社评 | 奋力推进“健康中国”进程不可逆转：写在建党百年之际
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标题
奋力推进“健康中国”进程不可逆转
——写在建党百年之际
作者
“健康智荟”学术思想平台
导语
今天，我们世界上最大的发展中国家迎来执政党建党100周年华诞。习近平总书记代表党和人民，在天安门城楼上向全世界庄严宣告：“我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”
百年党史：人民卫生事业奋斗史
回首往昔，峥嵘岁月。今朝重逢，百感交集。百年中共党史，也是百年人民卫生事业的奋斗史。
1921年，中共建党之际，国民健康停留在“保生存”的低水平阶段，防疫专家疲于奔命于“救火”行动，全国最高卫生行政机关仅为内务部的卫生司。肇始于日俄战争的输入型病例，1920-1921年，哈尔滨遭遇第二次鼠疫大流行，累计9300人丧生。中国现代医学、公共卫生先驱伍连德先生第二次奉命抗击东北鼠疫。面对国运衰颓、军阀割据、列强环伺，即便建设对标欧美的检疫所、医院、研究所、医学院校和流行病学调查技术，也无法避免霍乱、流感、鼠疫等流行病一次次在中华大地暴发。
1949年，中华人民共和国成立之际，国民健康富于拱卫新兴红色政权、扩大健康人口基数、获得国际组织参与权的政治意涵。历经自1840年以来几乎不休止的各方内战、外敌入侵，全国只有5.4亿人口，人均预期寿命只有35岁，新生儿死亡率高达20%。“开国大典”后不久，张家口地区暴发鼠疫，京绥铁路被迫封闭，粮食运营被迫中断，北方粮价甚至波及全国粮价上涨。正在前线指挥西南、中南解放战役的毛泽东致电斯大林，请求前苏联政府空运大量疫苗、派遣防疫队赴华驰援。百废待兴的新中国政权，亟待建立自己的公共卫生应急体系，并拥有核心生物医学技术的自主研发能力。
回顾新中国建设时期（俗称“前30年”），党领导人民从零起步，在计划经济时代，编织一张“疾病防护网”和“兜底保障网”。
● 建立了初级卫生保健网（针对常见病、多发病）、卫生防疫网（针对急性传染病）、医疗保障网（职工公费医疗、农村合作医疗）；
● 面向环境卫生、生活卫生等健康的社会决定因素，开创性地广泛实施爱国卫生运动；
● 在全国免费接种卡介苗、牛痘并消除一系列传染病；
● 农村“赤脚医生”经验得到世界卫生大会的表彰；
● 中国用仅1%的世界卫生资源解决了世界22%人口的卫生问题，被世界银行称为“低收入发展中国家举世无双的成就”。
1978年，改革开放发端之际，在行政主导机制出现瓶颈时，国民健康面临“融入市场经济大潮”或“建立独立社会政策体系”的关键抉择。历经中苏/中美关系起伏、历经“文革”十年浩劫，我国的卫生健康、医疗保障水平仍处在社会主义的初级阶段，医疗卫生的服务体系与支付体系均存在“单位/公社内部平均主义”和“单位/公社之间不公平”等问题。随着地方政府“聚精会神搞（经济）建设，一心一意谋（经济）发展”，为减轻地方财政负担，卫生服务与保障的社会化、市场化浪潮席卷而来：
● “专家门诊”“点名手术”“特需病房”等面向中高端、差异化需求的医疗服务模式涌现；
● “以药补医”“公立医疗产业化”“公立医院私有化”模式在“建设靠国家，吃饭靠自己”的号召下实施；
● 多元筹资机制激发了吃“大锅饭”的广大医疗卫生机构管理者与一线医务人员的积极性，医疗机构数、床位数、人均保有医师/护师数大幅增长，我国“缺医少药”局面基本改善。
2000年之后，随着党和人民对卫生事业“公益性”的认识逐步深化，主导思想完成了“计划经济——市场经济——有计划的市场机制”的螺旋式上升，健康治理开创了“政府办医——市场办医——政府主导下的多元筹资、供给与支付”的全新格局。在“非典”疫情暴发后，公共卫生体系短板再度凸显，“看病难、看病贵”等民意呼声高涨。作为2020年底全面建成小康社会的重要民生目标，党中央、国务院与社会各界达成共识：基本医疗服务、基本公共卫生服务、基本医疗保障向全民免费、公平、高效供给，并与“非基本”服务与保障机制的社会化、市场化运作，形成“双轨并行”态势。
