独家 | 一批中西药抢在疫情应急审批期间上市，这样好吗？

点击“蓝字”关注我们

疫情如军情，战疫如军令。在准军事化的防控处置机制下，疫区的定点收治医院、科研单位纷纷向国家药监局、国家药品审评中心（CDE）、国家医疗器械审评中心（CMDE）发出申请，现行审评审批机制也随之启动了“特事特办”“急事急办”的程序。在此背景下，部分药品、医疗器械（诊断试剂）研发生产商将应急审评审批视为创新药品和医疗器械加速上市的“绿色通道”。

前有中国科学院上海药物研究所、武汉病毒研究所建议扩大双黄连口服液的临床试用。后有中日医院（支援疫区医疗队）、上海公共卫生临床中心（定点收治医疗机构）申请分别在武汉、上海开展某款全球未上市的抗病毒新药的临床研究。本文无意质疑创新科研界、医药界（包括中医药界）响应号召、贡献力量的拳拳之心，本文也认为医药产业在规则允许范围内实现商业利益是国际公认准则。

然而，多位受访专家表示，由于我国药品和医疗器械审评审批并未建立紧急使用授权（EAU）机制，现行应急审评审批机制存在严重的规则漏洞。一是机制启动条件缺乏全国人大、国务院的上位法依据，二是机制运作条件缺乏足够详细、明确、公开发布的指引，三是机制解除条件缺失也可能导致“临时上市产品在疫情解除后赖着不走”。上述问题可能导致部分医药企业利用上述漏洞作为规避药品安全性、有效性验证的“旁门左道”，甚至在不当上市后引发公众健康风险，与疫情防控的总体要求背道而驰。

药品应急审评审批：缺乏上位法支持

1月21日，国家卫健委报经国务院同意，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入采取甲类传染病的预防、控制措施。1月25日晚，国家药监局党组召开扩大会议要求，全力支持疫情防控所需疫苗药品、医疗器械的科研攻关，主动与相关科研院所和企事业单位对接，对疫情防控所需药械全部实行应急审批，确保能够以最快的速度投入使用。

随后，国家药监局立即启动医疗器械应急审批程序，按照“统一指挥、早期介入、随到随审、科学审批”的原则和确保产品安全、有效、质量可控的要求，全力加快审评审批速度。截至1月31日，国家药监局已应急审批7个新型冠状病毒核酸体外检测试剂。

2月3日晚，国家药监局召开党组扩大会议要求，全面加强质量安全监管，重点加强疫情防控所需药械的质量监管，加强应急审批药械上市后监管。目前，已要求省级药监部门加强对上述产品生产企业的监督检查，确保产品质量安全。

早在1月22日，国家药监局提到，根据相关法律法规要求和工作需要，随时启动疫情防控所需药品、医疗器械的应急审评审批。这一机制的上位法依据有两个来源：

在医疗器械方面，2009年，原国家食药监局印发《关于印发医疗器械应急审批程序的通知》：存在突发公共卫生事件威胁时，以及突发公共卫生事件发生后，食品药品监督管理部门按照统一指挥、早期介入、快速高效、科学审批的原则，对突发公共卫生事件应急处理所需医疗器械实施应急审批。其中，国家药品监管部门有权根据突发公共卫生事件的情形和发展情况，决定启动及终止本程序的时间。

在本程序启动后，第一类应急审批医疗器械注册申请受理后，食品药品监督管理部门应当在5日内完成技术审评和行政审批工作。类似的，第二类规定的技术审评时限是5日内，行政审批时限为3日内；第三类规定的技术审评时限是10日内，行政审批时限为3日内。在本次新型冠状病毒疫情爆发后，国家药监局、国家药品审评中心的实际行政审批时限、技术审评时限均远远低于上述规定时限，效率大幅提高。

在药品方面，依据早在2005年就公布的《国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》，国家药品监管部门可以依法决定对突发公共卫生事件应急所需防治药品实行特别审批的情形包括：突发公共卫生事件应急处理程序依法启动时。

然而，我国药品、医疗器械的应急审评审批机制缺乏位阶更高的上位法依据。笔者发现，无论是2019年完成新一轮修订的《药品管理法》，还是2003年非典（SARS）爆发以后紧急制定的《突发公共卫生事件应急条例》以及其后在2007年升格的《突发事件应对法》，都未提及应急审评审批机制。

