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强世功 | 中央治港方针的历史原意与规范意涵——重温邓小平关于“一国两制”方针的重要论述
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引言
然而，总结香港回归二十多年来中央治港的历史经验，就会看到中央治港面临的巨大挑战，亦即通常所说的人心回归问题。而人心回归涉及思想文化教育的意识形态领域，涉及葛兰西所强调的“文化领导权”问题，用目前流行的概念来说，就是“话语权”或“软实力”的问题。说到底，人作为一个“符号动物”，需要通过一整套话语体系来建构一个完整的意义世界，从而赋予生活秩序的正当性。而香港问题裹挟在近代以来中国文明秩序的断裂和转型中，争取“人心回归”问题实际上就变成一场争夺心灵领土的“文化战争”。具体而言，这种争夺首先就体现在对中央治港方针中的“港人治港”和高度自治这两个提法的理解、阐释和论述上。
首先，如何界定“港人治港”的“港人”这个概念？“香港人”究竟是作为一个社会文化的居民概念，就像“广东人”、“上海人”一样，仅仅指“居住在香港的中国人”，还是作为一个独立的政治主体概念与“中国人”对立起来？香港本是移民社会，但是港英时期就开始对“香港人”进行系统的社会文化建构，使其成为与“广东人”相对的居民概念。然而，在香港回归过程中，随着选举制度的推广和普选问题的争论引发了香港核心价值观和身份认同的争论。一些香港人将“香港人”建构为一个相对独立的政治主体概念。特别是随着近年来香港本土主义叙事的兴起，“香港人”的身份认同争论作为“想象共同体”建构的一部分，引发“香港城邦论”乃至“港独”的政治主张和“去中国化”的文化主张。因此，关于“香港人”身份的文化争论始终与关于香港管治权乃至主权的政治争论交织在一起。
其次，如何理解“港人治港”的“治”？在20世纪80年代出现关于“主权换治权”的争论之后，一些香港人将这个“治”与“治权”联系在一起，进而将“主权”与“治权”分割开来，从而形成“主权”在中央而“治权”属于香港的片面理解。因此，在后来的基本法起草中，一些香港人就按照这种理解主张基本法中关于中央的权力规定得越少越好，仅仅局限于防务和外交事务，其他事务就由香港特区行使，同时主张“港人治港”那就应该由香港人自行决定行政长官选举，中央不能“干预”等等。在香港回归之后，中央严格按照基本法的规定在香港行使主权，而不少香港人依照这种错误理解，主张中央按照基本法的规定进行“人大释法”、就香港政制发展问题作出决定以及按照程序参与行政长官选举过程是对香港的“干预”，“背离”了“港人治港”和高度自治。
最后，与“港人治港”联系在一起的“高度自治”更是一个复杂的概念。尽管高度自治的英文翻译是high autonomy，但“自治”在英文中依然有“自我管理”（self-government）的含义。在西方政治学和宪法理论的传统中，“自治”往往涉及到一个民族或一个地区的人民如何决定自己命运的根本性政治问题，而在国家宪制的建构中，“自治”要么与邦联制或联邦制联系在一起，要么与单一制国家中形成的“权力下放”（devolution）联系在一起。而这两种宪制安排都具有“去中心化”（decentralization）的倾向。更重要的是，在西方历史上，“自治”概念往往与“民族自决”之类的主权概念联系起来，很容易成为政治分裂运动的动员口号。前苏联在处理民族问题上援引西方的“自治”概念，形成了联邦体制的加盟共和国，而且建立很多“自治共和国”和自治州，但恰恰是这些“自治”概念最后作为导火线引发了这些“加盟共和国”以“自治”的名义追求独立而导致苏联解体。
从晚清中国引入“自治”概念时，这个概念就发展出“联省自治”的联邦主义思路。新中国成立之后的“民族区域自治”制度建构尽管受到苏联的影响，但这些源于西方的概念被纳入中国文明传统中，嵌套在中华民族、社会主义、民族平等、党的领导、人民当家作主、依法治国、单一制国家结构、基于地理的区域自治等相关理论话语和制度建构中。在“一国两制”问题上，邓小平之所以在台湾问题上引入“高度自治”这个提法，也是为了反对台湾有关方面建构的“完全自治”的“两个中国”图谋。而这个概念在引入香港时，更是将其置于“一国两制”的国家主权建构下，强调香港特区直辖于中央的地方行政区域属性，以至于连香港著名宪法学家佳日思也承认，香港特别行政区是一个奇怪的混合体：一方面是巨大的权力，另一方面是有限的制度自治；它在一些方面被看作是需要经常被指导和监督的地方机关。这个现象是独特的：对于那些要把“一国两制”归入目前所承认的关于自治或“去中心化”的范畴的努力来说，这种独特性的确提出很大的难题。尽管如此，这并不妨碍一些香港人将“港人治港”和高度自治这些提法放在西方自治的语境中，从而与国际人权、民族自决、全民公投等话语体系交织在一起，为香港的政治社会运动甚至“港独”的行动提供正当性支撑。
由此可见，在对“一国两制”的理解和阐释中，围绕“港人治港”和高度自治这两个概念已经形成了两种不同的话语体系，尤其是香港的反对派正是通过歪曲这两个概念，对香港问题进行了系统的阐释和建构，从而形成一套“高度自治论”的话语论述，以至于中央治港必须面对如何破解“高度自治难题”。为此，中央在重申这十二个字的治港方针同时，围绕“港人治港”和高度自治概念展开理论阐述和话语建构，以“全面准确”地理解中央治港方针，尤其是2014年中央发布了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，对中央治港方针和政策进行系统的理论建构，强调“中央对香港拥有全面管治权”，“港人治港是爱国者治港”、“高度自治是基本法授权下的自治”等等。正是在这种理论建构的基础上，中央进一步提出治港的战略目标就是保证“一国两制”实践“不走样”、“不变形”，确保“一国两制”能够“行稳致远”。“一国两制”实践既然要做到“不走样”、“不变形”，那首先就要理解“一国两制”方针的历史“原样”和“原形”究竟是什么。为此，我们必须回到历史中细致地考察“一国两制”的总设计师邓小平对“一国两制”的构想以及由此形成的中央治港方针。
