李忠杰：以制度建设为主线进一步全面深化改革
以制度建设为主线
进一步全面深化改革
李忠杰
党的二十届三中全会提出了进一步全面深化改革必须贯彻的六个重大原则。其中第四个为：“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。这是改革开放以来特别是新时代全面深化改革始终坚持的宝贵经验之一，贯彻落实党的二十届三中全会精神、进一步全面深化改革，必须牢牢把握这个原则，抓住这个主线和重点，确保在制度建设上取得新的进步和成效。
不断深化改革的宝贵经验和重要成果
制度，是由宪法、法律、党章、党规以及其他方式规定的具有强制性、稳定性的规范体系，是在不同范围不同层面要求人们遵循的行为准则、运作程序和办事规程。中华人民共和国成立后，党领导人民建立了社会主义基本制度。改革开放后，又创立了中国特色社会主义制度。
重视和加强制度建设，是我们党总结长期历史经验得出的重要认识和结论。1980年，邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”改革开放以来，党和国家高度重视和加强制度建设，取得了明显成效，政治、经济、文化、社会治理、党的建设等各方面的制度日益健全、不断完善，治国理政的制度化水平明显提高。
党的十八大以来，习近平总书记进一步强调制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，大力增强改革系统性、整体性、协同性，领导推进新时代的制度建设进程。党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代。党的十九届四中全会专门研究国家制度和国家治理问题，系统总结我国制度建设的重要经验，把改革开放以来制度探索创新的成果，纳入了系统化、整体化、规范化的制度体系和治理体系，把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为一项重大战略任务，提到了全党全国人民面前。
党的十九届四中全会明确提出了制度和治理三步走的分阶段目标，要求到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。
党的十九届四中全会部署了13个方面制度体系建设的任务，如“党的领导制度体系”“人民当家作主制度体系”“生态文明制度体系”等，还提出了150多项直接标以“制度”的制度，如“社会公平正义法治保障制度”“市场准入负面清单制度”等。其他很多改革措施也不同程度具有制度的性质。
以习近平同志为核心的党中央，领导全党和全国人民，坚持以制度建设为主线，不断加强新时代制度建设，坚决破除各方面体制机制弊端，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。毫不动摇地加强社会主义基本经济制度建设；坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度；全面推进依法治国，发展社会主义协商民主，用制度体系保证人民当家作主；加强文化领域制度建设，推动建设中华民族现代文明；加强社会治理制度建设，不断促进社会公平正义，保持社会安定有序；加强生态文明制度建设，实行最严格的生态环境保护制度等。通过全面深化改革、加强制度建设，各领域基础性制度框架基本建立，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为全面建成小康社会提供了有力制度保障，也为全面建设社会主义现代化国家奠定了新的基础。
进一步全面深化改革的主线
党的二十届三中全会确定进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要求在新的起点上推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新；要求以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度；要求在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，及时把改革成果上升为法律制度。所有这些，都鲜明地突出了制度的色彩、原则和要求。
《决定》全文贯穿制度建设的精神，从制度着眼部署进一步全面深化改革的任务，明确提出了“坚持以制度建设为主线”的原则。《决定》全文中，“制度”一词出现了187次，“机制”一词出现了242次。与制度关联的词组，“制度体系”出现了14次，其他还有“制度规范”“制度框架”“制度保障”“制度建设”“制度创新”“制度安排”“制度改革”“制度供给”“制度约束”“制度支撑”“制度环境”“制度优势”“制度机制”等，充分显示了制度在《决定》中的分量。
党的二十届三中全会部署的改革，都全部以制度建设为主线。《决定》提出7个聚焦，在聚焦构建高水平社会主义市场经济体制中，要求“坚持和完善社会主义基本经济制度”；在聚焦发展全过程人民民主中，要求“推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展、中国特色社会主义法治体系更加完善”；在聚焦建设社会主义文化强国中，要求“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，健全文化事业、文化产业发展体制机制”；在聚焦提高人民生活品质中，要求“完善收入分配和就业制度”；在聚焦建设美丽中国中，要求“健全生态环境治理体系”；在聚焦建设更高水平平安中国中，要求“健全国家安全体系”“创新社会治理体制机制”；在聚焦提高党的领导水平和长期执政能力中，要求“创新和改进领导方式和执政方式，深化党的建设制度改革，健全全面从严治党体系”。7个聚焦，全部有制度建设贯穿始终。
