安妮·玛丽·斯劳特 | 开放秩序：建立更富包容性的国际体系

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安妮·玛丽·斯劳特|开放秩序：建立更富包容性的国际体系

作者：安妮·玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）

戈登·拉福格（Gordon LaForge）

译者：董璐瑶

法意导言

新冠肺炎在全球持续蔓延使各国都面临着前所未有的挑战。这场公共卫生危机的冲击下，政府、社会及个人采取了各种措施予以应对，同时暴露了现行国际体系下的诸多问题。本文作者安妮·玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）是新美国基金会(New America Foundation)的执行总裁，及前美国国务部前政策规划主管；戈登·拉福格（Gordon LaForge）是普林斯顿大学的高级研究员及亚利桑那州立大学雷鸟全球管理学院的讲师。2021年二人于《外交事务》（Foreign Affairs）合作发表《开放秩序——建立更富包容性的国际体系》一文，分析了政府及非政府组织对疫情的应对措施，主张在国家作用难以达到预期效果时调动非中央政府性机构的力量，建立具有包容性的新自由秩序，结合国家与社会的不同优势更好地解决全人类共同面对的问题。

（2007年8月，西班牙大加那利岛的红十字会中心，Borja Suarez / Reuters）

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回顾各国对新冠疫情的应对措施，全世界都会意识到强有力的国家政府的价值所在——推行社交距离措施，提供清晰明确的公共卫生信息，实施核酸检测并追踪通信信息。然而，它也会使人们再次意识到联邦政府领导（national leader）的决策失误时，随之介入的企业总裁、慈善家、流行病学家、医生、投资者、民间领袖、市长及州长们有多么重要。疫情初期，美国和中国政府将新型冠状病毒的研究作为一项必行之命令，因此世界各地的科学家们共享着病毒基因组序列并开展了数百项临床试验。《纽约时报》称其为“史无前例的全球合作”（a global collaboration unlike any in history）。疫苗竞赛涵盖了来自各国的研究人员、基金会和企业，虽然他们各自出于不同的动机却是为了同一个原因而共同努力。

尽管如此，随着中国的崛起、战后自由国际秩序的弱化以及疫情催化的“过河拆桥”心态（drawbridge-up mentality），权力政治又重新流行起来，因此一些人提议重新将国际关系集中于小部分强国之间。虽然人们能够轻而易举地讽刺“强权统治世界”这种想法，但是当国家安全机构怀念那个舒适惬意却早已远去的幕后交易世界时，这个想法并非完全不合理。网络科学已经证明了强弱关系的本质价值：小的群体完成任务，大的群体负责使信息、改革创新及参与度的流动性最大化。

但是，即使各国能够再次创建一个19世纪欧洲协调（Concert of Europe）[1]的现代版本，也不足以解决二十一世纪纷繁复杂的问题。气候变化和流行病等威胁已超越国家管辖范围。由于缺少一个真正的全球政府，保证世界安全与繁荣的最佳选择不是将自由秩序限制于民主国家内，而是将其更深地扩展到自由社会中。在社会层面，公民、教育、企业和科学这些要素可以相互作用并与政府合作，以提高透明度、可追责性和问题解决能力。

领导者不会面临国家还是社会的二元选择。全球问题的解决是两者皆是的计划。因此，我们的任务是弄清楚如何才能最好地整合这两个世界。一种颇具前景的方法是找出参与解决某一特定问题（例如传染病）的众多行为体，然后将最富有成效的那些连接起来并帮助他们实现明确的目标。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）写道：“我们不需要新的官僚机构。……但我们确实需要一种联系全球及区域机构的网络化多边主义。我们还需要一种涵盖了企业、城市、高校及社会运动的包容性多边主义。”

对于全球政治来说，这是一个黑暗的时期。各国正在适应这个有着多个权力中心和复杂问题的世界，而这些问题需要社会各个层面的协调。此外，唐纳德·特朗普担任总统四年中，美国处于动荡不定、个人主导的领导下，使得自由秩序陷入混乱。为了使其得以修复，领导者有必要利用政府以外的人才和资源。人们负担不起回到唯国家至上之世界的代价。

秩序扩展的理由

各国创造国际规则来建立秩序，即处理混乱、解决问题及进行治理。作为这一概念子集的自由国际秩序由一系列塑造了第二次世界大战后国际合作形式的机构、法律、规则、程序和惯例构成。其目的是通过规范决策程序，制定共同准则并提高违背承诺的声誉成本以促进集体行动。几十年来，联合国、国际货币基金组织、世界银行、北约以及欧洲经济共同体（欧盟的前身）这些构成国际秩序的部分机构都很好地实现了促进集体行动的目标。

