目前，省以下环保机构垂直管理制度改革已全面进入实质性操作阶段，结合新一轮机构调整，原市县环境保护局纷纷更名为生态环境局。对县局由原来的当地政府部门调整为市局派出机构后，是否具备行政主体资格，能否以自己名义作出行政处罚等具体行政行为的问题，实践中有些地方认识还比较模糊。笔者认为，按照现行法律规定，除有法律授权外，县局无权以自己的名义实施行政处罚。
垂管后，县级生态环境分局性质已发生变化
看一个行政机构有没有行政主体资格，包括能否以自己名义作出行政处罚等具体行政行为，首先要弄清这个行政机构的性质。
2015年10月下旬，习近平总书记在十八届五中全会上所作的《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中指出：“市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。”
2016年9月14日中办、国办印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》规定，“调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。”“县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。”
由此不难看出，垂管后，市局作为市级政府工作部门的性质没有变化。而县局调整为市局的派出机构（分局）后，其性质已发生变化，已不是驻在地县级政府的工作机构，而成为驻在地县级行政区域的工作机构。
虽然有些省在垂改中，驻在县级行政区域的生态环境机构名称仍称“局”，而不是“分局”，但其性质仍然是“分局”。对此是没有争议的。
派出机构是否具有行政主体资格
取决于法律法规是否授权
行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。具体体现在三个方面，一是权，即独立地拥有并行使行政权力；二是名，能够以自己的名义对外采取行政行为；三是责，承担由其采取的行政活动而产生的法律责任。
派出机构一般不具有行政主体资格，但也非一概而论，例外的情况就是法律法规规章有授权。派出机构是否具有行政主体的资格，不在于其是否有派出机构的名义，不同派出机构的行政主体资格并不相同，其差别就在于现行法律法规是否对其授权。笔者试举两例，分别看一看现有不同派出机构的行政主体资格情况。
《公安机关组织管理条例》规定：“县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”
据此，市辖区公安分局既是上级公安机关的派出机构，同时又是本级政府的工作部门，具有行政主体资格，可以以自己的名义实施行政处罚。我们生活中接触最多的公安机关是派出所，其拥有的“警告、五百元以下的罚款”行政处罚权，同样来自于法律的授权。
《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）规定：市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门垂直管理后，仍“是同级人民政府的工作部门”；“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”
据此规定，县（市）国土资源主管部门垂直管理后仍然具有行政主体资格，可以以自己的名义实施行政处罚。而市辖区的国土资源部门则不具有行政主体资格，不可以以自己的名义实施行政处罚。
分局以自己名义实施行政处罚，
目前缺乏法律依据
现行《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》中，在规定涉及环保部门（生态环境部门）的行政主体时，使用的称谓只有两种：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”和“县级以上人民政府环境保护主管部门”。
自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生态环境保护领域最新的一部法律，这部法律共有23个法条29处在规定行政主体时，使用的称谓全是“地方人民政府生态环境主管部门”。
从以上六部法律在规定可能包含县一级行政主体时的表述可以得出，垂管后，县（市、区）生态环境分局不是政府部门，因此也就不再享有上述法律规定的行政处罚权。还有的法律法规规章疑似授权但并未授权。
现行《环境影响评价法》在规定行政主体时，使用的称谓是“县级以上生态环境主管部门”。现行《建设项目环境保护管理条例》在规定行使责令限期改正和罚款权力的行政主体时使用的称谓是“县级以上环境保护行政主管部门”。《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”
这三部法律法规规章明确行政主体时，在称谓上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四个字。似乎，县（市、区）生态环境分局在这三部法律法规规章中得到了相应授权，但仔细分析，并非如此。
首先，县（市、区）生态环境分局是市局的派出工作机构，不属于“县级以上生态环境主管部门”“县级以上环境保护行政主管部门”“县级以上环境保护主管部门”的范畴。
其次，现行《环境行政处罚办法》系原环境保护部于2009年12月30日由部务会通过，于2010年3月1日起施行的。而省以下环保垂管是2015年10月召开的十八届五中全会部署的，部门规章不可能穿越时空为几年后才出现的县（市、区）生态环境分局授权。
综上分析，笔者认为，在现有法律框架下，设区市所属的县（市、区）生态环境分局不能以自己的名义实施行政处罚。
建议
如何弥补现阶段分局不能实施行政处罚带来的不便？
○试行用市局编号印章制作相关执法文书
县（市、区）生态环境分局作为环境管理的第一线机构，日常执法监管是其主业，大量的执法文书不能以自己的名义制作，而要报由市局，以市局的名义制作和行使职权，确实不方便，确实提高了执法成本、降低了执法效率。
但若是在没有现行法律授权的情况下，县局以自己的名义实施行政处罚，则属于违法行政，行政相对人若提起复议，复议机关通常都会予以撤销。若复议机关予以维持，而行政相对人提起诉讼，复议机关将和县局一道成为被告，县局和复议机关必然败诉，作出的行政处罚决定无疑要被撤销。
上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。法律判断与情理判断，往往并不是一回事。《行政处罚法》规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”。不能以县局以市局名义实施行政处罚不方便、成本高、效率低为由，让县局违背现行法律实施行政处罚。
为解决这一问题，一些设区市生态环境局探索为委派的一个个县（市、区）生态环境分局对应刻制本级名义的编号印章，市局名义的编号印章由相应的县级分局保管使用。用编号印章的形式可以看作是行政机关对行政处罚权的委托，笔者认为在现有的法律框架下，这不失为一个权宜之计，在修改现行法律对县局行政主体资格授权之前，似可以推而广之。
不过根据《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，必须注意到，县局用市局名义的编号章实施行政处罚，市局承担对此印章使用产生的法律责任。因此，市局绝不能“大撒把”，必须加强对县局执法、处罚过程和法律适用的监管。
○加快推进现行法律法规的修改进程
2018年2月28日十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“推进机构编制法定化”，并明确指出“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。
“五个法定化”是中央针对现实中包括派出机构在内的各种党和国家机构设置过程中缺乏严谨的法律论证、未严格履行法定程序、机构职能权限设定存在不合法不合理等现象提出的改革总体方向。
2018年12月4日，中办、国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，部署深化生态环境保护综合行政执法改革，明确提出“减少执法层级，推动执法力量下沉，提高监管执法效能。”“除直辖市外，县（市、区、旗）执法队伍在整合相关部门人员后，随同级生态环境部门并上收到设区的市，由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥。县级生态环境分局一般实行‘局队合一’体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级生态环境分局履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任……”
现行涉及生态环境保护的法律法规大多是本轮生态环境机构改革之前制定的，从现实看，改革后的生态环境机构（不仅仅是县级生态环境分局）确实与之有某些不相适应之处。可以预见，下一步，现行涉及生态环境保护的法律法规将适应生态环境机构改革的推进，作出修改。
对县级生态环境分局行政主体资格是否予以授权、是全面授权（与改革之前一样）还是部分授权，建议修法时进行充分的调查研究和缜密的论证，以保证修改后的法律接地气、好执行。
借鉴其他垂直管理机构法律授权的经验，笔者认为，借鉴公安、税务、工商机构授权经验，对县级生态环境分局进行部分授权比较适宜，轻微行政处罚、部分行政命令（如100万元以下的罚款、非民生领域企业的限产停产整改等）建议授权县级生态环境分局以自己的名义作出，重大行政处罚、重大行政命令应由委派机关（市局）行使为妥。
作者单位：江苏省生态环境厅
来源：中国环境报
编辑：公子明珠
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