寄望危机驱动改革，食品安全早晚要出事？
南方周末记者 袁端端 汪韬
“一些地方机构改革进展缓慢、力量配备不足，个别地方监管工作出现断档脱节，食品药品安全风险加大、问题时有发生。”不久前，国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》，开宗明义地表明中央政府对于地方食品药品监管体制改革的担忧。
文出有因。一年多来，各地食药改革进展不一、改革模式五花八门，基层监管力量薄弱问题非但没能解决，一些地方还出现了监管真空，导致食品安全事件频出。
特别是2014年以来，一些省市开始推行工商、质监、食药“三合一”的市场局模式，这导致更多的地区陷入等待和观望，全国近一半的基层政府尚未完成食药改革。甚至连一些已经完成食药改革的也想参照市场局模式推倒重来。
令人担忧的是，越来越多的改革执行者存在“等出事”的心理，希望通过食品安全事件等社会危机驱动改革。
为此，人们在改革过程中不断反思，究竟什么才是适合当下最佳的监管模式？食药监管究竟该全覆盖还是专业化？在改革陷入僵局的时候，我们还能做什么？
2014年11月1日，南方周末第六期健言沙龙以“食药改革何去何从”为主题，邀请来自官产学媒的二十多位业内人士，各抒己见，他们中不乏基层改革亲历者，也包括被监管的企业。本文特选取不同领域的6位人士的观点，以对话形式呈现，以飨读者。
许伏新：安徽县区全部搞三合一，但监管人员严重不足。过去最小的县食药局行政事业编制也有二十多人，现在成立市场局，一般食品药品只设两个股，每个股2-4人。乡镇市场监管所就是原来的工商所，没有增加人员，只是增加了食品药品和质量监督职能，力不从心。变成市场局后，各方都面临着认同危机，不知挂何标识，穿什么制服。此外，各部门监管对象和执法环节，都难以统一。安徽经济发展很不平衡，各地投入不等，执法经费保障差别大。
林南：目前改革进展缓慢，有的省机构改革方案意见来来回回多达9稿，还没最终通过。有的虽然到位，但人员、办公场地、经费都没有到位，也没有明确的监管方案和办法。基层承受了很大的压力，内心充满了无奈，甚至都盼着食品安全出事，出大事，但最好不要出在自己地盘上。
刘鹏：我主张不急于否定市场局模式。虽然它也有诸多问题。第一，即便是“三合一”模式，也是五花八门，有些地方甚至出现合并物价部门的“四合一”模式；第二，新成立的市场局，编制和预算增加并不明显，基层监管力量厚薄不均；第三，作为公共安全的食药安全问题与市场监管问题混为一谈，食药监成为了相对弱势部门，第四，部分地区合并后机构不减反增，“一个机构五块牌子”，领导职数反而增加，导致机构重新膨胀；第五是一个基层局要对应上面多个局的任务和文件，难免政出多门。
刘鹏：根本原因在于，中央政府层面缺乏对食药改革包括“三合一”改革模式的总体规范标准与指导意见。在地方政府负总责的基本原则下，授予地方政府一定的创新空间和自由度，本身并没有问题，但仍需要中央政府通过规范标准的形式加以指导。
高秦伟：本质上是中央和地方的事权没有制度化、法定化。这些年机构一直在改，有时中央改革完毕，地方还没有启动或者刚改完，新一轮的中央改革又开始了。
对于市场局模式，我个人持保留意见。美国食品安全事件也曾不断增多，多年来学者不断提出来要整合一个新机构，最终还是保持食品药品监管的独立性。因为机构的合并，第一是会影响机构本身的传统与声誉，第二组织文化和公务员的认同感会消失。我们目前的一些大部制实际上只是物理整合，化学整合并不多。
林南：作为一项公共政策，没有充分估计改革的复杂性、艰巨性和重要性，没有对目标的落地进行评估与推演，缺乏对地方政府明确指导意见及制度支撑，更是忽略了重大目标、艰巨任务靠“谁”来完成。此次改革，中央、地方事权不清晰，权职不对等，把食药监管所有责任层层下放，最后压到基层，基层缺人缺钱缺物，看上去改革更像是“不可能完成的任务”。
刘鹏：说实话，学术界对此缺乏深入研究。但从总体上看，没有十全十美的监管体制。比如垂直管理体制虽然有利于提高监管专业性以及破除地方保护主义，但也存在权责不对称、地方政府不重视等问题。
而将食药监部门单列，有利于加强专业性和人才队伍建设，但整体监管资源也相对较弱，同时协调成本增加。
虽然我个人倾向于建立“以中央为主导，以地方为基础；省级以上食药单列，地市级以下合并监管”的“监管联邦主义”与合作协同的监管模式，但从现实来分析，体制改革千百遍，最重要的在于要划分好中央和地方各级政府，以及同级政府不同部门之间的事权和责任，做到权责一致，同时确定下来之后应尽快稳定监管体系和队伍，落实监管编制和经费，明确监管责任，不要再大规模折腾。
许伏新：从1998年国家药监局组建，食药监管始终在改革，有时还反复，但改革缺乏一个明确的方向和目标。大家都感觉到这种频繁的改革，对监管影响极大。我认为，食药监管应该有独立的体系，建立专业化监管队伍，在强化政府监管的同时，有效实行社会共治。一些发达国家采取垂直管理，分地区设立监管和技术中心，再向下设立派出机构，这样更能保证专业化，又减少行政管理人员，值得研究借鉴。