《决定》部署了建设和完善各种制度的大量任务。整体性的是“坚持和完善中国特色社会主义制度”。各个领域则有分门别类的制度。仅经济方面就有“构建高水平社会主义市场经济体制”，“完善中国特色现代企业制度”，“健全国有企业推进原始创新制度安排”，“完善要素市场制度和规则”，“完善产权制度”，“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”，“健全平台经济常态化监管制度”，“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”，等等。
《决定》特别强调要“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。这三种不同类型和分量的制度，构成了中国特色社会主义制度体系的基本框架，也是进一步全面深化改革中制度建设的重点。对这三类制度，必须精准认识和把握。
近年来，我们在一般的制度之外，经常使用了“基本制度”这个概念。所谓“基本制度”，显然就是最具基础性，也是最重要的制度。其他制度都建立在这个制度之上。文献显示，党的十六大报告没有出现“基本制度”“根本制度”的用语。但十六大修改后的党章第一次出现了“基本制度”的概念，指出：“建国以后，顺利地进行了社会主义改造，完成了从新民主主义到社会主义的过渡，确立了社会主义基本制度，发展了社会主义的经济、政治和文化。”五年后的十七大报告指出：“新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。”报告还指出，改革开放的一条重要经验，是“把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”。所以，后来我们说到新中国成立后逐步建立的社会主义制度，都是称之为“社会主义的基本制度”。十八大报告、十九大报告都是如此界定和使用的。十九大通过的党章修正案仍然是如此表述。但我们也要注意，1982年制定的宪法，在序言中指出：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务。”同时规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”2018年修改后的《中华人民共和国宪法》仍然这样规定。
由此，从文献使用的角度，我们可以看到，社会主义制度就是中华人民共和国的根本制度。这是宪法的权威用语。而“基本制度”，主要是为了强调新中国成立后建立的社会主义制度的基本性、基础性而使用的，主要是与其他各种制度相对应，以便说明它的重要性、基础性。当然也蕴含着“基本制度不可动摇，但具体制度可以改革完善”的意思，体现了一种辩证关系。但到目前为止，“基本制度”还是政治用语，没有成为宪法用语。
至于“根本制度”这个概念，除了宪法中直接指社会主义制度外，2011年，胡锦涛在庆祝建党90周年的讲话中第一次使用“中国特色社会主义制度”的概念，宣告我们已经确立了“中国特色社会主义制度”。同时强调：“中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障”。十九大仍然强调“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障”。在2011年的“七一讲话”中，胡锦涛明确指出：“我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。”随后，便列举了这个制度体系的内容，包括：“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”
根据有关法律和文件的规定，人民代表大会制度是我国“根本政治制度”，“马克思主义在意识形态领域指导地位”也是一项“根本政治制度”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，是三项“基本政治制度”。在经济方面，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是“基本经济制度”。从党的十九届四中全会开始，又将按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制列为“社会主义基本经济制度”。所有这些制度，都统属于中国特色社会主义制度，也就是说，统属于整个国家的“根本制度”。但在政治领域，把几项制度作比较，“根本”显然比“基本”更重要。
至于“重要制度”，根据排列的顺序和其内涵，应该是比根本制度、基本制度低一点、但也不是其他一般性的制度。党的十九届四中全会曾经指出：“‘一国两制’是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度”。“党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。党的二十届三中全会的《决定》使用了“重要制度”“重要政治制度”的概念。
