的世界秩序。然而，如果还要保留之前的条约，那么这些条约就需要进行革新，以适应他所面对的世界：给繁荣的经济发展和国家安全带来威胁的已经不仅仅是军事威胁。
沃尔特·李普曼1943年所著的《美国的外交政策——共和国的盾牌》揭示了美国冷战时期的外交策略
勇敢新世界
第二次世界大战改变了冲突的范围和致死率。美国长期得益于相对与世隔绝的地理位置。但是远程空中力量、导弹技术和核武器的发展，意味着这种优势已经不复存在。在失去地理屏障后，美国寻求新的战略维持国际力量的平衡，保障美国本土安全，同时阻止战后另一个超级大国——苏联，控制亚洲和欧洲。美国在构建同盟网络时充分地考虑这些目标。美国政府认为，通过获得盟友支持，在盟友的领土上建立军事基地，可以在美国本土之外将危机化解。并且，凭借强有力的海外力量，美国政府可以实践其所谓的延伸威慑战略（extend deterrence），遏制对手率先发动战争。
不同于与以往的同盟体系，美国同盟体系不再局限于阻止一场战争，其意图指控所有的战争罪行，并长此以往下去。这一体系新奇和危险之处在于，当其运行时，世界都未察觉权力运作的影子。美国建立的新同盟体系与美国冷战前的外交策略截然不同。在早先，美国考虑到自身能够自给自足，不愿过多纠缠于国际事务，在独立战争到二战期间，美国没有一个正式的盟友。与之形成鲜明对比的是，在1945年和1955年之间，美国在亚洲和欧洲拥有23个盟友，到20世纪末，这个数字扩张至37个。
美国冷战期间的联盟体系成功地完成了政策制定者为他设定的目标。在冷战期间，美国盟友无一遭受攻击。在911事件之前，也没有一个北约成员遭受攻击，从而触发北约第5条集体防御条款。当然，华盛顿政府曾及时介入，支持其在困境中的盟友。例如，帮助台湾在1944-1955年和1958年两次台海危机中渡过难关。当然美国政府这样做的首要原因还是意识到自己的利益受到威胁和基于阻止战争发生的明确目标。另外，在保持亚洲和欧洲国际关系平衡的同时，新体系也给美国的盟友带来了繁荣。尤其是西德和日本，作为美国亲密的军事伙伴，巩固了自己的民主政体，经济发展充满活力，并成为重要的区域强国。
同盟体系也降低了美国在世界范围内的军事和政治活动开支。自从1950年开始，但凡美国参与的战争，美国的盟友们都积极跟随，即使这并非属于同盟义务的范畴。而且，同盟体系确保盟友们的外交政策与美国相一致，而非相互抵触。美国通过为韩国、台湾和西德提供安全保障，说服他们放弃发展核武器。那些没有成为美国盟友的国家就无法依靠美国的军事力量，通过发展新型的陆、海、空军，建立自己的军事力量保障国家的安全。美国也通过与一大批国家保持紧密的防卫关系，在国际机构有关维和任务和制裁他国的决议中获得了绝对话语权。这一点是至关重要的，美国可以轻而易举的在国际社会上施展自己的影响力。
形单影只的“领头羊”
美国同盟体系一直平稳运转，直到1991年，美国一整套国家安全政策所指向的对手走向了分裂。苏联的消失，也预示着从逻辑上讲，美国安全防御体系失去了存在的意义。一些著名的国际关系学者，尤其是现实主义者，认为世界已经进入了单极世界，美国同盟体系已经变得过时。但是，美国的政策制定者并没有接受这一观点。冷战时期美国同盟体系表现如此之好，使得美国政策制定者决定继续保留，并赋予它新的使命。因为当前美国拥有无可匹敌的政治和军事实力。但联盟存在意义已经不再是局限于传统的防御和威慑任务。
