新疆“7•5”事件的法治启示
一、事件回顾
2009年7月乌鲁木齐发生骚乱，亦称“7·5”事件。从刑法学的角度看，“7·5”事件是指在境外三股势力的组织、煽动下，于2009年7月5日起在我国新疆地区发生的一系列犯罪活动的总称，是典型的境外指挥、境内行动，有预谋、有组织的打砸抢烧杀暴力犯罪活动，并具有鲜明的恐怖主义色彩。
2009年6月26日，广东省韶关市一家玩具厂的部分新疆籍员工与该厂其他员工发生冲突，数百人参与斗殴，致120人受伤，其中新疆籍员工89人，2名新疆籍员工经抢救无效死亡。事件发生后，境外三股势力大肆炒作，借机对中国进行攻击，煽动上街游行示威；境内敌对势力与其遥相呼应。2009年7月5日晚20时左右，一些人在乌鲁木齐市人民广场、解放路、大巴扎、新华南路、外环路等多处猖狂地打砸抢烧杀。当晚就造成多名无辜群众和1名武警被杀害，部分群众和武警受伤，多部车辆被烧毁，多家商店被砸被烧。7月6日凌晨，乌鲁木齐市政府发布维护社会正常秩序紧急通告。截至7月12日，在“7·5”事件中，暴力恐怖分子砸烧公交车、小卧车、越野车、货车、警车等共计627辆，其中184辆车被严重烧毁；共导致633户房屋受损，总面积达21353平方米，其中受损店面291家，被烧毁的房屋29户，共计13769平方米。截至7月16日，乌鲁木齐“7·5”事件死亡人数已升至197人，直接经济财产损失达6895万元人民币。2009年8月20日以后，一小撮暴力恐怖分子在境内外敌对势力的策动下铤而走险，连续用针状物刺伤无辜群众，陆续有部分乌鲁木齐市民在公共场所被针状物刺伤，引发了群众的恐慌和不满。上述事件发生后，党和政府依法采取各种有效措施，运用法律手段惩治各类犯罪分子，使新疆地区的稳控和各项善后处理工作及时有序地进行，总体形势趋好，各族群众生活趋于平静，社会秩序逐渐恢复正常。①（值得注意的是，“7·5”事件之后，新疆又相继发生了多起规模不等的恐怖事件，如2011年7月30日和31日两天，新疆喀什市连续发生两起严重暴力恐怖犯罪案件；2012年发生“6·29”劫机事件；2013年发生“4·23”新疆巴楚暴力恐怖事件。）
二、法理评析
1.“7·5”事件的特点
经分析归纳，可以发现“7·5”事件具有以下新的特点：
（1）关于犯罪目的。目前，我国刑法并未明确“恐怖主义”的概念，但根据我国于2001年6月15日签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，恐怖主义是指“致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。”近年来，境外三股势力迫于国际反恐的大背景，开始宣称自己是“非暴力”“与恐怖主义毫无牵连”的团体，以人权、民主、维护少数民族权利的幌子掩盖其分裂的本质。然而，从“7·5”事件来看，“疆独”犯罪活动谋求国家分裂的政治企图没有变，血腥暴力的恐怖主义本质也没有变。
（2）关于犯罪手段。为揭露“疆独”势力的暴力恐怖本质，我国公安部曾于2003年、2008年分两批认定了“东突厥斯坦伊斯兰运动”等4个恐怖组织和19名恐怖分子。而在“7·5”事件中，以民族分裂分子热比娅为首的“世界维吾尔代表大会”成为主要策划者，该“大会”通过互联网等多种渠道煽动闹事“要勇敢一点”“要出点大事”。“7·5”事件甚至出现了境外指挥、境内外同时行动的新型犯罪方式：在境内，为避免被贴上人人喊打的恐怖主义标签，“疆独”势力的行动方式从过去的恐怖袭击，演变为煽动、胁裹多人实施打砸抢烧，此举可能导致民族关系恶化，从而实现策划者的罪恶目的；在境外，中国驻荷兰使馆和驻慕尼黑总领馆均遭到“东突”分子的袭击。应该说，“疆独”势力在我国境内外同时实施暴力犯罪，表明其组织、协调能力得到提升，这种犯罪手段的变化应当引起注意。
（3）关于犯罪结果。“7·5”事件发生在2009年6月25日“韶关事件”之后、新中国成立60周年大庆之前，这充分表明，“疆独”势力精心选择了活动的时机，具有极强的预谋性。“7·5”事件造成逾千人死伤，制造了较大范围的社会恐慌和恶劣的国际影响，是新中国成立以来新疆发生的性质最恶劣、伤亡人数最多、财产损失最严重、破坏程度最大、影响最坏的一次暴力犯罪事件。此外，“7·5”事件与随后的针刺案件引起了乌鲁木齐市各族群众的极大愤慨，特别是“针扎事件”引发大规模的群众聚集游行，受害人及部分汉族群众对实施针扎行为的犯罪嫌疑人进行围殴，进一步加剧了社会矛盾和民族矛盾。
2. “7·5”事件对我国法治过程的启示
新疆“7·5”严重暴力犯罪事件震惊了中国乃至全世界。在境内外“三股势力”的精心准备策划下，暴徒们在有着两百多万人口的新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市大肆打砸抢烧，造成重大人员伤亡和经济损失，也让世人再次见证了“三股势力”的血腥与残忍。对于新疆“7·5”事件的本质，我们应当具有清醒的认识：这次事件既不是民族问题，也不是宗教问题，而是—系列有预谋有组织的严重暴力犯罪事件，具有反国家、反民族、反人类之性质。新疆“7·5”事件对于我国刑事法完善乃至整个法治建设具有以下几点重要启示：②（值得注意的是，2011年10月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。）