一、“一国两制”方针的提出：历史考察
（一）“一国两制”方针：构想的理论化和概念化
虽然邓小平1982年1月11日在谈话中提出“一个国家，两种制度”的构想，但这个构想首先是针对台湾提出的，而将这种构想用到香港依然有一个过程。在1982年9月24日与英国首相撒切尔夫人的谈话中，邓小平并没有提出中央处理香港问题的具体方针政策，而是明确对英国首相撒切尔夫人表示：
我们要同香港各界人士广泛交换意见，制定我们在十五年中的方针政策以及十五年后的方针政策。这些方针政策应该不仅是香港人民可以接受的，而且在香港的其他投资者首先是英国也能够接受，因为对他们也有好处。我们希望中英两国政府就此进行友好的磋商，我们将非常高兴地听取英国政府对我们提出的建议。这些都需要时间。为什么还要等一、二年才正式宣布收回香港呢？就是希望在这段时间里同各方面进行磋商。这段话释放出三层意思：其一，中央在与香港各界人士交换意见的基础上提出中央处理香港问题的方针政策。其二，这个政策不仅是中央在九七之前处理香港问题的方针政策，而且是九七香港回归之后中央治港的政策。其三，中英两国要围绕这个政策展开谈判磋商，从而达成共识，实现香港顺利回归。正是在这次会谈之后，邓小平要求中央有关部门形成一套系统的对港方针政策，而这样有关部门也就开始密集调研。1983年4月，中央原则批准关于解决香港问题的十二条基本方针政策。
需要注意的是，邓小平在这里将“方针”和“政策”这两个概念连起来使用，而且在中央公布的文件和联合声明中也是称之为“方针政策”。而在1984年6月邓小平关于“一个国家，两种制度”的谈话中，明确提出“中国政府为解决香港问题所采取的立场、方针、政策是坚定不移的。”在这里，他将“方针”与“政策”明确区分开来。在他的论述中，有时把“一国两制”称之为“方针”，有时称之为“政策”。这很大程度上是由于他是在谈话中随口表述的，并没有在学理上严格区分“方针”和“政策”。而这个问题直到在基本法起草过程中引发了争论，并最终通过基本法的有关规定将二者区分开来。
（二）基本法：“一国两制”方针的法律化
邓小平对“一国两制”问题论述最密集的阶段是1982年中英启动谈判到1984年签署联合声明这段时间。这段时间也是“一国两制”方针政策的形成阶段。如果说中央在政策性文件中笼统地提出中央对香港的“方针政策”或“基本方针政策”，那么在基本法这个具体的法律规范中，就需要在法律规范概念上区分哪些是“方针”、哪些是“政策”，从而将目标性、方向性的、规范等级上更高的“方针”放在序言中，而将具体“政策”转化为具体的法律条款放在基本法的正文中。
在基本法起草过程中，究竟要不要写“序言”也有争论。一种观点认为只有国家宪法才有序言，因此基本法不需要序言。然而，大多数人认为基本法作为中央在香港恢复行使主权的宪制性法律，应该有序言来载明香港问题的来龙去脉和中央解决香港问题的基本方针等。在1986年2月基本法咨询委员会讨论的报告中，大部分咨委认为序言应该写明联合声明的精神、原则和主要内容，包括“一国两制”、“五十年不变”、“高度自治”等。有咨委认为联合声明中规定的“香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”是“唯一的坚持”，即“排除与此形式与精神不符的一切”。基于这些讨论，1987年4月13日基本法草委会负责“中央与特别行政区的关系”专题小组的工作报告中提出了基本法草案序言的第一稿内容，其中关于中央对香港的方针就表述为：“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，实行不同于内地的制度和政策，五十年不变。国家的上述决定，已由我国政府在中英联合声明中予以阐明。”而在后来的基本法起草和咨询工作中，关于中央治港方针的修改又提出很多意见。比如在1988年公布的咨委会咨询意见中，有人提出在“不在香港实行社会主义的制度和政策”之间，加上“授予香港特别行政区高度的自治权”，有人提出在“以保障国家对香港的基本方针政策的实施”之后，加上“建立自由、民主、平等的香港”等。在1989年11月公布的咨委会咨询意见中，有人主张在序言中加上“港人治港”和“高度自治”，并认为这都属于联合声明中阐明的原则，若不在序言中增加会打击港人脆弱的信心。
基本法起草中的这些咨询意见表明，当时的立法者们已经清楚地意识到除了“一国两制”之外，还有“港人治港”、“高度自治”、“五十年不变”等等重要原则，但这些内容是否要在序言中作为中央治港的“方针”与“一国两制”并列放在一起，从而具有同等的“方针”地位，发挥基本法“序言”应当具有的方向性、指导性效力呢？从基本法起草过程中不断公布修改完善的九稿草案中，我们可以清楚地看出，基本法起草者始终没有将“港人治港”、“高度自治”之类的内容提升到与“一国两制”同等重要的“方针”地位上。
二、认真对待中央治港“方针”：活的基本法
本文虽然追溯邓小平领导确立的中央对港方针，但本文的写作目的并不是要从历史学的角度考察事件，考辨真相和还原史实，而是要在法理学层面上阐明中央治港的“方针”与基本法实施之间的内在关联。这就意味着我们不能简单地将中央治港的“方针”、“政策”和“策略”等看作是老生常谈的政治话语或政策话语。相反，我们需要将这些“日用而不知”的概念上升到法理学的规范高度，将其看作是一套与我们所熟悉的法律法理学相联系的政策法理学，唯有如此，我们才能全面准确地把握中央治港方针的规范性意涵。
