“食品安全最好全国都垂直管理”
南方周末记者 袁端端 发自广州
“大家忙忙碌碌，如果连食品安全都管不好，GDP发展得再快，楼修得再漂亮，又有什么意义？”2013年12月，57岁的冯鸣出任海南省食品药品监督管理局局长。此前他在发改委和省政府工作了近30年，倒是食药局长这个身份最有挑战性——工作任务最多，时间最长，压力最大。
在本轮食药监管体制改革中，海南省是唯一一个经国务院批准，实行垂直管理的省份。垂直管理意味着直接由省级主管部门统筹管理“人、财、物、事”，这曾被看做是对抗“地方保护主义”的釜底抽薪之举。
冯鸣强调食药改革之后执法的专业性，新入职的公务员前三个月被要求读专业书。其中一本叫《保护公众健康》，讲的是美国食品药品监管的百年历程。冯鸣读过多遍，这也在一定程度上强化了他对美国食药垂直管理的认可和坚持。
“垂直管理和食品安全地方负总责并不矛盾。”2014年9月11日，冯鸣在接受南方周末记者采访时细数了海南食药改革一年以来的变化：“理性分析，食品安全最好全国都垂直管理。”
冯鸣：其实2013年6月我们设计的第一版改革方案也是属地管理。报到省里之后，省领导觉得“既然要改，就不能为改革而改革”，因为改革的初衷是加强食品安全管理。这样才把方案全盘推翻，重新做，到去年12月完成新方案。结合海南的实际情况，我们认为实施垂直管理会比属地管理好处更多。
冯鸣：首先海南省面积不大，搞垂直管理可达性好。从海口到下面的县城就两个多小时，到最远的乡镇也只要4个小时。要有突发事件，或者处置什么问题，都很快。最重要的是海南有过搞属地管理的教训。如果地方政府不重视，实际上起不到加强监管的作用。比如进人，属地管理，连进人标准都不能全省统一。海南工商、地税等部门原先都是属地管理，到现在还是超编状态，人员文化程度、专业素质都不是很好，算是一个教训。
冯鸣：食品安全法中有一句话叫“地方政府负总责”，大家理解，好像所有责任都是地方政府担着。如果搞垂直管理，好像权责不统一，是个矛盾。实际上，海南实行垂直管理以来，地方政府并没有因此就不重视食品安全。因为一个区域出了食品安全事件，对这个地方是有很大冲击的。比如会影响游客，也会影响当地政府形象。因此，当我们提出和地方政府一起加强监管，他们也很积极。
冯鸣：我们垂直管理实行了8个月，主要有几个好处，一是可以集结全省资源的统一调配，集中力量办一些大事，海南的国事活动比较多。以前属地管理时，每个市县局都有他们自己的任务，他把人抽出来做保障任务，本身工作就会受到影响。二是工作标准的统一，包括日常巡查的标准，稽查执法和招聘标准。以前属地管理时，有的市县不重视这块内容，三年多了，连个稽查队伍都没有。垂管还要统一信息化监管，前不久的上海福喜事件，如果车间都安有摄像头，可能就会不一样了。三是跨区域的合作加强了。食品药品安全事件关键是查源头，经常是涉及几个市县区，现在省里能够统一指挥调配，会避免很多重复劳动。
冯鸣：海南坚持食药监管单列。因为市场局肯定是会削弱食药监管的。因为他管的事项太多了，即使要建市场局，也要以食品药品为主。
现在搞市场局的这几个省，他们自己都能感觉到，食品药品监管是削弱了，深圳和天津都很明显。
有些省份拖到现在改革还没完成，我很不理解。其实大家都应该认真去想一想：食品药品体制改革为什么要改？改不是为了职责重新调整，不是为了完成国务院下达的一个任务，而是真正加强食药安全监管。我觉得不应该有什么舍不得的，该给的编制，就应该给，该配的专业人员，就应该配。我原来在发改委干了20年，后来又做政府副秘书长6年。在这么多工作中，我觉得真正像食品药品安全这样重要的事情并不多，有几项工作是真正涉及每一个人的健康的？弄不好会影响到几代人。如果说连食品安全都管不好，其他的更做不好。
