健言丨统一市场监管不能贪大求快
（图片来自温州都市报网 徐向达 摄）
◤统一市场监管体制改革陷入了“方向正确、操作有误、步子太急”的困境。组建市场监管局的结果是用普通产品质量监管的方法来对待食品药品，与政策初衷南辕北辙。
文丨胡颖廉 叶岚
“五花八门”，这是当前省以下食药监管体制改革的真实写照。从2013年末开始，一些地方在不同层面整合工商、质监和食药监的机构和职能，推进统一市场监管体制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）为代表。
但改革效果短期内并不尽如人意，新机构在监管体制系统性、监管执法一致性以及特殊产品监管专业性等方面都存在挑战。
上海福喜“过期肉”事件发生后，各界对于所谓“市场局”改革的争论趋于白热化。有的地方已紧急叫停县级市场监管局改革，一些原本准备改革的地方开始摇摆，更多地方持等待观望态度。在笔者看来，统一市场监管体制改革陷入了“方向正确、操作有误、步子太急”的困境，其中有两个深层次问题值得我们关注。
一是监管体制改革被简单理解为大部门制。很显然，统一市场监管的目标是促进市场公平竞争、维护市场正常秩序，同时改革又嵌入到简政放权、激发市场和社会活力的大背景中，从而具有政治意义。然而，一些地方简单把体制改革等同于大部门制，片面认为整合的机构和职能越多，就是改革创新的力度越大，一味“贪大求快”。实际上，事前审批部门的多与少主要影响企业办事方便程度，事中事后监管效能的高与低才真正关乎产品质量安全，两者之间没有必然相关性。
习近平同志在十八届二中全会第二次全体会议上强调，“大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。”
各国经验表明，市场监管体系可以统一，但食品药品监管是典型的专项职能。例如美国政府设有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC），同时专门设置食品药品监管局（FDA）；英国政府有专门的药品和健康产品监管机构（MHRA）；日本的厚生劳动省监管除食用农产品之外的食品安全。如果我们硬给不同属性的部门“拉郎配”，那就是误解了统一市场监管的理论内涵。
二是机构和职能整合反而削弱了专业监管能力。本轮食药改革源于加强食品安全监管，最初的理想设计是用管药的方法管食品。然而组建市场监管局的结果是用普通产品质量监管的方法来对待食品药品，与政策初衷南辕北辙。
此次机构改革后，县级市场监管局职责明显增多，在行政问责的压力下，大量监管职责被下放给市场监管所。这种做法看似落实了属地责任，实际上以工商所为班底的乡镇市场监管所根本没有精力也没有能力承担食品生产、药品经营、特种设备等专业领域的监管。
笔者在基层调研中了解到，普通公务员从开始接触到完全胜任一线食品药品监督执法，至少需要两年全职工作时间，专业成长的难度较大。现实中大部分市场监管所急缺专业人才，有的执法人员“进药店不知道做什么，只会问店主要营业执照”。
针对上述问题，笔者提出三点建议。
一是渐进改革。统一市场监管是大势所趋，但不可能一步到位。目前的关键是把基层食药监管体系建立起来，而不是急于整合机构。例如，深圳市早在2009年就组建市场监管局，并将从农田到餐桌的全链条食品安全监管职能纳入其中，但效果不佳。本轮机构改革中，深圳市又将食品安全监管职能从市场监管局划转出来，组建独立的食品药品监管局。深圳经验表明，如果是为改革而改革，不考虑监管实际，将来很可能要“返工”。
二是创新思路。突出食品药品监管的专业性，将来适时成立健康产品监管局，与市场监管局并列。健康产品包括食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品、食用农产品、酒类、饮用水、烟草、消毒产品及其相关辅料包材等。在成熟市场经济国家如美国，每10元社会消费品零售额中就有3元是健康产品，产业规模可见一斑。从理论上说，市场监管的对象是各类市场主体的交易行为，目的是维护市场秩序；而健康产品监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位截然不同。
三是分类指导。就统一市场监管体制带来的影响而言，大城市与中小城市不同，发达地区与欠发达地区也不同。各地要充分评估整合工商、质监和食药监的政策影响，对整合中和整合后可能出现的问题有充分准备。中央宏观顶层设计必须与地方微观基层创新相结合，提炼出一些具有代表性的模式，分类指导与分步实施相结合，避免盲目跟风。
（作者胡颖廉为国家行政学院副教授，“健言者计划”发起者之一；叶岚为清华大学公共管理学院博士生候选人，健言沙龙高级会员。）
本文首发于2014年8月7日南方周末，转载请注明作者及出处。
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