（一）规范与事实互动：中央治港方针乃是“活的基本法”
现代政治理论建立在西方启蒙时代的自由主义政治理论基础上，这种政治理论以一种启蒙科学主义的立场，将政治生活理解为一种理性主义的利益计算，从而不仅建构起形式主义的宪政法律秩序，而且形成一套理性化、官僚化的专家技术操作的治理手段。这种宪政法律秩序的规则性与官僚理性化的专业性结合在一起就构成西方现代普遍主义“法治”神话，从而形成“规范”与“事实”之间的二元划分，不仅排斥人的情感认同，而且否定历史文化传统，或者仅仅将二者作为“事实”纳入到普遍“规范”的治理之下。这种自由主义政治理论，将“政治”仅仅理解为将规范适用于事实的技术化“治理”问题，忽略了“政治”具有不同于科学、道德、艺术的独立性和自主性，而这种独立性和自主性就在于它始终以一种具体的、地方性的、历史性的方式辨识敌人与朋友所展现出来的鲜活生命力量。由此，“政治”不仅是理论理性思考的对象，而且变成规范化的技术操作，更重要的是成为实践理性的对象，从历史经验中把握的技艺，从而把人的人格个性、想象力和卓越伟大品格展现出来。这就意味着我们必须超越自由主义的治理技术，在更宏观的背景上来理解政治和法治，把法治置于更广大的政治秩序之下。
在当代中国的政治秩序和政治生活中，这种超越“法治”的更大的“政治”自主性就是通过“路线”、“方针”、“政策”和“策略”等一系列广义上的政策法理学展现出来的。这种政策恰恰关注于“事实”的具体性、历史性和地方性，从而提供了打通自由主义政治理论中“规范”与“事实”相互隔离的有效渠道。由此，无论立法，还是执法，在推动抽象化、普遍化的“规范”向具体化、历史情境化的“事实”的转化过程中，必须在具体历史情境中为立法者或者执法者提供如何理解法律、如何运用法律提供正当的目标和方向，“法治”由此才能称得上“良法善治”。这种为法律规范运行提供正当化目标和正确方向的就是广泛存在于政治实践但却被主流法学理论所无视的政策学科。它们构成了规范转变为事实的方向和动力，从而使得规范真正成为规范、法律成为法律。换句话说，正是这些路线、方针和政策才具有一种使“法律成为法律”的力量，从而为规范/法律赋予了生命和灵魂。我们可以称之为“法律之法”（law of laws）或孟德斯鸠意义上的“法律之精神”（spirit of laws），或法律社会学中所谓的“活法”（living law）。
因此，法治的重要性不仅仅在于“法”本身，而且在于围绕“法”产生的一套理解和阐释的理论叙述，而这种理论叙述实际上包含了情感和信仰，包含了价值和目标，包含了理解和指向，这种围绕在“法”周围的话语叙述才决定着“法”的运行方向和运行过程。立法过程中究竟是否采取法律移植，归根结底是围绕“法”话语叙事是指向一种法律现代化理论的历史进步信仰，还是对民族历史精神和“本土资源”的想象，可以说中国法理学中这两种话语叙事的斗争直接影响着中国法律移植运动的走向。同样，司法过程中法律规范如何通过司法判决变成客观事实，取决于法官如何思考问题、如何解释法律，法官的司法哲学、政治信仰、价值观念乃至个人情感直接会影响到案件的判决。在普通法传统中，“法治”因此变成了“法律人之治”（the rule of lawyers）。“法治”并非什么神秘的东西，而是一种现代国家的治理方式，可以称之为现代治理术。能否善用法治技术来治理社会，无疑考验执政者的执政理念、执政能力、执政技艺和执政水平。因此，同样的法律制度在不同的国家、不同的民族、不同的文化、不同的执政群体和法律人群体的运作下就会产生完全不同的治理效果。
中央在香港问题上，从一开始就面临着中国拥有香港主权的“规范”与英国人实际上在香港行使主权权力的“事实”之间的割裂。而要将中国对香港拥有主权的“规范”变成中国对香港恢复行使主权的“事实”，不仅需要中国收回香港的政治行动，而且需要有一套关于中国在香港回归后行使主权的话语叙述，而这套话语论述被邓小平形象地概括为“一国两制”这个“大政方针”。由此，我们可以直观地看到中央处理香港问题时在“一国两制”方针与基本法之间的互动关系。可以说，中央处理香港问题的所有理解、政治想象和话语叙述就凝聚在“一国两制”方针之中。在中央关于香港回归以来的治港经验总结中，形成了“一国两制”方针与基本法并举的叙述模式，一方面中央始终强调全面准确地贯彻“一国两制”方针，另一方面中央又始终强调要严格按照基本法办事。这足以表明中央治港方针在基本法贯彻落实中发挥着独特的作用。具体而言，无论是基本法作为法律规范的形成，还是将这个规范运用到香港变成中国恢复对香港行使主权的客观事实，其中最重要的中介环节就是“一国两制”方针。中央对香港的“方针”和“政策”不仅决定着基本法的规范形成，而且决定着基本法规范在实施中变成客观事实的历史进程。“一国两制”方针乃是基本法的“活的灵魂”，是“活的基本法”（living Basic Law），它赋予了基本法实施的目标、方向和意义。无论是中央，还是香港社会，往往需要通过对“一国两制”方针的理解来制定基本法、解释基本法、实施基本法乃至修改基本法。由此我们才能理解，为什么围绕基本法在香港实施的政治斗争同时也必然展现为围绕“一国两制”方针的理解、阐释、论述的话语权斗争乃至“文化战争”。在这个意义上，围绕“一国两制”方针展开的理论阐述，意味着我们必须认真对待“方针政策”这样的概念，理解“方针政策”背后的一套法理学说。
（二）体用互动：路线、方针和政策的法理学