但是，如果不调动新的行为体，世界便无法成功应对气候变化、全球性传染疾病、网络冲突和不平等情况等二十一世纪的威胁和挑战。现有的诸多机构虽然有价值，但却是为一个权力集中的世界而建立的，少数国家在其中发号施令。如今权力变得更加分散，非政府性因素既有制造国际问题的能力，也有解决国际问题的能力。因此需要扩大当前的秩序，但不是通过对各种国家进行区分，而是要为新一类别的非国家性质的行为者腾出空间。

（“如果人类要生存和发展，就不可能回到唯国家为重的世界。”）

图片来源：https://coronavirus.jhu.edu/map.html，全球新冠肺炎累计病例

承担起应对新冠病毒的责任。在控制疫情方面，各国政府的单方行动发挥了决定性作用，采取社会限制措施、关闭边界以及提供紧急经济救济等措施，挽救了许多生命。国际组织尽管受到了各种批评，但也是必不可少的。世界卫生组织是第一个正式报告致命的新型冠状病毒爆发的机构。它发布了如何进行探查、检验和管控新冠病毒的技术指南，并向100多个国家及地区运送了检验测试和数百万件防护装备。

但是，同样重要的是政府外的许多其他行为主体。许多政府发布了有关新冠病毒及其传播情况的错误信息或包含政治偏见的信息，各高校和独立公共卫生专家提供了可靠的数据和可行的模型。慈善事业为这场与病毒的斗争中注入了大量资金。截止2020年底，比尔及梅琳达盖茨基金会（the Bill & Melinda Gates Foundation）已为全球应对新冠疫情捐款17.5亿美元。流行病防范创新联盟（The Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）这个由政府、私人和民间社会组织组成的全球疫苗开发合作组织已经为新冠疫情候选疫苗筹集了13亿美元，其中摩德纳疫苗（Moderna vaccine）和牛津-阿斯利康疫苗（Oxford-AstraZeneca）已被分往社会投入使用。

联邦政府以下的官员也发挥了至关重要的作用。美国联邦政府的反应犹豫不决、混乱失序，各州州长召集了特别工作组并共同采购了呼吸机和防护设备。亿万富翁慈善家及前纽约市市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）为建立一支联络追踪部队提供了资金支持及组织和技术援助。苹果和谷歌合作开发了可以通知智能手机用户是否与感染病毒的人接触的工具。关于何时以及如何重新开放美国经济的计划不是在白宫里首先作出的，而是由州长们和非营利组织“商业圆桌会议(Business Roundtable)”所召集的总裁工作组完成的。确定了病毒在美国传播情况的第一项大规模抗体研究不是由美国国立卫生研究院（National Institutes of Health）或美国疾病控制和预防中心（the Centers for Disease Control and Prevention）组织完成，而是由加利福尼亚的一些高校、一个反兴奋剂研究小组及10,000名员工和美国职业棒球大联盟成员进行的。

对新冠疫情的应对只是体现了全球范围的行为者（而非仅由国家行动）如何去推动解决复杂问题的一个例子。如果高效率的中央政府当时能够对疫情采取连贯一致的应对措施，事态本会变得更好。不过政府以外分散的应对措施则表明了其外部有许多解决问题的人才。而且，随着一些国家变得更加民族主义化、眼光狭隘并被特殊利益所俘获，在缺少政府主导的重大举措时，向全球行为者开放国际秩序是对其改革的最佳方法。

发展中的网络系统

对于解决特定问题（例如COVID-19）的全球行为体的活动情况，很难对其进行汇总，更不用说管理了。但它也会保留下来。正如学者杰西卡·马修斯（Jessica Mathews）于1997年在《外交事务》（Foreign Affairs）中曾首次指出，曾经为国家政府保留的权力已经无可避免地向企业、国际组织和非政府组织转移。同年晚些时候，本文作者之一（安妮·玛丽·斯劳特）在文章中提到了兴起的“国家的分解（disaggregation of the state）”为行政、立法、司法和地方以下各级部门。监管机构、法官、市长和州长已经在“政府网络”中共同工作，这一网络系统为正式国际机构提供了并行的基础设施。在随后的二十年中，这种现象变得更加明显。

然而，民族国家并未消失，其重要性甚至未曾缩减。许多政府都具备国际行为体时常缺少的政治合法性。民运领袖展示了重塑国家主权传统概念的能力和该战略对许多公民的吸引力。特朗普一手摧毁了奥巴马政府的许多标志性外交政策成就：退出巴黎气候协定，破坏伊朗的核协议，并撤销了对古巴的开放。中国、菲律宾、俄罗斯和土耳其的掌权者已经巩固了权力和控制能力，导致观察员哀叹又回到了铁腕时代。然而，民主正退却之处，往往是市长、州长、商人和公民领袖作出最强烈抵抗之处。这些行为者珍视那个开放的民主社会并从中受益。