美国总统比尔·克林顿（Bill Clinton）大力支持原东方阵营国家（如捷克共和国、匈牙利和波兰）加入北约组织。美国希望通过北大西洋公约组织的扩张，在前苏联和东欧地区传播民主和推动区域稳定。在巴尔干半岛上，1991年至1992年，南斯拉夫曾爆发了人道主义危机。换言之，在冷战结束后，克林顿并没有打算解散美国同盟体系，而是继续扩张它。克林顿政府远没有把俄罗斯当作已经屈服的对手，一直在努力寻求莫斯科政府默许北约的东扩。尽管按照北约军事合作组织建立之初的宗旨来看，并没有把前苏联地区的国家包含在内。克林顿正是借助这一体系，以一种不让俄罗斯感受到威胁的方式，让东欧国家加入北约组织。这一方法还是奏效的，在20世纪90年代的大部分时候，美国同盟体系不断东扩，甚至在私底下，俄罗斯官方内部也偶尔会蹦出来加入北约的想法。
但是，当北约扩展到波罗的海地区的爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等地区时，这也不可避免地使美国的同盟体系变得更加强大。俄罗斯一直在寻求一个缓存区，能够使他能够远离欧洲和美国，保障国家安全。俄罗斯将他的西部边境视作第一道防线。美国这位老对手，开始在专注于拯救自己下滑的经济，无暇顾及北约组织的早期扩张。但是，随着波罗的海国家加入北约，情况很快发生了变化。俄罗斯在2008年入侵格鲁吉亚，2014年时发动对乌克兰的战争，其目的就是为了阻止这两个国家加入美国的同盟体系。俄罗斯通过采取这一系列军事闪击行动，让美国政府陷入将冲突升级或者对入侵行为视而不见这一两难的选择中，从而向世界昭示美国并没有能力保护波罗的海的安全。
俄罗斯采取非军事手段，如经济胁迫、网络攻击和政治干预等，以达到他们的目的。俄罗斯采取的手段多种多样，其背后逻辑却是一致的：尽量规避美国安全保障体系和不触犯不得使用武力原则。在2007年，俄罗斯网络攻击爱沙尼亚，使其银行和政府网站瘫痪。这些越界行为都是暗中威胁美国盟友的国家安全，也证明美国与盟友之间订立的条约应对这些非军事攻击时的无力。
更为糟糕的是，特朗普政府对北约成员和美国其他盟友表达深切的不满，一系列充满敌意的行为加速了美国同盟体系的衰落。前几任美国总统都是私下对美国盟友施压，希望他们能为同盟体系作为更大的贡献。特朗普反其道而行之，在公开场合，以武断的方式威胁盟友们，提出巨额开支的要求。如若这些国家不能支付，那么美国将会抛弃他们。当特朗普被问到如果波罗的海地区受到俄罗斯的攻击，美国是否会施以援手？特朗普回答说，那要看他们是否充分履行我们之间的义务。一般而言，特朗普把保护美国本土利益视为国家安全的唯一目标，而忽视了美国海外的军事力量。这种观念与美国所依赖的积极防御和威慑策略不符，即认为通过建立同盟体系和海外基地是避免美国本土发生战争的最好方法。
特朗普对同盟政策的挑战无异于玩火自焚。一些负面效果已经显现。例如，韩国运用外交手段同中国修复之前紧张关系，并建立军事热线。与此同时，法国总统马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）叹息到北约已经“脑死亡”。德国首相安格拉·默克尔（Angela Merkel）质问美国，盟友是否还能再相信美国。如果美国的盟友因为美国领导力的减弱，开始最终投入更多加强自身防御，那么这将不利于美国。这些盟国加大投入，不断提升自身防御能力，意味着他们不再需要来自美国的保护。例如，特朗普政府声称同中国竞争是美国国家安全第一要务，双方领导人也都认为这一挑战是巨大的。然而，美国政府在这场同中国的对抗中获得的支持寥寥。美国若想在变化的21世纪保持力量的平衡，必须加强同欧洲和亚洲盟友的合作。否则，美国只能以虚弱之躯，孤独地面对激烈的竞争。
权力的成本