如果说我们当前的主流法理学是围绕国家法律体系建立起来的，那么围绕党的路线、方针、政策和策略，就需要一套政策的法理学。如果说法律法理学建立在“律”的基础上，可以看作是一套广义上的律学，那么政策法理学则必须建立在“法”的基础上，属于名正言顺的法学。这个“法”就是孟德斯鸠给出的经典定义：“从最一般的意义上讲，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”这种普遍的必然关系也就是中国古典传统中所说的“道”。近代以来，随着中国古典“天理”秩序向西方传播而来的“公理”秩序的转型，古典的天道秩序转化为历史发展客观规律所呈现出的法规范的必然要求。由此，人的政治行动遵循历史发展规律内在的价值导向或最高的法规范要求必然会形成正确的发展“道路”，所有国家政治生活，包括法律和制度建构都必须围绕这个道路展开。这个道路也就是我们所熟悉的“路线”这个概念。
由此，现代政治话语中的“道路”和“路线”这些概念实际上就像古典的“天道”和“法”这些概念一样，具有自然法的意义，它为国家制定的法律提供了价值指向、政治原则和理想目标。一般来说，这些政治哲学命题往往是通过宪法“序言”而渗透到国家法律体系中，为国家法律体系赋予政治灵魂。因此，从晚清以来直到今天，关于中国未来发展“道路”、“路线”的争论，以及由此形成的资本主义与社会主义的话语叙述，始终包含着关于正当与不正当的法规范理解。由于“道路”或“路线”只是一个总的政治方向，这就需要将政治方向贯穿到政治、经济、社会和文化建设的各种领域中，从而在各种领域中形成相应的“方针”，比如政治方针、经济方针、教育方针、文化方针等等。而这些总体性方针在特定时期、针对特定的情况和问题，就会形成一系列相对稳定的“政策”。如果说“方针”强调的是法律和政策制定及实施必须遵循的政治原则、价值导向和目标指南，而“政策”强调的是法律和方针在实施过程中的情景性、历史性、灵活性和针对性。而这些政策在具体的运用中又会形成一套有效的方式方法，这就是“策略”。因此，在中国的政治话语体系中，始终贯穿着“道路”或“路线”、“方针”、“政策”和“策略”的规范概念表述，这些规范依据其价值等级以及长远性和稳定性的不同形成等级效力严密的体系。如果和国家法律规范体系相比，它们都属于广义上的“政策”，构成一套完整的政策规范体系。如果说国家法律规范体系强调的是变化世界中寻求普遍不变的规则，从而给社会生活赋予稳定性、形成稳定的预期，那么，从最高的“路线”到最低的“策略”所建构的政策法理学恰恰强调如何针对变化的世界而不断变化，尤其是在中国古典传统的体用辩证关系中来把握路线、方针、政策与策略内在的变与不变。政策的法理学恰恰要解决法律法理学面临的永恒难题：变化世界对不变的法律构成的挑战，即用政策的灵活性和变化性来弥补法律稳定性的不足，从而以变化的姿态来回应变化的社会。西方法理学中建构“回应型的法”这个概念就是用政策法理学的思路来矫正传统的法律法理学的不足。
邓小平关于“一国两制”的规范性建构实际上就镶嵌在关于中国特色社会主义“道路”这个法规范的正当性论述中。如果中国走苏联模式的社会主义“道路”，或者中国走资本主义“道路”，那么台港澳地区的国家统一问题就不存在所谓的“一国两制”问题，而必然是“一国一制”的经典国家统一模式。邓小平之所以在涉及台港澳地区国家统一问题上提出“一国两制”方针，就在于他提出走一条不同于苏联社会主义道路的新道路：中国特色社会主义道路（“路线”）。这条道路的要旨就是在社会主义的总体架构中吸纳资本主义的有益要素来促进社会主义现代化建设，而这条道路在处理台港澳地区的国家统一问题上就变成了“一国两制”方针。换句话说，邓小平展开的理论创新的重大意义就在于将社会主义与资本主义“两制”在事实层面的共存上升到规范层面的共存，从而将资本主义的有益因素纳入到社会主义的“道路”中，赋予其法规范意义上的正当性，由此“一国两制”才能变成具有法规范意义的“方针”来指导中央处理台港澳问题的实践和行动。这个“方针”在处理台湾问题上就变成了“有关和平统一台湾的九条方针政策”（“叶九条”），而在处理香港问题上就变成了中央对港的十二条“方针政策。”这就意味着邓小平对港澳台的总方针就是“一个国家，两种制度”，而在台湾和港澳又会根据情况的不同而实行相应的具体政策。因此，要理解“一国两制”方针就必须在法规范的意义上来理解其规范性内涵。
三、“一国两制”方针的规范意涵：主权行使与繁荣稳定
“一国两制”这个词是对“一个国家，两种制度”这种国家宪制构想的概括或缩写。但是，我们必须认识到，“一国两制”首先是一种形象的描述，而不是严格规范意义的法理学概念，因此邓小平往往称之为“构想”。作为政治修辞的大师，邓小平非常善于运用形象描述来表达复杂的思想观念。就像用“摸着石头过河”形象地表达实践论或实验主义的哲学观念，用“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”形象地表达实用主义的哲学观念，“一个国家，两种制度”也形象地表达了在处理台港澳地区国家统一问题上的未来图景，即既要实现“一个国家”的统一，又要保持“两制”大体稳定不变，从而形象地展现出一种独特的国家宪制建构，这种国家宪制建构甚至包含了从中国共产党和平解决西藏问题一直到中国古典时代的帝国宪制的建构经验。然而，这种“构想”层面的“一国两制”并不是法规范性概念，要将这个概念上升为“方针”而具有规范意义，就需要从这个概念中提取出规范性内容。
（一）“一个国家”的规范意涵：恢复主权行使
就“一国”而言，中国政府对港澳地区的主权行使主要存在于国际法和国家宪法的规范层面上，还无法落实到具体的部门法的规范层面上。虽然联合国宪章确立了国家主权独立和领土完整原则，联合国确认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，而且在联合国非殖民化特别委员会通过的关于反殖民主义宣言中，将香港、澳门排除在殖民地名单之外，从而在国际法层面上赋予了中国对港澳地区的主权合法性。但是，中国无法通过具体部门法中的法律规范在香港行使主权。因此，就“一国两制”之“一国”建构而言，最重要的就是如何将国际法规范和国家宪法规范层面上确立的“一国”转化为可以通过普通法律规范来保证中国在香港的主权行使。因此，1982年英国首相撒切尔夫人带着“主权换治权”的方案来北京，邓小平明确告诉她：
