【安全&法规】：新食安法在转基因标示问题上需配套可操作规范
围绕转基因食品,除了传统的“挺转”和“反转”对峙双方外,是否必须标示也是一个颇具争议的话题。即便是将于10月1日实施的新《食品安全法》已经规定“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示”,关于是否标示、如何表示的争议也并未停歇。
反对标示者以标示是对转基因食品的歧视、标示的代价极大、知情权应该有边界等理由予以反对;而要求标示者则以保护消费者的知情权、欧洲和日本皆要求标示等理由予以支持。
日前,在农业生物技术科学传播平台、基因农业网主办的“转基因标示与公众知情权”主题沙龙上,中科院遗传与发育研究所生物学研究中心高级工程师姜韬表示,不能简单地将标示等同于知情权。农业生物技术科学传播平台是由中国生物工程学会、中国植物生理与分子生物学学会、中国作物学会、中国植物保护学会和中国农业生物技术学会共同发起成立的。意在开展农业生物技术知识传播和科学普及。
姜韬说,在妖魔化转基因的谣言反复出现、未被肃清的时候,标示有可能会误导公众。对于理性消费者来讲,标示并无意义。将来哪怕为此专门建立相应的体系,也应秉持“谁检测谁付费”的原则,不能让全体消费者承担标示的成本。
转基因知情权的边界与成本
姜韬表示,知情权存在边界。比如,转基因技术的专利策略就不在知情权的范畴内。此外,社会还要为之付出成本代价。这其中包括经济成本等一系列社会成本。
就经济成本而言,在食物生产链中,生产者必须记录生产的每一步,不仅要回溯到农民的种植阶段,更要追溯到种子提供者。如果要求标示,在生产、运输、储存、加工等各个环节都要区分转基因和非转基因品种,这就凭空增加成本。
据基因农业网报道,一项加拿大的研究表明,标示转基因成分将提高加工食品零售价格至少9%～10%,以及生产商成本的35%～41%。这是因为其中的转基因检测成本巨大,而阴性检测的成本更高(因为要做多项排除)。最终这些成本将转嫁到消费者身上。
除此之外,还包括检测体系运行的成本。姜韬说,从目前来看,官方机构不具备普遍检测能力,如果重新建立相应网络,则需要人才、仪器等软硬件配合。由于中国不具备生产相应高端生物学仪器的能力,所以中国还需要从欧美国家进口仪器。
今年6月,深圳检验检疫局正式获批筹建“国家植物转基因检测重点实验室(深圳)”。该实验室预计两年内完成建设,建成后将成为华南地区唯一一家专门从事植物转基因检测的国家级重点实验室,为深圳乃至全国进出口植物及其产品的转基因检测提供稳定可靠的技术支持。
姜韬说,目前这一网络并不健全。如果每个城市都建这样一个实验室,费用难以想象——一个实验室就耗资千万元以上,每年的维持费用则是几十万元至近百万元,还需要高级操作人员,而人才也不够用。
姜韬表示,知情权分为政治权利和经济权利。前者处理的是,公民跟政府之间的关系,这包括政府审批制度、对转基因食品进行严格监管的法律法规、科学研究有无在必要的透明和监督之下进行等,这些以政府信息公开的形式进行保障,跟产品标示与否无关。而经济权利则主要是消费者跟商家之间的关系。标示问题只应该是这一层面的问题。
欧盟日本均陷入标示困境
科学家创造出转基因作物,本意是给社会带来好处,但结果却发生了异化。在转基因的标示问题上,很多国家政府的态度是“零容忍”,采用“包含即须标注”的原则,即只要有任何一个环节加入转基因成分就要标示。
新《食品安全法》有三处涉及转基因食品。一是第六十九条“生产经营转基因食品应当按照规定进行标示”;二是第一百二十五条的法律责任;三是第一百五十一条“转基因食品和食盐的食品安全管理,本法未做规定的,适用其他法律、行政法规的规定”。
姜韬认为,《食品安全法》涉及转基因问题,是为了表明立法者出于对舆论的格外重视,因此要求有关管理部门将转基因作为特殊情况来对待。需要说明的是,目前各国获准种植的转基因作物不存在食品安全问题,这在科学界是共识。
全国人大常委会委员周天鸿曾对媒体表示,如果新法要生效,那应该先对什么是“转基因食品”做出一个法律定义,否则该规定的可操作性将打折扣,甚至会出现监管部门选择性执法问题。
原卫生部曾经出台《转基因食品卫生管理办法》,规定食品产品(包括原料及其加工的食品)中含有基因修饰有机体或/和表达产物的,要标注“转基因××食品”或“以转基因××食品为原料”。但该管理办法已于2007年12月1日废止。目前只有农业部颁发的《农业转基因生物标识管理办法》,但这规范的是几种转基因作物,而非其衍生出的数量非常庞大的转基因食品。姜韬对《第一财经日报》记者解释说,生物是初级的,比如水稻。水稻变成米粉就不算生物,而是食物。
此外,在转基因标示相应的执法部门上,也存在不确定性。姜韬认为,执法部门有可能还是食药监局、质监局、工商局及农业部门等多个部门联合执法,至于操作层面的管理办法,则需要尽快定义什么是转基因食品。
如何定义?官方面临“定量”或“定性”的选择难题。
如果沿袭过去的“零容忍”态度,那就要求“定性”,这意味着万分之一也将等价于百分之百,统统都必须标示。姜韬说,转基因强制标示制度不具经济上的可操作性,哪怕欧盟和日本都没有如此操作,“我建议还是定量,不定量不好执行。”
单就转基因大豆来说,有限的国产大豆供给量与巨大的压榨需求之间的矛盾催生了中国大豆对外的高度依存。海关总署数据显示,2014年中国大豆进口总量为7140万吨,进口依存度超过八成,且进口大豆绝大部分为转基因大豆。
这就意味着中国已经无法做到“定性”标示,如果做到,就要付出极高的成本。在转基因问题上素来要求严苛的欧盟、日本、韩国也是选择“定量”标示。需要标示的阈值,欧盟为0.9%以上,日本为5%以上,韩国为3%以上,中国台湾地区则已由5%以上降至3%以上。
那么,为什么这些国家或地区的阈值并不统一呢?
