靳呈伟：以城市群都市圈为依托 构建大中小城市协调发展格局
以城市群都市圈为依托
构建大中小城市协调发展格局
——学习习近平总书记关于城市群都市圈建设重要论述
靳呈伟
战略问题是一个国家、一个政党的根本性问题。“战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕解决发展不平衡不充分的问题，作出系统谋划和战略部署，深入实施区域协调发展、新型城镇化等一系列国家重大发展战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，在整体推进中实现重点突破，以重点突破带动整体提升。
从服务国家战略层面的高度提高认识
以城市群都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，是推动高质量发展的战略基点。习近平总书记强调：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出新要求。不平衡是普遍的，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，在发展中促进相对平衡。区域协调发展的辩证法要求不断形成能够带动全国高质量发展的新动力源。从国内外经济发展看，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，是客观经济规律。经过几十年发展，城市群正在成为承载我国发展要素的主要空间形式，成为国家经济发展的重要增长极。提升城市群功能，增强中心城市辐射带动力，构建大中小城市协调发展格局，能形成高质量发展的重要助推力，形成推动高质量发展的动力系统。
以城市群都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，是推进中国式现代化的有效途径。推进中国式现代化必须解决好城乡区域发展不平衡问题。在现代化进程中，如何处理城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。有的国家因为未能处理好城乡关系，城镇化走入困境，导致陷入“中等收入陷阱”。在我国这样一个幅员辽阔、各地区自然资源禀赋差别极大的国家，统筹城乡区域发展从来都是一个重大问题，补齐城乡区域发展不平衡这一制约我国高质量发展的短板更是当前的一大课题。城镇化是现代化的必由之路，城乡一体化是国家现代化的重要标志。在城镇化初期，农村人口、生产要素加快向城市集中，这种吸纳集聚过程导致城乡出现分离；随着城市经济能量增强、产业升级，拓展地理空间、转移初级产业的新需求，这种扩散辐射过程推动形成功能互补的城市群和都市圈，推动城乡走向融合。可以说，城镇化也是城乡协调发展的过程。在我国这样一个人口众多的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。如何顺势而为，使城镇化成为带动我国经济发展的持续动力，是我们面对的又一课题。对此，习近平总书记强调：“协调发展是制胜要诀”。积极稳妥推进城镇化，以此为支撑推动区域协调发展，关键在促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城镇化向质量提升转变。实践表明，城市群都市圈是我们这样的人口大国城镇化的主要空间载体和主体形态，是构建大中小城市协调发展格局的依托。推进以人为核心的新型城镇化战略，必须走城乡融合发展之路。
遵循城市群都市圈形成和发展的内在规律
城市群都市圈的形成和发展是一个自然历史过程。城市之间的经济和市场联系不断深化，共同的区域历史文化支撑，是城市群都市圈形成和发展的内在规律。城市群都市圈的形成和发展要依靠市场力量，国家只能通过规划和基础设施网络加以引导。
发展城市群都市圈，不能只考虑居住空间，更要考虑就业容量、配套设施、服务功能、资源环境等，提高城市群都市圈综合承载能力和内涵发展水平，突出城市地域特点和人文特色，形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的城市群都市圈体系。需要特别强调的是，增进人民福祉、促进共同富裕是城市群都市圈发展的出发点和落脚点。我们推动经济社会发展归根结底是为了不断满足人民对美好生活的需要。城市群都市圈发展要循序渐进推进基本公共服务制度衔接、政策协同、标准趋同，分类推进公共服务共建共享，强化就业优先政策，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。产业一体化是城市群都市圈发展的实体内容和关键支撑。各个城市之间的产业规划要对接，能差别化就要差别化，同构性、同质化发展不行。各个城市如果各自封闭调整，只会是小循环，只会加重分布不均衡问题，但若能做到互通有无、有效互补，将会起到事半功倍的成效。交通一体化是城市群都市圈协同发展的骨骼系统，是城市群都市圈协同发展的先行领域。实现交通一体化，城市群都市圈协同发展就有了基础和条件，人流、物流、信息流一体化就很容易实现了。
努力打造现代化的新型经济圈
习近平总书记从我国经济发展的基本特征出发，提出了新形势下促进区域协调发展的总思路：“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”根据“尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线”的要求贯彻落实这一思路，以中心城市为核心、周边中小城市为支撑，推进大中小城市网络化建设，构建大中小城市协调发展格局，提高城市群都市圈质量。
根据国家重大战略，找准功能定位。各城市首先要根据国家空间发展战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略等国家战略的总体要求，找准功能定位。譬如，“加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实‘四个全面’战略布局的必然要求”。以城市群都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，要着眼于城乡一体的更大空间来高效配置资源、整合资源和利用资源，方能形成优势互补、密切协作的城乡区域协调发展新格局。
解决思想认识问题，坚持一盘棋思想，秉持合作共赢理念。各城市要打破在自家一亩三分地上转圈圈的思维定式，增强合作意识和一体化意识。譬如，大城市要下定决心在发展上不贪大求多，有意识强化对中小城市的辐射和带动作用。
运用系统论的方法，立足各自比较优势，正确把握自身发展和协同发展的关系，打造有机融合的高效经济体。不同城市群之间，在各自发展过程中应结合所在的区位条件、资源禀赋、经济基础，放在全国高质量发展“一盘棋”中研究提出差异化协同发展的新目标新举措。各大中小城市之间，在明确自我发展定位和方向时，要把自身发展放到协同发展的大局之中，立足整个城市群的发展定位和方向，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。譬如，习近平总书记2013年在湖南考察时提出希望：发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势，抓住产业梯度转移和国家支持中西部地区发展的重大机遇，提高经济整体素质和竞争力，加快形成结构合理、方式优化、区域协调、城乡一体的发展新格局。2020年、2024年考察湖南时要求湖南全面融入中部地区崛起和长江经济带发展战略，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当。
加快破解联动发展存在的各种体制机制障碍，统筹规划利用资源要素空间。破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的体制机制障碍，破除行政壁垒和市场分割，探索建立城市群发展协调机制，建立跨地区投资、地区生产总值、财税等利益分享机制，完善共建共享、协作配套、统筹互助机制，加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，推动各种生产要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。
优化区域分工和产业布局。立足现代产业分工要求，合理安排产业分工特别是制造业分工，推动城镇间产业整合、园区共建，理顺城市群都市圈产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。
探索生态文明建设有效路径，促进人口经济资源环境相协调。根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性构建科学合理的城镇化宏观布局，明确优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间管控单元，建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制、国土空间管控机制，以空间规划统领资源利用、污染防治等，促进经济社会发展格局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。
推进区域基础设施一体化，提升基础设施互联互通水平。通盘考虑、统筹规划、共同推进区域重大基础设施建设，加强各类交通网络基础设施标准跨区域衔接，科学规划并建设以现代化、智能化的交通网络体系为代表的现代化基础设施体系，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络，优化交通格局，为城市群都市圈协同发展提供坚实基础和保障条件。
总之，要依靠市场力量和国家规划来驱动和引导城市群都市圈发展，构建优势互补、密切协作的大中小城市协调发展格局，推动国土空间均衡开发，推动生产要素优化配置，带动高质量发展。（作者系中共中央党史和文献研究院研究员）
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