关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。……中国要收回的不仅是新界，而且包括香港岛、九龙。……如果不收回，就意味着中国政府是晚清政府，中国领导人是李鸿章！……人民就没有理由信任我们，任何中国政府都应该下野，自动退出政治舞台，没有别的选择。
为了确保中国对香港的主权行使，邓小平尤其关注驻军问题。当香港媒体一度传出中央有领导表示将来不在香港驻军时，邓小平对香港媒体公开表态：“关于‘将来不在香港驻军’的讲话，不是中央的意见。既然香港是中国的领土，为什么不能驻军！……没有驻军这个权力，还叫什么中国领土！……我国政府在恢复对香港行使主权之后，有权在香港驻军，这是维护中华人民共和国领土的象征，是国家主权的象征，也是香港稳定和繁荣的保证。”当然，中国在香港的主权行使就包括对香港的治理，我们在后面的讨论中将会看到，邓小平不仅明确提出中央要对香港内部的事情进行“干预”，而且在香港回归过渡期就提出要选拔、推动香港的中国人参与到港英政府的治理中。他始终将“港人治港”看作是中央治港的特殊形式，其实质依然是中央在香港行使主权。
（二）“两种制度”的规范意涵：繁荣稳定和经济发展
如果说“一国”的规范意义就是突出中国恢复行使主权，那么“两制”在当时首先只是表明国家主体的社会主义和台港澳资本主义两种制度客观对立存在的“事实”。因此，“两制”作为事实并不能自动生成正当性“规范”，因为“规范”有其内在的哲学基础或普遍正当性之道统基础。由于国家主体坚持走社会主义“道路”（“根本路线”），这个“道路”奠定了一切政治行动的正当性规范基础。而在这个“道路”提供的规范体系中，资本主义制度恰恰非但不具有规范意义的正当性，反而需要通过革命手段来废除资本主义制度以维护社会主义“道路”的规范性要求。这就意味着要将“一国两制”这个概念中的“两制”从国家主体的社会主义与台港澳资本主义的并列的“事实”上升为“方针”的规范性指引，“两制”的方针必须从社会主义“道路”（“根本路线”）中引申出来并获得规范正当性，从而成为政治行动的方向和指南。
在将“一国两制”从政治“构想”和“立场”转变为政治“规范”从而成为指导政治行动的“方针”时，邓小平遇到的难题恰恰是如何在规范层面上处理社会主义和资本主义水火不容的难题。如果说将“一国”从国际法和宪法层面的规范变成具体的法律规范乃至于法律事实需要主权者的政治行动能力，那么将“事实”上升为“规范”则需要政治意识形态的理论创造能力。邓小平恢复和发展了实事求是的思想路线，从马克思主义中国化的社会主义理论传统中概括出“实事求是”这样基础性的规范命题，即要求一切在实践中获得检验的“规范”才能真正上升到“规范”的地位。正是基于实事求是的原则，邓小平推动马克思主义的第二次中国化，即将马克思主义理论与中国的现实相结合形成了中国特色社会主义理论。这个理论的核心就是在马克思主义理论中以生产力发展这个事实作为衡量一切规范的基础性规范，从而形成“贫穷不是社会主义”、“社会主义就在于解放和发展生产力”等一系列理论命题。这不仅为其在社会主义基础上吸收资本主义制度中解放和发展生产力的有益要素奠定基础，而且为从台港澳资本主义制度的“事实”中抽象出“两制”并存的规范性理论命题提供了基础。
在这个规范理论基础上，邓小平从台港澳资本主义制度的“事实”中抽象出两个规范性命题：其一就是保持台港澳资本主义制度不变首先有利于这些地区本身的“繁荣稳定”，其二就是台港澳地区资本主义制度的繁荣稳定有利于推动内地改革开放和社会主义现代化，尤其是充分利用台港澳地区的资金、技术、管理以及面向全球市场的通道，推动内地的改革开放和经济发展。因此，与针对台港澳的“一国两制”方针相配套，就是中央面对港澳台地区建立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，直接吸引港澳台的投资进入这些经济特区。由此，“两制”从“事实”上升为一个新的规范，一个推动大中华地区经济繁荣稳定的规范。
因此，我们看到，邓小平通过阐述理论建构，将“一国两制”这样一个客观“事实”和政治“构想”上升为一套政治规范，从而使其具有指导政治行动的“方针”意义。其核心理论建构就是围绕“国家统一”、“主权行使”、保持香港“繁荣稳定”、促进改革开放和经济发展这样的规范性命题。如果没有“主权行使”、“繁荣稳定”和“经济发展”这些规范性命题的政治指引，就没有“一国两制”的建构行动，也就没有基本法的制定和特区政府的建立，也没有社会主义与资本主义在“一国”之下“两制”并存的正当性。由此，邓小平将“一国两制”作为解决台港澳问题的大政方针时，恰恰是基于他对“主权行使”、“繁荣稳定”和“经济发展”这三个核心规范命题的思考。如果我们一定要给“一国两制”方针的规范性内涵进行具体的阐释，那么“一国”就在于强调主权行使，而“两制”就在于强调繁荣稳定和经济发展。这些规范命题才是邓小平所理解和建构的“一国两制”方针，它们不仅指导着基本法规范的制定，而且指导着基本法规范在香港回归之后的具体实践。