2009年，新医改启动以来，中央财政在前期维持数万亿元的高投入状态，并大刀阔斧实施“三医联动”（医疗、医保、医药联动）改革：
● 以“保基本”为总方针总体实现城市“15分钟医疗圈”、“大病不出县”目标；
● 以“强基层”为总方针大力做实城市医疗集团、紧密型县域医共体、家庭医生签约服务的优质供给能力；
● 以降药价、涨医价的“腾笼换鸟”改革全力破除公立医疗卫生机构“以药补医”机制；
● 以“国家带量集采”“医生年薪制”“两票制/一票制”努力斩断医药企业与医疗机构之间“带金销售”利益链。
随着中国经济进入中高速乃至中速增长的新常态，随着行政体制改革中的“简政放权”“放管服”深入推进，在医疗管理、药品招采、医保经办服务等领域开始实施“管办分离”探索，政府购买公共服务、提供规则指引等新型治理机制涌现，政府更多扮演“裁判员”而非“运动员”角色，从微观管理转向宏观治理，从结果验收转向基于数据、证据的全流程监管。
党中央：中国医改的定盘星
在建党百年前夕，《人民日报》新媒体发出“时代三问”：
● 100年前，谁能意识到，在上海石库门一间客堂里召开的秘密会议，开辟了百年非凡征程？
● 70多年前，谁能预见到，被讥为“山沟里的马克思主义”的中国共产党，走出了一条独特的中国道路？
● 40多年前，谁又能想象，“摸着石头过河”的改革开放，铸就了一艘驶向现代化的中国号巨轮？
抚今追昔，我们强烈感受到历史的深邃、时局的广阔，深刻领悟到唯远见者足以领航，唯革新者足以破局，唯实干者足以奠定长治久安之基业。“健康中国”战略是国家总体战略的有机组成部分。医疗卫生、医疗保障事业是新时代民生事业的重要领域。作为其中的普通一员，我辈更当审时度势，聆听悠远的历史叩问，汇入磅礴的时代洪流。在学习最高领导人重要讲话后，我们得出如下不成熟的感悟——
“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”
据不完全统计，党的十九大以来，党中央以中央政治局名义召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施（俗称“三孩政策”）；以中央全面深化改革委员会的名义，审议通过了《国家组织药品集中采购试点方案》《深化医疗保障制度改革的意见》《关于推动公立医院高质量发展的意见》等多项医改政策；以中央政治局集体学习名义，对完善覆盖全民的社会保障体系做出部署。
我们认为，随着中国特色基本医疗卫生制度基本建立，新一阶段医改已进入“深水区”“攻坚期”，改剩下的都是“难啃的硬骨头”，常常需要“烈士断腕”“割骨疗毒”。因此，医改不再只是技术问题、管理问题，更是政治决心、政治智慧问题。医改之成败，系于强大的政治领导核心，系于“我将无我，不负人民”的高远理想，系于“敢叫日月换新天”的坚定信念，系于“功成不必在我”的宽广胸怀。回顾百年党史与人民卫生奋斗史，只有中国共产党尤其是党中央，才能超然于一切政治力量、一切组织机构、一切利益团体，统筹调度规划、立法、政策等治理资源，为中国医改方向作出终局性裁决，为中国医改行动提供最高等级授权。
全球健康治理：期待良性竞争
“中华民族拥有在5000多年历史演进中形成的灿烂文明，中国共产党拥有百年奋斗实践和70多年执政兴国经验，我们积极学习借鉴人类文明的一切有益成果，欢迎一切有益的建议和善意的批评，但我们绝不接受‘教师爷’般颐指气使的说教！”
回顾改革开放43年来的人民卫生发展史，从借鉴德国经验建立全民社会保障（医疗保障）制度，到借鉴英国经验建立城市/农村分级诊疗网络；从借鉴美国经验建立药品监管科学体系，到借鉴更多发达国家经验建立医药产品与医疗服务的卫生技术评估体系。我国（大陆）的健康治理体系发端于对发达国家和地区的消化吸收，历经“政府派”与“市场派”之间的激烈争论，最终迎向治理要素、治理机制、治理工具等层面的务实创新。