对这三类制度，《决定》分别使用了“筑牢”“完善”和“创新”三个动词。“筑牢根本制度”，表明根本制度是不可动摇、不可改变的。改革的目的是进一步筑牢它的根基，使之更为稳固。“完善基本制度”，是要通过改革，使这些基本制度进一步发展和完善。“创新重要制度”，是要根据实践和时代的需要，创新创制一系列有利于中国式现代化的新制度。
三类制度之外，还有很多具体制度。重要制度需要创新，其他具体制度更需要创新和试验。特别是一些新领域，急需创新有关制度，填补制度的空白。《决定》提出的很多具体制度，都具有这种特点。
提高制度建设的科学化水平
中国特色社会主义制度是一个庞大的体系，对这些不同层次和类别的制度进行改革、创新和完善，则是一个庞大的系统工程。以制度建设为主线进一步全面深化改革，必须坚持科学的改革方法，进一步提高制度建设的科学化水平。
党的十八大以来的改革，已经由局部探索、破冰突围转变为系统集成、全面深化，更加致力系统性重塑、整体性重构。因此，新时代进一步全面深化改革，既需要局部性和区域性的试验和探索，更需要加强顶层设计、总体谋划，着眼全局制定和实施改革的整体方案。特别是制度，本身就具有普遍性、广泛性的特点，是以比较大的范围和领域为对象的，在一定范围内必须保持统一性和适用性。
构建高水平社会主义市场经济体制，特别是构建全国统一大市场，必然需要打破某些地域、行业的限制，实行统一的政策、制定统一的制度。所以，全会《决定》强调要更加注重系统集成。要完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。要加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
随着对外开放已经在全国范围普遍实行，有些政策和制度就需要逐步统一。某些前沿性的措施和政策仍然需要在一些地区先行先试，继续发挥特区、自由贸易区、综合改革试验区等区域的先导、创新、试验、示范作用，但对于很多已经普遍化的政策措施，就要逐步有序地缩小相互间的差异。所以，《决定》要求规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。
加强顶层设计、增强制度统一性，与增强改革动力活力是统一的。顶层设计、制度统筹，不是要抑制各方面改革的积极性和主动性。社会的发展进步不能没有动力和活力。进一步全面深化改革，要为中国式现代化提供强大动力和制度保障，所以更需要进一步增强动力和活力，包括要更好发挥一些重要区域高质量发展的动力源作用。《决定》强调坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力。要求处理好活力和秩序的关系，激发全社会内生动力和创新活力，创造更加公平、更有活力的市场环境，激发社会资本投资活力。激发全民族文化创新创造活力。调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性、创造性。激励干部开拓进取、干事创业。既要解决干部乱作为、不作为问题，也要解决干部不敢为、不善为问题。
进一步全面深化改革，必须坚持以人民为中心，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。所有的制度，都应该是“善制”“善治”，也就是说，必须符合而不是侵蚀和伤害最广大人民群众的利益。改革是为了人民、改革要依靠人民、改革成果也要由人民共享，真正做到人民有所呼、改革有所应。要解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往，更多增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。既要着眼人民群众的根本利益、长远利益，又要重视人民群众的切身利益，帮助解决人民群众的急难愁盼问题。不能以所谓长远利益为借口，侵害人民群众的实际利益。要保持政策制度的连贯性，不能随意朝令夕改，将已经执行的涉及老百姓利益的政策、制度，特别是与群众合法形成了合同、协议的承诺废除，以致对群众利益造成重大伤害。
所有改革措施、制度规范，都要科学合理，符合实际。紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出问题导向。所有制度设计，都不能闭门造车，必须从实践中来，到实践中去，符合客观实际，尊重科学规律。事先预见到各种可能性，堵塞可能出现的漏洞。加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破。要坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系。要坚持在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。要走好新时代党的群众路线，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到改革设计中来。围绕解决突出矛盾设置改革议题，优化重点改革方案生成机制。鼓励结合实际开拓创新。坚持真理、修正错误，及时发现问题、纠正偏差。完善改革激励和舆论引导机制，营造良好改革氛围。以钉钉子精神抓好改革落实，求真务实抓落实、敢作善为抓落实。以实绩实效和人民群众满意度检验和评估改革。（作者系中共党史学会副会长、原中共中央党史研究室副主任）
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2024年第18期
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