冯鸣：这种情况肯定存在。之前我们改动改革方案，花了近半年时间。这几个月实际工作是受到很大影响的。本来该做的事情放下了，都是“等改革完了再说”。等最终方案获批之后，一个月内就全部改革到位。所以我经常说，别的工作可以强点、弱点、慢点、快点，但食品药品问题是绝不能拖延，不能混日子的。
改革完成之后，今年上半年我们接到的举报就超过了前两年的总和，移送公安的案件成倍增长。所以不明白很多地方怎么拖了一年多还没改好。按照当下的体制，只要省领导下决心改，就没什么难的。现在我们每次端掉一些黑窝点都会算算账，要是早端掉几年，该多好啊。
冯鸣：沿海的几个省都比较严重。这种冻肉包括鸡爪、鸡翅、猪脚、猪内脏，国外都不吃的，当垃圾做饲料，结果走私到中国来了。我们获得线索之后，就来了一次地毯式搜查，每个检查组都有市县区三级的人。过去追溯源头很难。像这些问题食品，过去我们抓到一家，他说他是从在海口进的。我们再到海口的时候，就找不到人了，明显看出来是刚跑的，地上还有化冻留下的水迹。我们现在一天时间内同时进行执法，他连转移的机会都没有。这就是垂直管理的优势，能够很方便地追溯到源头。
冯鸣：确实存在一些案子，如果市县政府还有地方利益的考虑，可能就不会怎么处罚企业。现在我们把食品安全纳入了对市县政府的考核中去，以对抗地方保护的干扰。
另外我们让每个乡镇分管卫生食品安全的副镇长来当食安办主任，食药基层所所长任副主任。这样才真正把地方政府责任落实到最小单元。通过这个，来解决垂直管理可能会存在的问题。我专门研究过美国FDA，他们也是垂直管理，一百年来，他们的食品安全管理都是逐年加强的。理性分析，食品安全最好全国都垂直管理。
冯鸣：总理是搞了突然袭击。他从工商局出来之后，自己选了一家超市，进去买了几包食品，事先谁也没打招呼。海南省的重大活动保障任务确实比别的省要多，每年的博鳌亚洲论坛、国际性会议、重大赛事，还有很多外国国家元首冬天都会在海南度假。另外海南的游客较多，所以我们对三亚的餐饮监管会比别的地方标准更高。此外，海南有大量冬季蔬菜水果要外输。所以食品安全对海南来说是一件大事。
2014.4.11 国务院总理李克强在海南一家小超市买地方特产
冯鸣：这必须要保证万无一失的，但也会促进常规监管。在博鳌会之前开了一个APCA财长会议，当时我们在会议供应的蔬菜中检出农药残留。按照过去体制，食药部门是只监管餐饮，不管上游的，那么就是处罚这个大酒店就结束了。但这次改革完成了，我们可以追溯源头，发现是从农贸市场采购的，这就可以对源头进行监管整改，普通消费者也因此获益。
有些重大会议确实保障很严格，甚至要用喂小白鼠、养鱼测水等办法来防止食品安全事件。
冯鸣：我们现在主要是用清单管理和问题导向，变被动为主动，让每个处室都列出自己要解决的问题清单，把过去想做没做，以及群众举报的问题都列出来。每方面可能都有几十个问题，然后排时间表，先从最普遍或者危害最大的问题入手，做到“靶向诊治”，一个个去解决。
以前的运动式执法，很多都是走形式。现在碰到比如桶装水的问题，我们会分析不合格的原因，指导不合格的企业怎么整改，把整个行业的不合格率降低。今年我们就着重解决食用油、桶装水和豆芽的问题。
过去食品监管实际上是很薄弱的，那是分段监管的体制造成的。真正食品安全的问题是在生产源头，只有生产源头的关把好，那么流入到下游市场的、餐馆和家庭里的问题食品才会变少。