《药品管理法》第23条规定：“对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。”这被视为中国版“同情用药”制度。然而，突发公共卫生事件（如：新冠病毒疫情）是群体性社会危机，基于个别患者“少量急需”用药申请的“同情用药”制度无法满足大规模治疗的需求。

有人嫌效率低，有人怕钻空子

目前，对于我国的药品、医疗器械应急审评审批机制，学术界呈现两极分化的观点。

一种是认为我国的药品特别审批程序过于繁杂，不适应突发公共卫生事件应急需要。成都中医药大学药学院药学院肖杨、等青年学者在《突发公共卫生事件紧急状态下应急药品审批机制研究》一文中提到，这一规定严格遵循标准不降低，程序不减少的原则对药品加快审批。即指药品不仅需要完成临床前的药理毒理研究，也要完整地进行三期临床研究，仅仅是在审批过程中加快受理、审核的时限。“现有已上市药品均无法控制事件局势的情形下，再按照药品特别审批程序进行新药的研发与准入耗时过长，会在极大程度上延误疫情的控制以及对疾病患者的救治。”该文评论道。

一种是担心药品特别审批程序“赶鸭子上架”，基于政治（政策）标准而非科学（法律）标准开展审评审批工作。

一位中国资深药品审评专家向笔者讲述了传染病疫情爆发时一次应急审评审批的教训。当时，一种境外传染病并不具备输入中国的高度风险，在上级机关有关领导的批示要求下，加快审评审批程序启动了。然而，该款被受理审评的新药仅完成了一期、二期临床，未经三期临床，缺乏对正常人注射后有效性的临床数据验证。而且，该款新药研发企业的现有厂房不符合GMP标准，正在建设的新厂房也未经GMP和批准前检查。即便如此，该款新药如愿获批上市。这种“赶鸭子上架”的后果是，在该款新药被批准上市后，该款新药既得不到任何医疗机构的采购，也得不到工信部、国家卫健委和国家相关单位对医用物资的收储，导致产品无法正常生产，每年还要花费巨额资金维持厂房日常运转，企业从经济上讲得不偿失。

上述资深审评专家表示，现有的应急审评审批机制缺乏具体的技术指导和可操作性，比如未对应急药械产品的适用范围、如何申报、申报内容、申报和审评审批标准、申报时需要递交的数据内容、风险评估、数据收集和分析、加快批准后药械产品的监管、撤市机制等都没有提供任何指导意见，只是一味地“加快”。

对于此次被视为新型冠状病毒备选特效药的瑞德西韦（Remdesivir），上述资深审评专家担心，由于应急审评审批机制缺乏足够明确、详细、公开发布的指引，导致审评审批规则对医药行业缺乏透明性、公平性、可预期性。“根据《新英格兰》期刊发表的国际论文，这款药在美国只有一个案例，只治疗了一个病人，第8天使用后，第9天病情明显好转。这算不算显著疗效？对其他病人使用是否安全并有疗效？没有人说得清楚。”他表示。

我国《广告法》明确规定：“处方药只能在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上作广告。”在规则不明或规则混乱的前提下，一些医药企业纷纷打破上述规定，在大众媒体、公司新媒体、医药新媒体、个人自媒体上宣传某款中成药（处方药）纳入了国家卫健委颁布的《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》。对此，上述资深药品审评专家表达了担忧，滥用国家卫健委《诊疗方案》并倒逼国家药监局纳入应急审评审批“绿色通道”的行为，直接挑战了国家药监局的管理体系。截至目前，《药品管理法》《药品注册管理办法》任何条文都不认可把《诊疗方案》作为应急审评审批的前置条件。

目前，国家药监局为新型冠状病毒核酸检测试剂盒颁布的《医疗器械许可证（体外诊断试剂）》的有效期为一年，低于一般获批上市医疗器械的有效期。一位来自北京重点高校的医药政策学者对此提醒道，由于应急审评审批机制被一些企业视为创新药品和医疗器械加速获批上市重大商机，如果缺乏明确的退出机制，可能出现应急上市企业产业“赖着不走”的漏洞。

紧急使用授权：医药大国的经验

面对上述种种问题，2012-2013年，受原国家食药监局相关司局委托，姚立新等学者开展医药产品紧急使用授权（Emergency Use Authorization，EUA）研究，并将专题报告提交给国家药品监管部门。本轮新型冠状病毒疫情爆发之后，上述研究报告再次得到有关方面的重视。多位受访专家建议，我国需要借鉴美国等医药大国经验，建立中国版紧急使用授权（EUA）机制。