特朗普政府和著名国际关系学者都担心美国同盟体系会导致长期的搭便车现象存在。盟友们享受着美国提供的安全庇护，却很少对同盟体系作出贡献。美国历任总统都希望盟友们能在国防上加大投入。毫无疑问，美国在国防上投入远远超过了他的绝大部分盟友。这种不平衡今天依然在持续：美国每年将国民生产总值的3%投入到国防建设中，美国盟友中开支位于第二位的国家投入2.5%，其余大多数国家花费1.5%到2.0%之间。但是，这些数字具有误导性。毕竟，美国要维系全球的防御体系，而他的盟友们只要做好领土周边的防御工作即可。而且，美国在德国、日本等多个国家的军费开支主要在于维系区域的安全，而非仅仅为了东道国的战略防御。因此，这些国家的军费开支无法与美国相提并论。
美国的盟友也以不增加国防开支的方式为同盟体系做出贡献。例如，以较低的价格将土地租给美国，建设相关设施供美军使用。不同于通常理解，盟友们并没有花多少钱：仅在部署和基础设施建设方面需要高额支出。美国的盟友也只是承担了部分的费用。而且，从历史上看，同盟体系支出一直是美国国家预算的重要组成部分。并没有证据显示为同盟体系支出费用需要经过慎重的权衡，或者拖慢了经济发展。美国支出和其他盟友支出的不对称是联盟体系本身的一个特点，而非缺陷：盟友们需要依靠美国力量来维护国家安全，美国也借此对盟友们施加更多的影响。
也鲜有证据表明同盟体系的维系需要负担较高的政治成本。国际关系学者忧心忡忡地提出了“同盟陷阱”（alliance entrapment）概念，认为美国会无休止的介入到冲突和危机当中。如果美国不对这些国家负有同盟义务，这些可能就不会发生。但是，这一现象基本没有出现。美国盟友们卷入冲突的可能性并不比其他国家高。尽管美国已经发动多次不明智的战争，如越南战争和伊拉克战争，但这些与盟友的利益无关。当然，美国也会坚定的支持危机中的盟友，他如此做的是因为牵涉到美国的国家利益。而且，美国从来不会陷入到一个同盟关系中难以脱身。在一些情况下，同盟关系不能带来政治上利益时，就像表现不佳的东南亚条约组织（Southeast Asia Treaty Organization）,美国也能轻松的从中脱身。
陷阱并不常见是因为美国在设计同盟体系时，就尽可能的减少发生危机的可能。以台湾为例，1955年，美国同自以为是的台湾“总统”蒋介石（Chiang Kai-shek）结为同盟。这位自以为是的总统总想着反攻中国大陆。在与蒋介石的谈判中，美国政府向其施压，清楚表示如果他攻击中华人民共和国时，美国不会提供任何援助。如果台湾与中国爆发冲突，美国同台湾之前订立的条约也会随之作废。因此，在1958年，中国大陆与台湾因为争夺沿海岛屿发生冲突时，美国可以自由地选择合适的手段支持他的盟友，例如提供外交支持和向台湾提供补给。美国也会有选择地与他国结盟，拒绝同国家安全存在高风险的国家进行结盟。尽管美国同以色列有着亲密的关系，但考虑到以色列面临着战争的高风险，美国也未与其建立同盟关系。
美国的盟友违背同盟义务例子少有发生。从同盟体系建立到911袭击发生，美国和他的盟友们都没有成为无端攻击的受害者，所有盟友们也鲜有机会弃美国于冲突中而不顾。这也并非说同盟体系对美国是百利而无一害的。虽不起眼，但是盟友们长期搭便车的现象也是令人苦恼的。而且，在一些罕见的场合，盟友也会以一种高成本的方式违反同盟义务，例如法国总统夏尔里·戴高乐（Charles de Gaulle）宣布退出北约军事一体化机构，但保留北约成员身份。一旦联盟体系建立，美国为了维系同盟关系，要比没有同盟体系时，支出高昂的费用。尽管如此，同盟体系的缺陷，无论是数量还是密度上，都没有像学者和政策制定者想让人民相信的那么多。