2020年起，新冠肺炎疫情深刻重塑了全球经济和政治格局。新冠肺炎全球大流行的背景下，健康治理能力不仅事关每个政党的执政合法性，每个国家的综合竞争力，更事关中国的国际地位与形象、参与全球卫生治理的机会与能力。当前，在党的坚强领导下，我国成为首个取得疫情防控阻击战胜利的世界大国，还成为首个向全球输出应对Covid-19公共卫生能力（如：疫苗、防疫专家）的世界大国，取得国际进步力量的广泛赞誉。然而，以美西方为首的部分国家政府、政党对此发起挑战。前不久刊发的《G7（七国集团）峰会公报》中更是将健康治理视为中西方制度竞争的重要方面，包括病毒来源独立调查与问责、疫苗质量透明化与等动议。
面对外部政治压力，一方面，我们需要毫不动摇地捍卫国家的发展利益、人民的健康权益，决不能容许有关政治势力大搞种族歧视、国别歧视、“双重标准”；另一方面，我们需要保持足够的政治定力，绝不能闭关锁国、站队“贴标签”。我们要提防掉入“敌人支持的，我就要反对”的陷阱，甚至把人民内部矛盾扩大化为敌我矛盾。健康权是人类的共同价值，对尊重、保障、实现健康权的制度竞争，应当是全世界人民获益的良性竞争，而非中西方“你赢我输”的零和博弈。
正如上一阶段中美贸易战、技术战中，我们要充分信任与拥护党中央，既能对等回击、强力震慑敌对势力以“防疫”之名所施恶行，又能“弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，坚持合作、不搞对抗，坚持开放、不搞封闭，坚持互利共赢、不搞零和博弈”（总书记语）。
全民健康：新的赶考征程
“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”
“没有全民健康，就没有全面小康。”2014年，习近平总书记在江苏镇江调研时，首次做出这一重大论断。他强调，医疗卫生服务直接关系人民身体健康。要为群众提供安全有效方便廉价的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵的问题。2016年，全国卫生与健康大会时隔20年召开，他做出重要部署，把人民健康放在优先发展战略地位，努力全方位全周期保障人民健康。
我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。即便全面小康社会已经建成，“全民健康”也仍处在初级阶段——
● 部分老少边穷地区和基层医疗卫生机构的服务能力仍然有限（“看病难”）；
● 部分低收入人群、大病患者及其家庭的就医负担仍然较重（“看病贵”）；
● 部分疾病（如部分“超级罕见病”）的患者诊疗权、经济权、社会权尚未得到全面保障；
● 囊括基本医保、大病保险、医疗救助、各类商业保险、慈善捐助、民间互助等在内的多渠道筹资、多层次支付体系尚未建立健全；
● 部分创新药品、医疗器械、特殊医学功能食品在中国获批上市明显晚于其他国家；
● 部分监管部门仍习惯于“一窝蜂”“一刀切”的短期化、粗放式治理模式，全社会、产业界的制度性交易成本仍有较大下降空间；
● 部分地区经济下行压力较大，服务供给、医疗保障水平可能下降；少数居民“因病致贫”“因贫弃疗”“积贫积弱”仍时有发生。
2021年，我们迈上全面建设社会主义现代化强国的新征程。面对复杂多变的国内国际形势，顺应人民群众对美好生活的向往，党和人民“想在一起，干在一起”，更加解放思想，更加实事求是，更加争分夺秒，更加披荆斩棘，向世人凸显中国特色社会主义的制度体系优越性、治理效能显著性。当我国已进入高质量发展阶段，我们建议，健康治理现代化进程应高度重视以下方面重点工作。（详见附录）
“现在，中国共产党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。”2021年7月1日，习近平总书记向全国党员发出号召，“牢记初心使命，坚定理想信念，践行党的宗旨，永远保持同人民群众的血肉联系，始终同人民想在一起、干在一起，风雨同舟、同甘共苦，继续为实现人民对美好生活的向往不懈努力，努力为党和人民争取更大光荣！”
响应中央号召，让我们广大党员同志、广大专业人士携起手来，答好健康治理体系与治理能力现代化的“未破之题”：
