安徽“三合一”了，还怎么加强食药监管？访安徽食药局局长徐恒秋

“三合一”以后基层食药监管就弱化了吗？话不能这么说。如果弱化了，那是地方政府不重视。

一些监管人员过去把企业当成自己的孩子，生怕企业受委屈。改革的本质就是要理顺监管者和被监管者的关系。

南方周末记者袁端端

发自安徽合肥

春节放假前两天，安徽省食品药品监督管理局的“走廊里干干净净的”，往年这时候，有审批权力的处室门口都排着队，来自食品药品企业的人提着大包小包来维护关系。

局长徐恒秋感叹，食品药品体制改革在省局层面“明显看到成效”，因为监管者和被监管者的关系理顺了。

就在半年前，2014年10月，南方周末记者首次到安徽省食药监局采访时，她正为在黄山举行的全国游泳锦标赛上多名运动员疑似食物中毒的事发愁。

当时，全国食药改革正处在最胶着的时期。安徽省率先在县（市区）采取“三合一”（工商、质监、食药）的市场局改革模式，在105个县（市区）及848个乡镇设置了市场监管机构。一时间基层反应强烈，担心食药机构丧失了独立性，会弱化食品药品监管。

“那时候省局的任务布置下去，就像掉到水里一样，没反应。”徐恒秋坦言，下面的监管人员都在观望，“前路一团漆黑，脑袋老大的”。她感觉，每天上班好像就是等着基层出事，而且迟早要出事。

徐恒秋决定不再等了，而是想办法在现有框架下推动改革。在出任省食药监局局长前，她做了6年的省卫生厅副厅长，主导安徽上一轮基药改革，后来这成了全国有名的“安徽模式”。

2015年2月16日上午，徐恒秋接受了南方周末记者专访，一开口就对“三合一”的安徽食药改革模式做了回应。

“三合一”后怎么加强食药监管？

南方周末：安徽和浙江是省级食药改革里最早提“三合一”，当时出于什么考虑？

徐恒秋：安徽全面铺开做市场局，所以影响比较大。其实这个“三合一”也是学的。深圳早就有，上海浦东也在试点。2014年春节刚过，一位省政府领导就带队去深圳考察。当时大家都觉得深圳模式不太适合安徽。但后来不知为什么，还是按市场局推开了。

南方周末：你在这种情况下接手食药监管工作，是不是很难？

徐恒秋：一开始总觉得这样弱化了食品药品监管。当时最难的是对食品安全监管的认识不一致。大家都在疑惑，改革到底能不能起作用？改了是不是监管能力更差？基层机构能不能听指挥？但在无力回天的情况下，我只能想怎么加强食品安全监管。现在一年多了，回过头想想，任何事情都是一分为二的，有弊也有利。

南方周末：你看到了哪些好处？

徐恒秋：如果光靠我们食药系统，很难在乡镇一级的基层建监管所，但其实基层原有的工商所已经很完备了。“三合一”之后，我们机构有了，房子有了，队伍也有了，人可能还多一些。不过，监管能力还有待提高，需要教育、培训、改造。我们要主动让“三合一”之后的部门认同我们，致力于食药监管。

南方周末：但基层也反映，过去安徽最小的县级食药局行政事业编制也有二十多人，现在成立市场局，一般食品药品只设两个股，不到十个人。乡镇市场监管所没有增加人员，只是增加了食品药品和质量监督职能，监管会不会力不从心？

徐恒秋：县里人少了，但我们乡镇基层的“腿”多了，总体的监管人数没有减少。食药监以前基层都没有人，现在一部分人做执法工作，底下有稽查队、执法队，连乡镇所都是我们的人员，工商来的同志也做食药的工作。

南方周末：怎么调动工商部门的人主动做食药工作的积极性？

徐恒秋：我们主要是因势利导，努力改造基层所队伍。

“三合一”后，基层部门其实也很迷茫，没爹没娘的感觉，不知道该谁管。我们主动关心他们。先是挂牌，我们所有的基层所都加挂了食药局的牌子。2014年9月底，国务院办公厅来了一个通知，“可加挂”食品药品监管局的牌子。我们一看到就赶紧开始加挂，市局都很希望推动这项工作，三天后合肥市的县局就挂牌了。全省各县区市场监管局、乡镇、街道（社区）市场监管所都加挂了食品药品监管局牌子。之后就统一服装，铜陵市就推得很好，因为市场局是没有制服的。大家都穿上食药局的制服，归属感就强了很多，形式上我们是一家人了。

南方周末：光有形式也不行，实质上有什么改变吗？

徐恒秋：队伍建设非常重要，光有制度没有人才也是空的。国家2014年拨了1500万的培训费，我们全部用在了内部培训上，覆盖了全省140多个县（区）、培训基层新进人员万余人。