重新定位的同盟
尽管美国同盟体系成本可控，且取得了令人难以置信的成功，美国政府依然在努力尝试为盟友们提供比以往任何时候都更好的安全保障。美国民众对同盟体系抱有欢迎态度。但从二战结束后，美国同盟体系第一次变得深度政治化。尽管两党的外交专家都极力维护同盟体系，但特朗普政府的核心拥护者们却十分憎恶它。国会和社会公众对很多问题处理都持两极分化的态度，国家同盟体系在下一任总统时期可能依然会饱受争议。
国际力量对战后的同盟体系没有一点仁慈之心。在亚洲，中国的影响力正在逐渐增强。俄罗斯虽然发展有些停滞，但也拥有着不可低估的力量。整体而言，如今美国和他的盟友们在全球GDP所占份额和军费开支，比冷战末期要少的多。尽管如此，他们还是拥有高度发达、技术先进的经济。他们的国防开支与竞争对手相比，就显得相形见绌。这些都表明，只要同盟体系内部条款得以重新修订，美国是能够拯救曾经大获成功但也伤痕累累的同盟体系。
美国和他的多数盟友普遍对北约持有一种积极的认可态度
在20世纪下半年，冲突的性质已经发生了明显的变化。核武器的广泛应用，以及各国经济相互依存度的提高，都使得大规模战争的成本升高，以致各国极力避免战争的发生。尽管美国盟友依然面临大规模军事攻击的威胁，但可能性不大。中国和俄罗斯喜欢运用非军事的强制手段，避免触发北约第5条集体防御条款。但是美国和他的盟友们无需等待联合国或其他国际组织去制裁这些行为。依照国际法，当网络攻击、干预选举和极端经济压力带来伤害，威胁到国家的政治安全，美国和盟友们可以采取联合行动做出必要的回应。美国和他的伙伴们需要改革，而不是单纯的承袭既有的同盟体系。他们要关注国家安全和经济发展所面临的威胁，不再局限于军事。
美国和他的盟友首先要重新分配责任。尽管在冷战期间美国主导同盟体系经费充足，特朗普政府强力要求美国盟友增加开支也是包含着理智的因素。当同盟体系建立，美国的主要盟友刚经受过战争的蹂躏，国家处于摇摇欲坠的边缘。如今这些国家繁荣发展，有能力为同盟体系贡献更多的力量。美国盟友们在增加国防预算的困难最主要的还是来自国内政治因素：他们的民众已经习惯于国防开支维持在低水平，反对增加预算。然而，盟友们应当增强的主要是非军事方面的防御和威慑，预算开支并非主要花费在军事方面，而是在外交事务、知识产权和国土安全上。与美国主要对手相比较，美国的盟友们在信息收集、公共外交、科技研究和发展上都有优势。他们可以在这些领域投资更多。同盟友一样，美国也应当重新分配安全开支，减少军费开支，将更多经费用于领导联盟所需的非军事领域国家安全中。
即便如此，美国仍需在高端军事防御中承担首要责任，盟友们可以聚焦其他任务。如今波罗的海国家已经成为北约中坚定的一员，美国需要为这些伙伴提供可靠的保障。特别是，北约应当增强军事实力，确保能够迅速到达并保护北约的东翼，以防御和威慑俄罗斯的入侵。亚洲的军事威胁更为急迫：在缺少美国援助下，美国的盟友没有能力抗衡实力日渐强大的中国。亚洲已经成为了美国首要的军事威胁，欧洲虽然重要，但也只能排在第二位。因此美国的经费开支应当能够向这一优先级倾斜。更多的经费应当花在能够威慑中国的地方，更多的部署应当针对西太平洋。
尽管受到持续的安全保障，美国的盟友也要在低端防御和威慑中承担首要责任。他们也应当如此做：中国和俄罗斯都会运用胁迫手段对他们的邻国施加巨大影响，因此日本和波罗的海国家都成为最前沿阵地，面临巨大的威胁。美国的这些盟友必须承担财政和政治领导角色，以便其负责具体的反胁迫行动。他们必须在针对俄罗斯的应当措施中起带头作用。比如，增强在互联网领域能力，成为未来在互联网战场抗击俄罗斯的先驱者。