● 问题出在根子上：聚焦行业生态的治理规则，决定其他一切规则；
● 回归思想大解放：打破思想桎梏，看齐改革史上治理理念创新者；
● 不要怕啃硬骨头：解决好治理机制问题，焕发制度框架的生命力；
● 以民为本得始终：把人民作为治理成效诉求者、鉴定者、评判者；
● 社会科学齐护航：为改革者理清治理的周期律、路线图、工具箱。
时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。站在“两个一百年”的历史交汇点，奋力推进“健康中国”进程不可逆转、一往无前——
前进！前进！前进进！
附录
标题
党领导下的健康治理体系与治理能力现代化
对策建议
2021年7月1日
为献礼中国共产党建党100周年华诞，为助力全面建设社会主义现代化强国新征程，围绕健康治理体系与治理能力的相关研究进展，本平台特刊发以下对策建议。能力有限，如有纰漏，请多赐教。
01
使用侧：尊重人民首创精神
1.1 健康领域人民民主
各级医疗卫生机构、各类主管部门积极拓宽居民/患者/参保人参与医疗事务与医改政策制定的渠道与言路，充分尊重与保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
1.2人民参与医改政策
在立法部门（如：最高立法机关、地方人大）制定卫生健康、社会保障、医药产业相关法律法规时，引入患者（参保人）听证环节；在各级卫健、医保、药监主管部门及其直属事业单位中，组建患者服务与沟通相关专员、团队甚至部门。
1.3人民参与医疗事务
在各级各类医疗卫生机构的最高决策机构（理事会、董事会）增设公众（患者）代表的常设席位；在医疗卫生机构制定关系患者健康权、财产权增减的重大决策时，允许公众（患者）代表列席党委会/院务会并发言；推动医患共同决策机制在专家共识、医学指南、医疗标准中的应用。
1.4患者组织赋能赋权赋责
将依法依规设立、规范高效运营的患者服务机构（如：社会团体、基金会、民办非企业单位、互联网患者平台）纳入社会治理（基层治理）政策体系中，为其提供能力建设培训，赋予患者管理沟通职责，压实主体守法守约责任。
02
服务侧：人人享有基本医疗卫生服务
2.1基本健康需求
将基本医疗卫生需求升级为基本健康需求，将服务供给从“保治病”转向“保健康”，不仅实现患者疾病缓解、治愈、预防，而且致力于在最短的时间内为患者最大化地提升生存质量、改善生存体验、恢复经济能力和社会能力，最终实现少生病、晚生病、不生大病的目标。
2.2健康教育与健康促进
落实“预防为主”方针，将健康教育与健康促进工作纳入各级各类医疗卫生机构绩效考核，纳入卫生专业技术人才的职称评定和绩效考核；为缓解医护人员开展健康教育工作压力，大力推进退休老人、痊愈后病人参与有偿的医务社工服务，大力普及医务社工、志愿者、患者家属共同参与健康促进工作，携手延续新冠疫情防控时期的和谐医患关系。
2.3健康共同体
以医疗联合体（医联体）、紧密型县域医疗共同体（县域医共体）为主要载体建设健康共同体，将传统诊疗服务延伸至疾病预防、诊断、治疗、营养、康复、护理、健康管理等一体化、连续性医疗卫生服务。为实现上述体系融合，探索机构通、服务通、财务通、采购通、人才通、支付通、数据通、标准通、文化通，等等。
2.4组团式服务
在机构调整、职能转型、制度保障等方面发力，将按学科分科、按器官分科整合为按疾病分科、按患者需求分科，建设单病种的整合式操作单元（IPU），深入推进单病种的多学科综合治疗（MDT），如：癌症中心、母婴中心、康复中心；推动临床医师、护理医师、药师以及其他健康服务者提供团队式服务，为居民提供医疗干预、心理干预、营养干预、运动干预的一站式服务。
2.5公立医疗补偿机制创新
在公立医疗卫生机构“公益性”与“全民覆盖”的总要求下，创新公立医疗体系的补偿机制，实现“同病同治同价”“优人优质优价”两大目标，扭转公立医疗机构与医务人员的逐利动机。包括：实施责权利清晰、对等的公立与社会办医疗机构公私合作（PPP）机制，在新医院/新院区探索运营管理平台化、对外合作规范化、收入来源多元化的“平台型医院”全新模式，探索公立医疗机构机构输出管理能力的国际门诊部/院区/分院模式，搭建医疗科技成果转化平台并惠及研究型医生，鼓励社会力量捐资设立阳光化的医务人员关爱资金，等等。