让我们再回到基本法序言的起草。1986年8月20日，基本法草委会在初步报告中确定基本法序言的结构包括三部分：第一节“香港的区域范围，历史背景，中英联合声明的签订，香港问题的解决”；第二节“在‘一个国家，两种制度’方针指导下设立香港特别行政区”；第三节“根据宪法第三十一条制定香港特别行政区基本法以维护国家主权和香港的繁荣与稳定”。从这三节划分的逻辑结构看，其中第二节明确中央治港的方针是“一国两制”，而第三节实际上就是规定这个“方针”在通过基本法进行法律化和规范化的过程中，所遵循的规范性要求，即必须遵循“维护国家主权和香港的繁荣与稳定”的原则。可见，“主权行使”和“繁荣稳定”乃是“一国两制”方针的规范性内涵。这里虽然用“繁荣稳定”而没有提“经济发展”，就在于“经济发展”主要针对内地，而“繁荣稳定”主要针对香港。如果我们把“繁荣稳定”不仅仅理解为台港澳地区的繁荣稳定，而且理解为内地的繁荣稳定，那么我们就可以将邓小平所确立的中央治港方针归纳为“一国两制”、“主权行使”和“繁荣稳定”这十二个字。
四、消除“港人治港”歧义：坚定中央治港立场
“一个国家，两种制度”是中央解决香港问题的总方针，那么在“一国两制”下，中央究竟如何治理香港？为了稳定香港人心，邓小平反复提到“保持不变”的想法。然而，究竟哪些变，哪些不变？当时香港人最关心的就是随着米字旗换成五星红旗，中央要不要在香港派驻军队？中央要不要派一个行政首长来行使港督原来的职权？要不要派出大批干部来治理香港？关于这个问题香港社会各界议论纷纷，出现各种各样的猜测。对于这些具体的政策，邓小平在与英国首相撒切尔夫人的谈话中，已经表示中央要与香港各界人士广泛交换意见，制定中央将来治理香港的方针政策。而这项具体工作就由当时负责港澳问题的廖承志承担。
1982年11月20日和1983年1月12日，廖承志两次会见香港访问团，重点在于传达邓小平对香港提出的“一国两制”方针。因为当时邓小平与英国首相撒切尔夫人会谈的内容并没有对香港公开，香港社会才会出现各种各样的猜测，一时人心惶惶。在这种背景下，廖承志对香港人首次公开提出“港人治港”这个形象的提法，对安定香港人心起到了积极正面的作用。然而，“港人治港”这个提法具有很大的模糊性和争议性。正是面对“港人治港”这个提法产生的分歧和误读，邓小平后来不得不多次加以澄清。在邓小平的论述中，他并没有笼统地肯定“港人治港”，更没有将“港人治港”上升到中央治港方针。相反，邓小平每次提到“港人治港”的时候，都是针对这个提法所造成的种种误解，从中央在香港行使主权的角度来澄清如何准确把握“港人治港”的含义，突出强调“港人治港是爱国者治港”，强调“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。
（一）“港人治港”的政治主体性：“香港的中国人治港”
“港人治港”非常容易把香港人与中国人对立起来。然而，无论廖承志还是邓小平，在他们经历了近代以来香港割让和西方列强在中国实行半殖民统治的一代人而言，“香港人”这个概念就像“广东人”一样，都属于中国人。然而，人的身份认同和政治归属往往是通过文化教育建构起来的“想象共同体”，港英时期的殖民统治不断推动香港人的新文化身份建构。港英政府一方面抑制对中国历史文化传统的教育、严禁近代以来反抗帝国主义和殖民主义的中国革命历史教育以及1949年之后社会主义中国的历史和现实政治教育，另一方面通过英文教育系统地灌输西方文化和价值观念，通过英女王以及大英帝国的一系列身份和文化象征的教育，在香港和英国塑造出文化价值上认同英国文化传统的“香港人”，而这样的“香港人”虽然仍是中国人的肤色和人种，但在文化价值和政治认同上已经与“中国人”对立起来。这些人在香港回归的历史进程中被贬称为“港英余孽”。当年，也正是这帮英国人培养出来的精英群体推动英国政府提出“主权换治权”的思路，希望中国在香港恢复行使主权仅仅局限在国旗之类的符号象征上，把香港的治权依然交给英国人行使。
正是由于这样的背景，1982年9月邓小平在与英国首相撒切尔夫人的会谈中，直接否定英国人提出的“以主权换治权”的思路，强调香港主权从来属于中国，香港回归之后由中国人来治理香港：“香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。” 同样，廖承志在与香港人士的谈话中，就特别突出强调香港主权属于中国，“主权、治权分开，讲不通”。他甚至直接点出：“有朋友提出，将来成为由香港人管理的一个特别行政区，这我看很难。”九七之后不可能是英国人治港，而必须是中国人治港，“英国有才能的人士也可以得到相当的任用”，但主要是“当顾问、秘书”之类的。为了说明中国人能够治理好香港，他特别举出解放初期共产党治理上海的例子。“香港问题照我看很乐观，一定搞得好。解放初有人讲，看吧，‘老八’解放了上海，至多半年就手忙脚乱。后来，我们把上海管得很好。香港与上海不同，香港维持现有制度，习惯、金融流通，像现在这样，不会改变，会改变的是少个总督大人。有人同我谈，英国人希望延期。关于延期问题，可以奉告各位先生，这不是巴士、电车，不能随便延期。”
在中英两国就香港问题展开谈判的过程中，英国政府培养出来的华人精英们当时被港督委任在港英政府通过“行政吸纳政治”而建立的行政局和立法局等咨询机构中。然而，这些“两局议员”却将自己想象为香港人的代表，希望作为独立的政治主体参与到中英两国的谈判中，这就形成所谓的“三脚凳”这个形象的说法。正因为如此，1984年6月23日，邓小平在接见钟士元等港英政府“两局议员”的谈话中，重点针对香港华人在长期殖民统治下形成的“文化软骨症”开展政治教育。在这次谈话中，邓小平特别强调香港人要有作为中国人的民族自豪感和自信心，香港人首先是中国人:
要相信香港的中国人能治理好香港。不相信中国人有能力管好香港，这是老殖民主义遗留下来的思想状态。……凡是中华儿女，不管穿什么服装，不管是什么立场，起码都有中华民族的自豪感。香港人也是有这种民族自豪感的。香港人是能治理好香港的，要有这个自信心。香港过去的繁荣，主要是以中国人为主体的香港人干出来的。