截至目前，中国仅通过国家药品监管部门颁布的部门行政性规章开展低位阶立法，而美国紧急使用授权（EUA）机制则源于国会立法。为应对美国“911”事件之后潜在的高致命传染性病毒炭疽菌威胁，2005年，紧急使用授权（EUA）机制作为《生物恐怖防疫计划法案》的一部分，对原有的《美国联邦食品药品和化妆品法案》第564节进行修订。2007年，美国食药监局（FDA）据此公布了《医药产品紧急使用授权指南》，明确了相关操作流程。

（EUA发布程序）

与中国应急审评审批机制直接批准药品、医疗器械上市不同，紧急授权使用（EUA）仅赋予获批药品、医疗器械“准上市”资格，即仅限于紧急状态（emergency）下使用。由于上述指南明确规定了紧急状态的启动主体、程序、周期，等到公共卫生紧急状态一旦解除，所有基于EUA机制准许使用的产品，都要回归通常的监管模式。若是产品还没有走完常规的审评审批流程，则要和全国其他医药产品一道回到同一个起跑线，而不能赖着不走。

（FDA针对EUA的机构设置）

为提高应急响应效率，紧急使用授权（EUA）机制可以豁免一些法定的监管要求，比如：

◾豁免知情同意或伦理委员会审批。2009-2010年甲流突发期间，EUA允许使用未获批准的静脉注射用帕拉米韦，未经知情同意或伦理委员会审批。

◾允许未经许可的供应商配送处方药品，例如，通过邮政运营商直接递送口服抗生素。

◾延长效期来缓解药品短缺问题，例如，一些地区缺乏达菲口服液，FDA允许发放通过测试的过期批次药品。

◾扩展处方指南，例如，将达菲的使用纳入1周岁以下的儿童。

上述药物政策学者总结称，相对于《药品管理法》规定的附条件批准上市制度（中国版“同情用药”制度），紧急使用授权（EUA）机制可以豁免GMP等常规监管要求，但“同情用药”不行。EUA还可以授予药品一种在紧急状态下的特殊上市地位，“同情用药”也不行。

2009-2010年，应对H1N1病毒（甲流疫情）期间，美国食药监局（FDA）基于紧急使用授权（EUA）机制，发布了23个产品：3个为抗病毒药品，1个为个人呼吸防护装置（N95防护口罩）, 19个诊断测试试剂。其中的3个抗病毒药品中，包括了1个未获批准的药品（帕拉米韦静脉注射液），以及2个已批准药品但未获批准用途的药品（磷酸奥司他韦和扎米那韦）。这一举措成功应对了这一轮美国流感大流行疫情。

紧急使用授权（EUA）还有一个类似于医用物资民间储备的机制——紧急使用授权前置（Pre-EUA）机制。具体举措如下：

由于在紧急状态下，提交和审评EUA请求的时间严重受限。FDA鼓励拥有可能的候选医药产品的实体（如：科研机构、医药企业等），特别是拥有处于后期研发阶段产品的实体，在判定实际和可能的紧急状态之前，提前走完EUA的提交资料和新药审评流程。比如，炭疽病毒、埃博拉病毒、塞卡病毒等罕见、高致病和高致命性细菌或病毒等不允许或没有条件直接开展人体临床试验，平时也没有疫情爆发，根据紧急使用授权前置（Pre-EUA）机制，可以把符合条件的相关医用产品储备在列。一旦符合紧急状态（emergency）的疫情爆发，备用医药产品立即启动EUA并投入临床使用。

（本文仅代表发言专家的个人观点，与“健康智荟”编辑部立场无关。）

文献来源：

1、《医药产品紧急使用授权》，姚立新、秦靖、颜江瑛、温世宏、郑强，中国新药杂志，2013年第22卷第4期

2、《公共卫生紧急情况下未批准药品的临时授权使用》，识林，榆木疙瘩，2020年1月26日

3、Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities, FDA, 2007.1

作者|梁嘉琳

责任编辑|汪言安

视觉设计|龚子怡

学术交流 

梁老师 23317472（微信号）

授权转载

龚同学 Aimhunter（微信号）

  联系研究成果团队

      本文作者团队

      加入读者社群

请长按扫码

点亮“在看”，与更多人分享你的看法