此外，地理分布上，全球经济实力也在向非国家性质的行为体转移。亚马逊、苹果、脸书、谷歌和微软这五家科技巨头的公司总市值约为7万亿美元，高于中国和美国以外的每个国家的GDP。即使政府使这五家公司被控制或破产，其他的大批公司所得到的经济资源也会多于许多国家。安全方面也有显而易见的类似转变。正如“911”事件所显示的那样，一些对国家安全最强力的威胁来自与任何国家都无关的组织。甚至提供公共服务也不再仅仅是政府的职责。自2000年以来，全球疫苗免疫联盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunisation，GAVI）已帮助发展中国家的8.22亿儿童注射疫苗免疫。

这种转型部分出于全球范围的连通性。跨境交流、组织和开展业务从未如此简单。1995年，有1600万人使用互联网；到了2020年，使用人数达到48亿。每天有将近18亿人登录Facebook，这一数字高于任何一个国家的人口数量。世界贸易占全球GDP的比重是1975年的两倍。据一项估计，交存联合国的条约数量从1959年低于4500份增长到50年后的45000份。1909年，全球有37个国际组织；2009年，数量将近2000个。

测绘网络世界图像

全球网络空间是混乱而充满争议的。致力于终结气候变化、促进人权和打击腐败的国际网络与那些致力于进行恐怖袭击或洗钱的国际网络并存。但是新冠疫情表明，成功应对当代的挑战需要动员全球行为体。

调动这些力量的一种方法是扩大自由秩序。以建立一个能够同时利用和治理政府行为体与全球行为体的权力和效能的水平开放的系统为目标。其支柱部分可称为“影响枢纽（impact hubs）”，作为处理相关问题的一系列重要行为体的中心部分，协调各行为体协同合作以实现共同、可明确衡量的目标和成果。这些枢纽可以是现有的国际组织或区域组织、非政府组织联盟，也可以是联合国系统内部专门为此目的所成立的新秘书处。

（“扩展自由秩序可以利用并塑造社会各组成部分的网络联系。”）

图片来源：https://www.gavi.org/programmes-impact/country-hub，与GAVI开展合作的国家

最能明确地展现这种枢纽为中心的系统的代表组织是全球疫苗免疫联盟。该组织于2000年在盖茨基金会（Gates Foundation）的帮助下成立，是政府、国际组织、企业和非政府组织的联盟。其小型秘书处负责从研究到分发的一系列与疫苗相关的职能，一个由政府、私人及公民代表组成的28人委员会负责监督所有职能的行使。其创始人把它设计为一种力求具有代表性、有效性且应对敏捷的新型国际组织。虽然结果远远称不上完美，但它具有巨大的优势。纯粹的政府组织经常因政治权争而应对乏力，而纯粹的私营网络或公民网络总是醉心于追求私利。

然而，在全球问题处理的多数领域中，产生的挑战不是行动体数目过少，而是过多。因此目标在于确定某一特定区域中最有效且具有正当性的组织，并将它们链接到既有资金又有影响力的枢纽机构，这样才能有所作为。可链接的关系太多或太少都有弊端：正式会议范围越大，越难以达成共识并采取行动。而且，公开正式的妥协包容通常意味着非正式的相互排斥：在会议上毫无进展，会议外小团体各行其是。

为避免这种结果，新全球秩序的设计者应该从测绘网络世界架构着手。观察联合国17个可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDG）中各个目标对应的行动体，将是个不错的起始点。为实现全球和平与繁荣，世界各国及地区一致商定必须在2030年之前实现可持续发展目标。相关的参与者包括联合国专门机构及其附属机构、欧盟和美洲国家组织（Organization of American States）等区域集团、可口可乐，西门子和印度塔塔等企业、盖茨基金会，福特基金会和阿迦汗基金会等大型慈善机构、研究中心、私人机构、智囊团以及民间团体和宗教团体。测绘这些行动体及其联系将揭示哪些中心在行动中举足轻重，并为确定枢纽部分及其援助点落址于何处而奠基。

中心辐射型系统

对行动体网络关系进行测绘后，领导者需要采取措施激励枢纽部分的认定或创建。一种方法是，利用来自国际组织、慈善机构或政府团体的挑战。例如，麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）发起的“100＆改变（100&Change challenge）”慈善挑战提供了1亿美元的资金，用于资助征集“有助于解决我们这个时代的关键问题的切实而可衡量的发展”的举措提议。

通过触发网络科学称为偏好依附（或优先连接，preferential attachment）的自然增长过程，经由适当设计的任务机制能够促进形成强有力的枢纽。生物、社会、经济、政治等各种网络中，已然具备最多连接的节点能够吸引数量最多的新连接。在国际关系中，联合国能很好地体现这一现象。各种提案及机构之所以经常产生于联合国，一是因为几乎所有国家都已成为其组织的一部分，二是联合国具有良好信誉和专业知识。