从这里我们可以看出邓小平对所谓“香港奇迹”的理解，即香港取得的繁荣成就是靠以中国人为主体的香港人干出来的。因此，香港回归之后，中央继续保持英国人留下来的资本主义制度，然后让香港的中国人来治理香港，那么香港就可以继续保持其繁荣稳定。之所以让香港的中国人来治理香港，而不是让中央派人来治理香港，就在于中央或者内地的中国人不熟悉香港的资本主义制度，无法有效运作香港资本主义制度。在邓小平的政治逻辑中，重要的不是“港人治港”还是“京人治港”，谁来治理都是手段问题，真正的目的是要保持香港资本主义制度不变，从而保持香港的繁荣稳定。因此，邓小平从来不强调“港人治港”，反而强调在制度上“保持不变”，强调“中国人治港”，其目的就是为了防止将“港人”与“中国人”对立起来。
（二）“港人治港”的目标：香港人与中央和内地“同心协力搞好香港”
如果说香港回归之后不再由英国人治理，而是由中国人治港，而中国人治港的基本方针就是“一国两制”，保持香港资本主义制度基本不变、甚至中央不派干部，由香港当地的人治理香港，从而保持香港的长期繁荣稳定。为此，廖承志特别指出：“香港的现状不变。具体讲，深圳河以北是社会主义，深圳河以南即现在的香港地区实行资本主义。我看可以长期继续保留资本主义，财产、生活方式、自由港、贸易中心都维持，我们十分愿意香港的繁荣能保持。所以邓主任请投资者放心，方针就是这样。”从这段介绍中，可以看出廖承志所传达的中央治港方针就是“一国两制”、保持不变，保持繁荣。而为了维持香港资本主义制度不变，中央甚至不派行政首长。廖承志明确指出：“香港人自己当，大陆不派人。”“港人治港，很难由我廖某提个名单压下去，这不是办法。怎么办？听听各位的意见。”这里说的“港人治港”实际上就说的是后来基本法起草中争论的行政长官如何产生的问题，最终是香港社会各界与中央互动达成共识而产生。为此，廖承志强调指出，“港人治港”的目的是强调香港人与中央和内地“同心协力搞好香港”或“共同一致搞好香港”，也就是保持香港的稳定繁荣。“繁荣不是短期，而是收回之后，长期繁荣。繁荣对香港居民，对内地都有好处。只要对香港繁荣有益的事，我们一定会去做。我们一定会积极支持收回之后繁荣香港的各项工作，所以大家可以放心。”可见，无论是突出“保持不变”，还是突出“港人治港”，都是为了实现“繁荣稳定”这个目的，这才是“一国两制”方针的精髓。
（三）“港人治港”的途径：中央培养选拔政治人才治港
“港人治港”与中央治港并不是对立的，相反“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。中央不仅参与到对治港的港人的培养中，而且参与到对治港的港人的选拔、任命和监督过程中。中央强调主权和治权不可分割，就意味着中央拥有香港的主权和治权。中央如何行使管治权，除了基本法规定直接行使的权力，就是授权香港人在特区行使权力。然而，这些参与香港治理的香港人究竟是如何产生的，这一点基本法中都有明确的规定，比如香港的行政长官和主要官员都由中央任命，那就意味着这些参与治理的香港人都应当由中央来培养、选拔或参与选举、最后任命乃至监督罢免。所以，“港人治港”绝不是中央撒手不管，更不能与中央治港对立起来，反而成为中央治港的一种特殊形式。
早在香港回归之前，邓小平就推动中央参与到治理香港的过程中。一方面中央通过外交渠道就香港的重大问题对英国和港英政府的行为进行干预和约束，这在邓小平会见英国首相撒切尔夫人的谈话中表现得非常明显，其中就包括如果英国政府不与中国政府合作，那么中国政府可以提前宣布收回香港。因此，在香港回归过渡期，中央就香港的财政储备金问题、银行发钞、土地问题、新机场建设、公务员薪金、政府机构改革等重大问题与英国政府展开艰苦的谈判，这实际上都是在参与到香港的治理中。另一方面，中央直接推动香港的爱国爱港力量参与到香港政治中。1984年4月18日邓小平在与外交部长吴学谦、港澳办主任鲁平的谈话中，就特别强调在香港的金融领域和政府人事布局中加快推动香港人参与。在1984年10月3日会见港澳同胞国庆观礼团的谈话中，邓小平进一步指出：“我还讲过十三年的过渡时期参与的问题，参与也是一种干预，当然这个参与不是北京方面参与，而是香港人参与，中央政府支持香港人参与。不能设想，到了一九九七年六月三十日，一夜之间换一套人马。如果那样，新班子换上来，什么都不熟悉，不就会造成动乱吗？”香港人参与香港治理需要获得中央政府的政治支持。因此，邓小平所理解的“港人治港”就是中央培养、推荐的且获得中央信任的香港人来治港。他特别强调中央要参与到治港人才的培养中，“在过渡时期后半段的六七年内，要由各行各业推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理，甚至包括金融方面。不参与不行，不参与不熟悉情况。在参与过程中，就有机会发现、选择人才，以便于管理一九九七年以后的香港。”1984年12月20日在会见包玉刚的谈话中，邓小平再次强调“要找些人出来，要创造条件让他们出来。不仅是人，还有金融方面的事”。 无论是“推荐一批能干的人”，还是“发现、选择人才”，或者是“找些人”，其主语毫无疑问是中央和中央在政治上信任的香港爱国爱港人士。可见，在“港人治港”问题上，中央对于究竟选择哪些人来治港拥有判断权乃至决定权。邓小平甚至明确表示中央在香港选人用人的政治原则：“选择这种人，左翼的当然要有，尽量少些，也要有点右的人，最好多选些中间的人。这样，各方面人的心情会舒畅一些。处理这些问题，中央政府从大处着眼，不会拘泥于小节。”