我相信，这支队伍通过两三年的改造、培训、磨合、协调，应该会成为很有力的队伍，这需要有一个过程。

南方周末：磨合期间有什么新问题吗？

徐恒秋：还是存在一些问题的。一是现有的监管机制还很不完善。尤其是基层监管机构，尽管加挂了食品药品监管机构牌子，但实质性运转没有完全到位；一些乡镇、街道还存在监管的空白。二是监管力量不适应。食品药品监管是专业执法。基层机构职能调整后，普遍存在人手少、划转来的人员年龄偏大、专业技能不足，“不愿干、不会干、不敢干”的问题较为突出。不过也不要紧，我们逐渐会淘汰年龄大的，等再进人之后就好了。到时候一定要严格限制专业。三是担当意识不够。随着简政放权的不断深入，责任和风险也随之下放。一些地方事权下放时，存在超范围放权，既违法又使得基层监管机构无力承接，监管的合法性和有效性受到质疑。

不能把企业当成自己的孩子

南方周末：过去您一直在卫生部门，来食药监这段时间正好赶上了食药改革，最大的感受是什么？

徐恒秋：食药监我来了一年零七个月了。可以说对食品药品监管的认识在不断深化，思路也在不断清晰。

我们作为典型的执法监督部门，首当其冲的任务便是要依法行政。相关法律法规必须要健全，新修订的食品安全法马上就要正式出台了，药品管理法也在修改的过程中，国家食药总局也出台了十多项规章制度。

我们也针对本省制度空白，2014年出台了十几项制度。其中，吹哨人制度（鼓励企业内部人士举报）是我们受益最多的制度。

南方周末：上海福喜事件之后，好像大家都在谈论吹哨人制度？

徐恒秋：福喜事件是2014年7月20日发生的，我们吹哨人制度是在6月30日建立的。上午开会宣布实施，下午就接到举报。就在前几天，合肥一个县里又有企业员工打电话来，说企业回收过期肉，重新加工出售。我们接到消息后，省局和市局都一起过去，结果属实，这就很严重了，立马移交公安。到目前，已经收到十多起针对性强的举报，查处了一批案件。

南方周末：通过举报查处，你对监管企业有哪些新的认识？

徐恒秋：以前一些同志觉得企业是我们的服务对象，甚至是把企业当成自己的孩子，把他们搂着抱着呵护着，生怕企业受委屈。我来了之后坚决强调，监管部门和企业是监督和被监督的关系，企业的生与死掌握在他们自己手里。企业在市场上活得好，靠的是他们的质量和安全。监管部门决不能同违法企业沆瀣一气，要杜绝各种不正当的地方保护和猫鼠游戏。我们监督他们把好的产品生产出来，这才是对企业最好的服务。

南方周末：您之前在卫生部门主导改革，食药改革和医改比，哪个更难？

徐恒秋：食药改革相对简单。食品安全是社会治理，不会触动很多人的利益。现在只要把心态放正，依法行政，理顺监管和被监管的关系，保证公众利益就行。如果不理顺这个关系，就是给我们一个单独的机构也很难。食药改革走到现在，是考虑怎么进一步完善的问题。

原来管不好的管好了吗？

南方周末：改革后，原来管不好的食品比如豆芽，现在能管好吗？

徐恒秋：所有地方都在为豆芽扯皮，我们不想扯了，就管起来。蚌埠的豆芽就管得特别好。我们出台了《关于进一步加强食品生产小作坊监管工作的指导意见》，提出了普遍建档、目录管理、开办报告等措施，全面加强食品生产小作坊监管。

南方周末：2013年8月，新华社报道安徽萧县病死猪案，当时多个监管部门说，病死猪肉问题原因在于“职能重叠、部门打架”，表示“等今年底机构改革了就好了”。食药改革进展缓慢是不是造成了当时的监管真空？现在改革完成了，猪肉问题怎么监管，病死猪回流餐桌能否杜绝？

徐恒秋：病死猪肉的监管主要由农委负责。在以前，商务部门和农业部门监管有交叉。现在，只要进入市场，就是我们的责任，我们也不会推卸责任。萧县病死猪事件发生在黑作坊里，机构改革之后，我们加强市场监管的频次和力度，所有的黑作坊都会取缔。

南方周末：2014年10月，全国游泳锦标赛16名运动员疑似食物中毒，最后为什么没听见下文？

徐恒秋：我们后来把样品送去疾控中心检测，也是模棱两可的结论，没法判断。这不是检测设备的问题，可能还是检测能力的原因。作为专业性、技术性的监管行业，现在技术支撑还不到位，一些监管技术、装备、手段还跟不上，也影响了监管的准确性和时效性。

南方周末：改革这一年多，食药监管水平提高了吗？

徐恒秋：在省局这块，我们是明显看到成效了。至于基层，如果说这么短时间就提高了，那是睁眼说瞎话。新的监管体制运行还处于磨合期，一些地方监管体系尚不健全，监管责任不落实，监管经费不到位，地方保护主义时有发生。“三合一”以后基层监管就弱化了吗？这个话不能这么说。如果弱化了，那是地方政府的不重视，需要把地方政府的责任压实。

南方周末：怎么落实地方负责？

徐恒秋：为了让地方政府重视，2015年1月，安徽省政府与各市签订年度食品药品安全目标责任书。16个市的市长立下“军令状”，各地要将食品药品安全纳入政府目标管理绩效考核体系。只要地方政府的责任意识起来了，他绝对知道这是掉乌纱帽的事。责任状一签，就把基层的责任夯实了。　

本文刊载于2015年3月5日《南方周末》，转载请注明出处 健言（healthytalks）