林南：食药监十年改革对其本身监管职责、使命、目标缺乏认真思考，系统规划，对一些医药大省的监管专业队伍不断稀释，无休止的“折腾”，整个队伍士气受到很大损耗。食药改革不能为了改革而改革，要参考发达国家的监管模式，不能做到垂直管理也要至少机构独立。
杨国超：食品安全统一监管还是分段监管，我认为并不是最重要的问题。我们公司的总部在荷兰，该国乳制品的监管，统一由荷兰乳制品监管局负责。这个局只有四十多人，也没有分设机构，中国人通常讲“没有腿”。但是它每年监管着荷兰1200万吨的生奶，相当于中国产量的三分之一。监管的牧场也有2万个，且分布荷兰全境。这是典型的统一监管。另一个例子是法国的葡萄酒，葡萄种植是由农业部门监管，生产由另一个部门监管，流通和出口又由另外一个部门监管，属于分段监管。但荷兰的乳制品和法国的葡萄酒的品质和安全都在全球范围得到认可。
高秦伟：最大的争议实际上是我刚才那一句话，不要盯在机构上，还是要定职能。职能定好，市场的归市场，政府的归政府。如第三方检测机构可以交给企业来做，机构叫什么名字无所谓。其次，中央的归中央，地方的归地方。中央层面要界定好哪些是中央管，哪些是地方政府管。
林南：这是个伪命题，很多边远地方的基层所，食品药品产业基本没有，覆盖了又有何意义？对于一些食品药品产业发达的地区，如果没有专业监管人员，覆盖了又有何用？关键点是监管需求决定。
刘鹏：目前，监管面的全覆盖和监管队伍的稳定，要比监管专业性的问题更为迫切，只有先把面上的监管网络织起来，才有可能在节点上更加强化监管的专业性。根本原因在于我国基层的食品安全风险大部分还是人为的制假售假风险，这和西方国家主导的是技术性的食品安全风险有一定差别。
刘鹏：对于地方政府而言，这其实是长痛不如短痛的选择。所谓短痛就是在预算和编制的硬约束下，如果不搞三合一，改革就会无限期地拖延，造成监管力量缺失，监管真空频现，人员队伍涣散，士气低落，执法队伍不稳定，这是短期问题。但如果搞了三合一，就会出现食药工作弱化、专业性不够尤其素质不高的问题，这在很多地方政府看来是长痛，不会一下爆发。很多地方想先治标，后治本，先合并，再来解决监管素质或者专业性的问题。
贺澜起：这就是为改革而改革，或有其他苦衷。因为利益博弈和来自机构数量、领导职数、编制方面的压力难以解决。但这些决不能成为背离食药监体制改革初衷的理由。
林南：必须要加强基层人员的培训，尽快让他们能运转起来，我跟他们工商大哥开玩笑，你们天天待在这里也会出事，因为根本看不懂，比如净水系统、通风系统、假劣药识别等等。这些都需要加大培训。但希望国家层面能统一规划，统一教材，配备专项培训资金，确保执行。
刘鹏：监管专业性弱化的问题可以通过后续的人员培训、成立专业性执法分队、强化技术和检测机构垂直指导以及细化执法程序规程来逐步加以弥补，同时加大对地方政府负总责的贯彻实施力度，细化相关责任追究机制，从而避免地方政府以牺牲食品安全为代价应付改革。
贺澜起：垂直管理可以解决这个专业性问题。海南经历了从垂管到属地管理，再到垂管的变化。属地管理时期，有的市县频繁换局长，一些乡镇领导走向局长位置，一个市5年间换了三个局长，难以保持监管工作的专业性和连续性。今年改成垂直管理后，省局统筹安排缺编岗位人员招录工作，全省食品药品专业人员比例立即由原来的14%提升至22％。同时，海南以机构改革为契机，彻底结束了部分市县长期没有稽查执法队伍的历史，一次性将稽查队伍全部设置到所有市县。
贺澜起：担心食药改革迷路了，倒退了，如果监管能力因此弱化，食药安全的风险会进一步加大。建议未完成改革的市县设置单独的食药监管局机构，以免重蹈深圳等地改革“返工”的覆辙，能实行垂直管理最好。十多年来食药监体制经过历次改革，基层的同志和食药监系统实在经不起折腾了。
许伏新：现在责任追究非常严厉，我最担心属地管理之后，市里不愿承担责任，推给县里，县里推给乡镇，层层下放，最后还是消费者遭殃。由于监管能力和资源不足，可能会产生系统性风险。
此外，食品药品监管是质量安全监管，必须由强有力的检验检测作为保障，但是不可能每个市和县都能设立检验所。所以要科学规划，设立区域性中心实验室，统筹资源利用。
杨国超：改革和创新是件好事，但是短时间内反复改动就不一定好。从企业经验来说，企业经常会进行市场并购。但如果一个大企业并购另一个大企业，至少要有五六年以上的时间消化和整合，你才可以再去进行新的并购。如果一个传统的大企业短时间内连续进行并购，那么这个企业很快就会陷入“消化不良”的大麻烦中。在企业合并中，组织整合和文化融合是非常有挑战的，政府机构的合并也会存在相似的挑战。
刘鹏：现在，我们一方面不要急于全面否定正在开展的“三合一”模式，同时也要明确“三合一”模式更适用于食药监管任务比较繁重的、经济发达地区。
我希望能够避免历史上曾经因为部门整合出现的惨痛教训。比如权力集中可能带来监管权力滥用和腐败风险。因此应当依据社会共治的理念，更加切实发挥行业协会、市场企业、媒体以及消费者的监督作用。
对于食药单列模式和“三合一”模式继续进行跟踪督促，同时对两种模式展开比较分析和研究；另一方面，针对还没有开展改革的地区，中央政府的督促应当与指导结合起来，无论是哪种模式，国务院应该尽快颁布依据监管对象、产业特征以及风险高低等标准的监管体制、经费、编制等资源的设置标准和规范。
（尊重受访者意愿，文中林南为化名）