可见，“港人治港”只是一个着眼于表面的形象说法，实际上中央早在回归之前就参与到治港人才的发现、培养和选拔使用中，因此准确地说应当是中央信任和支持的香港人来治港。这首先就是中央在香港开展统战工作的重要职能，中央开展统战就是强调要广交朋友，扩大爱国爱港统一战线的阵营，从而扩大选人用人的范围。而基本法规定中央拥有对行政长官和特区主要官员的任命权，而这种任命权就赋予了中央在香港发现人才、培养人才、使用人才的权力，从而赋予中央拥有权力决定哪些港人可以担任特区主要官员，哪些港人不能担任行政长官等，基本法的这些规定无疑为理解“港人治港”提供了法律依据，即“港人治港”只是中央治港的一种特殊形式。
（四）“港人治港”的政治实质：“爱国者治港”
如果说治权与主权不可分离，那么治权必然是主权的延伸。假如“港人治港”意味着“港人”拥有治权，那必然在某种程度上行使主权，因为香港特别行政区在高度自治下拥有比联邦制下地方联邦单位更大的独立自主权，行使着诸如立法、司法、货币发行、单独关税、教育等诸多主权性权力。这必然意味着“治港”的“港人”不能是普通的港人，而必须具有政治性要求，与主权者保持政治上的一致性。主权者区分敌我的政治判断也必然影响到“治港者”的政治判断。因此，“港人治港”的“港人”不是地缘文化概念，也不是法律概念，而是一个政治主体的概念，即必须符合主权者政治判断的“港人”才能成为香港的管治人才。为此，邓小平特别对“治港者”的政治判断提供了一个主权者的衡量尺度：
港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者。……我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。
在这句话中，邓小平与其说主张“港人治港”，不如说要给“港人治港”加上一个特定的政治界限，也就是主权者的政治意识所规定的政治界线。同样，我们注意到邓小平在强调中央对参与香港治理的人才选拔中，也特别强调“参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人”。在这里，无论“爱国”还是“爱国者”都属于政治的概念，即这些概念是在特定历史条件下区分敌我友而形成的拥有巨大弹性的概念。
由于治权从属于主权，主权决定治权，也就意味着中央拥有政治判断权来确立“爱国爱港”的政治标准，从而确立“谁是爱国者”，并由此承担这种政治判断所带来的政治后果。因此，在不同的政治情境下，“爱国者”的标准和尺度也就有所不同。但是，无论如何，既然“一国两制”保留香港的资本主义制度并将其上升到规范性的“方针”层面，那就必然意味着“治港”的“港人”所拥有的“爱国者标准”绝不可能等同于社会主义制度下的标准，而这恰恰是把握“一国两制”最为微妙的精髓所在。为此，邓小平特别给“一国两制”治理香港的爱国者提供一个完全不同于内地爱国者的政治尺度：
什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。
回归之后，中央治港的成效往往与用怎样的政治尺度和标准在香港确定“爱国者”有关，也由此引发香港社会关于谁是“爱国者”的巨大争议。邓小平清晰地意识到“港人治港”是一个很容易引发争议的提法，要么容易导致香港人自觉不自觉地排斥中央在香港的主权行使，要么容易导致中央用内地的政治判断标准来衡量香港的“爱国者”。因此，面对基本法起草中因“港人治港”的误解而带来的政治分歧，邓小平1987年在与基本法草委谈话中明确指出：对香港来说，普选就一定有利？我不相信。比如说，我过去也谈过，将来香港当然是香港人来管理事务，这些人用普遍投票的方式来选举行吗？我们说，这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人来吗？……切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。
在这里我们清楚地看到，邓小平特别用“将来香港当然是香港人来管理事务”这种标准的提法，而很少直接正面用“港人治港”这个概念。然而，由于这个提法很流行，也能起到正面的宣传效果，邓小平虽然接受这个提法，但却不断地给这个概念加上特别的限定。我们从邓小平公开的论述看，只要他提到“港人治港”都是不断澄清这个口号的准确政治含义，即“港人”绝不是独立的地域文化意义上的港人，而是“香港的中国人”；治港的“港人”必须是“爱国爱港者”；“港人治港”乃是中央参与治港的一种特殊形式，强调中央要参与到香港的选人用人乃至选举过程中。
五、邓小平为什么不提“高度自治”？
（一）“高度自治”：为了反对“两个中国”或“完全自治”
（二）“保持不变”：“两制”都不变
（三）“保持不变”：制度大体不变而“人”可以变
（四）“变”与“不变”的辩证法：“保持不变”只是手段
（五）用“中央干预论”反驳“高度自治论”
六、结论
事实上，今天中央反复提到的“一国两制”、“港人治港”（“澳人治澳”）和高度自治这三句话十二个字，也是在特定历史背景下对中央治港方针的重构。我们唯有意识到这种对中央治港方针重构的历史性，才能理解其时代合理性，理解其历史针对性。因此，面对新的历史时代，我们有必要重新回到历史源头，通过邓小平的重要论述来追溯中央治港方针的历史原意。由此我们就会看到“一国两制”、主权行使和繁荣稳定才是中央治港方针的历史原意，才是中央治港方针的“体”和“本”，相比之下，“港人治港”和高度自治更多是“一国两制”方针在具体落实中的“用”。我们只有在中国传统的体用辩证思想中，才能理解“一国两制”方针内涵的丰富性，但无论如何都不能离开“一国”为体、“两制”为用的这个大原则，从而使“一国两制”行稳致远，“不走样”，“不变形”。
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编辑：Luna Li图片来自于网络