03
支付侧：从医疗保障迈向健康保障
3.1持续降低群众就医实际负担
探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性免除医保目录、支付限额、用药量等限制性条款，遏制家庭层面的“灾难性医疗支出”；充分认识到当前患者自付费用占比（out-of-pocket rate）统计数据与公众认知偏差较大问题，对就医总费用开展全口径统计（包括：诊疗项目支出、其他支出、间接损失）；在经济社会发达、医保基金充裕、监管能力完善地区，借鉴发达国家经验，探索全体居民就医费用封顶保障政策。
3.2实施健康效果评价
财政部门、卫生健康部门、医疗保障部门建立健全针对公共卫生工作的效果评价工作，综合过程指标（做了多少）与结果指标（健康效果）。将效果评价结果广泛应用于财政拨款、医保支付、评奖评优、医务人员职称评定、医疗卫生机构绩效评价等方面，加大预防性支出的重视程度与筹资力度。
3.3疗效（健康效果）监测工作联动
在药品真实世界数据/证据（药品监管部门）、医疗服务疗效跟踪（卫生健康部门）、医保诚信体系建设（医疗保障部门）等疗效（健康效果）监测工作之间实现联动，推动数据共享、评价标准一致、监管形成合力。提升疗效（健康效果）监测数据的可获得性、及时性、准确性。
3.4统筹医保与公共卫生资金
避免“医保侧重大病”与“公卫侧重预防”之间出现割裂与冲突，落实最高领导人的重要讲话要求，在城市医疗集团、紧密型县域医共体内部，统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，特别是在两大资金体系逐步统一发展规划、补偿机制、考核标准，并在保障目录、待遇水平等方面增强协同性。
04
治理侧：将健康融入所有政策
4.1健康影响年报制度
全面梳理全民健康的社会决定因素，对应到省级（含）以下人民政府的各职能部门。所有职能部门必须在年度报告中设立“健康治理”专章，报告本部门所出台规划、法规、政策所涉及的健康影响因素，对可能出现的健康风险进行预警，并商请本级卫生健康主管部门出台对应的健康干预措施。
4.2健康影响评估制度
在县级（含）以上地区，全面落实全国卫生与健康大会、《“健康中国2030”规划纲要》提出的健康影响评价制度，重点针对城市规划、行政规范性文件、产业园区招商引资政策开展健康影响评估。将评估结果嵌入党纪巡视（地方党委）、执法监督（地方人大）、行政性规章审查（地方政府法制办）等国家治理体系中。
4.3健康损害补偿机制
借鉴生态环境保护领域经验，依据“谁损害谁复原”“谁破坏谁补偿”的原则，探索对健康影响评估认定为“不通过”的政策，除适用于取消出台、延迟出台等规定外，增设“健康损害补偿”通道，鼓励该政策制定部门主动消除健康损害相关公共政策的负面影响，或施行其他有效措施对冲该负面健康影响。
4.4“关键少数”宣教培训项目
增强各级“关键少数决策者”（官员、服务机构管理者、企业家、学者）的知晓率、认可度、依从性，打通“最初一公里”（战略规划不走偏）和“最后一公里”（战略实施能落地），将党和国家的卫生健康方针、政策、规划、法规的宣教培训，融入健康中国行动、深化医改、医疗保障制度、药品监管科学等领导干部培训项目，融入医疗、公共卫生、养老、康复、护理等行业协会学会、单位内部的管理培训项目，融入各类全国性、区域性、本单位的学术活动，融入政策对话、企业治理、产业对接等各类商业活动。
（作者为价值医疗顾问专家委员会秘书长、“健康智荟”学术思想平台总编辑）
李贵敏 | 视觉设计
学术交流
梁老师 23317472@qq.com（邮箱）
授权转载
李贵敏 17600492757（微信号）
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