对于所谓的标示阈值,中国水稻研究所生物工程系教授王大元给出过一个测算公式:阈值=转基因成分含量/食品重量。
联合国的193个会员国中,约有90个会员国有转基因标示法规,都是在转基因食品确认安全、商业化上市之后,才有转基因标示法。王大元称,这说明转基因标示法与“转基因食品是否安全”问题风马牛不相干。而且现有的90个有转基因标示法规的国家,标准也不尽相同。
更关键的是,转基因成分是什么,也同样无法说清楚。就BT转基因抗虫玉米而言,上述公式中的分子究竟代表的是玉米中间产物(淀粉、糖浆),还是BT蛋白含量,或是折算出来的转基因玉米含量?
王大元说,多个国家和地区现有的转基因标示法规已经面临无法按标准执行的困境。
因为未经批准的转基因作物和食品的混杂状况非常严重,2011年后,欧盟被迫制定新的进口转基因标示标准(Regulations1829/2003and1830/2003),对欧盟没有批准的转基因作物,只要含量在0.1%以下,也可以进口作为食品和饲料;同时,含转基因成分的饲料可不作标示,而绝大多数的欧盟肉类食品企业都已经开始使用转基因作物为饲料,标示在饲料问题上已经无关紧要。
农作物大量依赖进口的日本显然更加无法回避转基因标示问题。2008年以前,日本进口的食用玉米基本上都是非转基因玉米。此后,日本进口的美国玉米中,大多混有转基因玉米,日本称之为GMO-not-Segregated(转基因成分未区分)。要获得纯的非转基因玉米,代价非常之高。所以日本的标示法规中,除了Non-GMO(非转基因的)和GMO(转基因的)之外,比其他国家又多了一个GMO-not-Segregated标示。新的日本转基因标示法规定对于“GMO-not-Segregated”是否标示是自愿的,也就是说可以不标示。这一规定与日本原来的“超过5%”就要标示的法规相冲突。
王大元称,现在日本是怎样执行标示法规的,还看不清楚。不过,在欧洲和日本,转基因标示法实际上已经名存实亡。
既然科学依据模糊,那么各国的阈值又如何确定?姜韬表示,这完全是政治家、大企业之间博弈的结果。转基因作物进口国家为严控农产品进口,就选择将阈值定得低一点,这样根据自己国内的需要,就经常有理由退运。
目前距离新《食品安全法》施行已经不足3个月,这也意味着为了保证可操作性,接下来官方将逐步出台转基因食品的管理办法,以定义转基因食品、明确执法机构。
“谁检测谁付费”
“挺转”派认为,在市场条件下,鉴于获批的转基因作物及其制成的食品已被证明安全,因此没有必要为某个群体(“反转派”)的主观意愿而绑架整个社会,让全社会埋单。清华大学自动化系教授赵南元就表示,考虑到“反转派”的特殊要求,可以标示非转基因食品,供其选择,当然成本也应该由这一群体来承担。而“反转”派则表示只有享有充分知情权,消费者才能够进行自由选择。
姜韬说,哪怕标示非转基因食品,也应该是独立的第三方认证才有效。不能随便标示,更不能生产厂家自己说了算。再退一步,即使标示转基因食品,为体现公正,避免产生误导,标示的同时应该注明“本产品是含转基因产品,本标示与安全无关,转基因食品与非转基因食品在安全性上是一样的”。但这样一来,原本打算就此向社会暗示“转基因不安全”的“反转”群体恐怕就不同意标示了。
姜韬表示,转基因检测实验室耗资巨大,不应群起设立,可以将这一项业务合并到公安部门的亲子鉴定DNA检测系统或有机检测系统中,按照“谁检测谁付费”的原则,进行检测。
姜韬说,在多数人对转基因缺乏准确认识和共识的背景下,强制标示转基因很有可能掩盖矛盾,将“反转”派所持的论调固定下来。
台湾科普作家林基兴曾表示,人类理性认识转基因食品“至少还需要一代人的时间”。不过,姜韬认为,林的观点很悲观,一代人是20～25年,“这时间太长了。”
姜韬表示,在转基因问题上,政府不必瞻前顾后,对不良的舆论要敢于作为、及时作为。如果官方过于悲观,那么科学家的成果就会荒废掉,就会落后于发达国家,最终受制于人。
据媒体6月底报道,就在筹集上述先进实验室的深圳,因质疑肯德基使用转基因原料,一名市民将肯德基告上法庭,要求法院判令肯德基向社会公布其是否使用转基因原料,并在店内显著位置就其食品是否含有转基因成分张贴公告。
而被告肯德基主张,该案为买卖合同纠纷;其次,监督和管理转基因食品的标示是国家行政机关的职责和义务,属于行政监管范畴。即便该案成立,被告也仅有向原告提供相应信息的义务,而没有义务向全社会公布是否含有转基因成分。因原、被告双方不同意调解,该案将择日宣判。目前,该案仍在进一步审理中。