但是，联合国应采取更慎重的战略来确保其数量众多的计划方案、委员会和下属组织成为解决问题的中心。例如，秘书长可以将全球网络系统中的市长及州长与联合国难民署联系起来，帮助难民安置。或者，为了应对气候变化，联合国环境规划署可以与全球气候与能源市长盟约（Global Covenant of Mayors for Climate and Energy）合作，该盟约作为彭博慈善基金会与欧盟之间的合作关系，汇集了7000多名地区高级行政人员。

一些参与者认为，联合国过于庞大及官僚主义化，分割成小规模组织更有利于进行有效行动，区域组织、非正式团体或现有的公私合作组织可以起到与联合国类似的作用。但是，问题不仅仅在于建立充溢在世界各地的合作关系和联盟组织，而是为了建立一个更强大、更具参与性的秩序。随着时间流逝，如同一碗意大利面般混乱的全球网络能够从没有中心枢纽或遍布小型中心组织的分散结构，演变成具有量少而大规模的枢纽中心从而结构更加合理的组织。

有必要通过实际结果来判断全球秩序是否有效，并采用激励竞争和投资的明确指标。在这里，影响枢纽提供了广泛的机会来比较不同组织、联盟、合作同盟和网络之间的进展。一些组织已经形成了进度评估的标准化指标。影响力投资（Impact Investing）是一个规模庞大且发展迅速的领域，投资者不仅可以寻求财务回报，还可以寻求环境、社会和治理领域的收益。如同传统投资者关注利润率等经济指标，具有影响力的投资者也可以依靠碳排放量或入学率等具体指标来指导他们进行选择。

领导者可以且应该将类似的指标应用于国际机构工作。想象一个与国际标准化组织（International Organization for Standardization）相媲美的全球影响力指标组织，它根据实现特定可持续发展目标时全球影响枢纽所取得的进展程度，对各影响枢纽进行评估定级。无论各枢纽的组织形式如何，可靠的指标都可以建立统一的方式来评估不同团体及枢纽的实际贡献。在对标竞争中，经衡量被认定富有效率的网络关系将更受欢迎，因而能够吸引更多成员、资金和人脉，最终形成良性循环。

更加宏观的结果是形成一个比当前秩序反应更积极迅速、效率更高的灵活多变的系统。它可以应对全球问题，同时允许地方及国家层面进行重要调整。

新自由秩序

孩子们在钻研地图和地球仪时，学会了将世界看作被整齐划分的地理容器，鲜明的黑线分隔了各种鲜艳的形状。后来，他们了解到尽管这些由护栏、墙壁和政府保卫的边界是真实的，但它们只是国际体系可视化的一种方式。这个世界的夜晚的卫星图片显示出簇状的光带，描绘了某些地区人类错综复杂的相互联系以及在另一些地区的遥远隔绝。

以上两种图像均体现了相互关联且重要的情况。前者描绘了基于国家的国际秩序，这种秩序清晰可见、组织明确、界限分明。后者说明了企业、市民社会组织、基金会、高校及其他参与者之间错综复杂的网络关系，这是一个不断发展的复杂系统。尽管很难对其概念化，但对世界事务同样重要。两者齐头并存，更确切地说是相互重叠（on top of each other）。基于国家的国际秩序所具有的巨大优势在于，尽管它经常在重要问题的解决上无力低效，但它具有正式谱系和主权代表的合法性。相反，后一种全球秩序具有广泛的参与性、敏捷性、创新性及有效性，但是它同时具有不够明确且难以承担责任的缺点。

如果领导者从更加一致的自由主义秩序出发看待这两个系统的组成部分，那么美国及其盟国可以构建起应对当今全球性挑战所必需的能力。扩展的自由秩序可以利用起社会各部分的人员、组织和资源网络。现存的以国家为基础的自由秩序下的组织机构可以成为影响枢纽。虽然结局可能是形成一个混乱累赘、变化无常且永远无法统一调控的系统，但这将有助于维护和平与繁荣。

[1] 欧洲协调(Concert of Europe)，即1815年至1900年左右出现在欧洲的势力均衡，由俄国、奥地利、普鲁士和英国创建，是拿破仑战争结束后欧洲列强以会议的方式协商处理欧洲重大问题的协商外交机制。来源于https://en.wikipedia.org/wiki/Concert_of_Europe

翻译文章：Anne-Marie Slaughter and Gordon LaForge, Opening Up the Order: A More Inclusive International System, Foreign Affairs, March/ April 2021 issue, Volume 100.

网络链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-02-16/opening-order

译者介绍

董璐瑶

上海师范大学宪法学与行政法学专业研究生，现为法意读书编译组成员。

技术编辑：Renee

责任编辑：徐梦瑶