但盟友们要做的不仅仅是加强自我防卫：他们还要顾及自己所在区域的防务。例如，日本和澳大利亚应当帮助东南亚盟友提高能力，以确保在他们和美国支援下，这些同中国在海洋利益上有相反利益诉求的国家能够发挥更大作用。由于安全问题与地理位置联系不再紧密，美国的盟友们应该建立跨区域的协助小组来应对他们共同面对的问题，如互联网威胁和外国投资。美国应当积极参与，并努力为此做贡献，但是策略的选择和同盟体系的基础建设都需要区域的合作伙伴积极参与和投入资金。美国自身力量无法确保其主导的防御体系功能能够顺利扩展。只有盟友们真正的联合，才能发挥出新的威慑作用。
美国政府和他的盟友们必须承认他们并不总是受到来自共同对手同样的威胁。即使他们遇到情形相似，也可能有着不同的风险。即使盟友们面对相同的风险，区域性盟友受到更直接的威胁，更有必要去采取行动。就像美国和日本都在中国东海与中国有着利益冲突，但是日本却对解决钓鱼岛的争端负有最主要的义务，需要组织海上自卫队对抗来自中国的压力。美国及其盟友即使面对挑战不同，仅仅通过获取有威胁的信息，便可以提高他们的威慑能力和反应能力。
诚然，中国和俄罗斯的非军事攻击不会引发传统的军事回应。因此，联盟的成员应当互相协作，通过多年努力找到应对各种非军事胁迫的方法。每一种攻击方式都需要特定的回应方式：举例而言，回应网络攻击的威慑措施需要比回应经济胁迫要快。此外，美国若想加强威慑力，就必须给其盟友更加具体的承诺，接受新领域额外的风险。
改革而非复原
关于美国同盟体系的长期争论陷入了两种错误的观点：反对者认为同盟体系应当寿终正寝。而保守派则希望同盟体系恢复到冷战巅峰时期的模样。这两种观点都无法代表同盟体系发展方向。如果美国继续谴责他的盟友们支出不足，追求同对手和解，那么同盟体系就会坍塌。但是，恢复原有的同盟体系也不是可以考虑的方案。保守派忽略了国内变化、不可阻挡的权力转移，冲突性质的变化，这些都使得复原不再可能。
改造同盟体系失败的风险非常高。如果在“崛起者”中国和“复仇者”俄罗斯破坏同盟体系之前，美国政府不积极采取行动，他就会错失保护自己核心利益的有利时期。同盟体系改革的议程是庞大的，但是改革的成本负担远比美国在外交政策上单打独斗轻得多。如今的情况同二战后几年大不相同，美国不可能独行。无论美国是否有盟友，美国的国家安全都依赖于开放和独立的亚洲和欧洲。即使美国从这两个舞台撤出，依然要面对着网络攻击、财政和基础设施中断和民主制度受到攻击等风险。而且收缩之后，美国政府将丧失其目前拥有的应对冲突的能力。如果随后国家参与到海外战争中，在没有盟友的协助使其占据上风的情况下，美国能够做的并不多。简单而言，美国将会陷入冲突之中。而这些迅速且具有破坏力的冲突本来应当是美国可以阻止的。
美国的同盟体系是可持续的，其以合理的代价保障了国家安全与繁荣。同盟体系比他的对手苏联存在时间还久，经受住了冲突性质发生剧烈变化的考验。如果经过改革，这卓有成效的体系可以为美国战略提供支点，成为未来十年防御和威慑能力的保障。如果被忽视，那么当最需要同盟体系的时候，其却不能发挥任何作用。
文章来源：
Mira Papp-Hooper, Saving America’s Alliance, Foreign Affairs, February 10, 2020.
网络链接：
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-02-10/saving-americas-alliances
译者介绍
高瑞，北京大学2018级法律硕士，现为法意读书编译组成员。