（1）应当尽快加强社会安全预警立法。种种迹象表明，境外三股势力对“7·5”事件进行了较长时间的精心准备。“世界维吾尔代表大会”利用互联网和手机等现代通信工具，在境外遥控指挥境内的民族分裂分子利用网络散播谣言，迅速聚拢起大批不明真相的群众上街聚集导致事态迅速扩大升级，酿成骚乱。如此规模的准备，很难做到“神不知鬼不觉”，但“7·5”事件前，社会公众可以说是没有防备的，这也反映出我国社会安全预警体系的缺失。根据我国突发事件应对法的规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四种类型，该法仅明确了前三者的预警体系确定了相应的发布主体、预警级别和后续措施，但对社会安全事件的预警体系尚缺乏规定。事实证明，由于我国社会安全预警体系尚不够完善，使得情报研判与应急处置之间缺乏过渡，形成立法和工作机制的空白地带。当社会安全事件发生时，处置力量依据具体指令展开行动，通常缺乏充分准备和预防措施；社会公众作为潜在的被袭击对象，更是缺乏足够的警惕和防范，进而导致极其严重的后果。当然，“7·5”事件的规模和危害的不确定性很强，时间、地点和方式也很难预测，这也是事件造成严重后果的重要原因。因此，要有效防范日益猖獗的“疆独”犯罪活动，必须注重敌情预警，提高情报分析的准确性和预警体系的完备性。我们建议，应尽快加强社会安全预警立法，建立和完善监测、预测、预报、预警体系，对可能发生的社会安全事件尤其是恐怖袭击进行预警，不断提高预警的准确度和时效性。
（2）完善关于恐怖活动犯罪的刑法规范。在“7·5”事件中，我国高度重视以刑事制裁手段打击犯罪分子，严格依法“从重从快”惩处肇事者，以维护社会稳定和法律尊严。根据我国刑法规定，暴徒们聚众打、砸、抢、烧的行为涉嫌触犯刑法规定的危害国家安全罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身权利和民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪，具有极强的刑事违法性和社会危害性。新疆“7·5”事件引发了对我国刑法规定的反思：我国1997年刑法典规定了第120条“组织、领导、参加恐怖组织罪”， 2001年《刑法修正案（三）》集中对刑法典中的相关罪名进行了修改补充，增设了“资助恐怖活动罪”等一系列反恐内容。但是，我国刑法并未明确什么是恐怖活动，而是规定了其他大量可能用来实现恐怖主义目的的具体犯罪，这些犯罪多散见于刑法典分则第二章危害公共安全罪、第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪、第五章侵犯财产罪、第六章妨害社会管理秩序罪中。由于我国刑法缺乏专门的反恐罪名，致使对于暴徒们在“7·5”事件中具有恐怖主义色彩的杀人、伤害，放火等暴力犯罪活动，只能按照普通罪名定罪量刑，难以体现反恐怖法治的特殊性。我们建议，将暴力破坏的犯罪类型从刑法典分则各章节中分列出来，结合恐怖主义目的，合并设置为专门罪名“恐怖活动罪”，为反恐怖斗争提供有力的法律依据，彰显我国在反恐方面的决心和力度，同时与国际接轨。
（3）必须切实贯彻宽严相济的基本刑事政策。在果断处置“7·5”事件的同时，当地政府还组织警力依法留置、审查打砸抢烧犯罪嫌疑人一千余名。尽管“7·5”事件造成极为严重的后果，但公安、司法机关在处理这一事件时，同样应贯彻宽严相济的基本刑事政策，不能受非理性因素影响而违反法律规定。
宽严相济是我国现行的基本刑事政策，它对刑事司法活动具有重要的指导意义，对维护社会稳定和国家安全具有重大的影响。具体来说，公安、司法机关应甄别不同的犯罪人类型，区别对待：对于在事件中起组织、策划作用的犯罪分子，实施严重打砸抢烧杀行为的犯罪分子，应依法及时处置，给予严厉打击，这体现了宽严相济的刑事政策之“严”的一面；对于在事件中被煽动、蛊惑甚至被裹胁的犯罪分子，没有实施严重打砸抢烧杀行为的，应本着教育、感化的方针，从而体现宽严相济的刑事政策之“宽”的一面。同时，还应根据局势变化对宽严相济刑事政策之“宽”和“严”的幅度与比例进行合理调整，适时强调打击和感化，切实达到“相济”的要求，以收到良好的法律效果、社会效果和政治效果。我们应该清楚地认识到，“7·5”事件中的少数犯罪分子大肆杀人、纵火，侵害包括老弱妇孺在内的无辜平民，其行为与民族习惯、宗教信仰、生产生活方式并无联系，而是违背了现代法治社会乃至人类共同的伦理价值。对于那些手段残忍、甚至具有恐怖主义色彩的犯罪分子，应根据其社会危害性与人身危险性，依法及时从严惩处。
（4）应高度重视善后恢复立法。“7·5”事件的直接后果是重大人员伤亡和财产损失，但对社会来说，其最大的危害莫过于社会秩序遭到破坏，以及由此带来的社会心理恐惧。此外，“疆独”势力还企图通过此次暴力犯罪事件，制造民族间的隔阂与矛盾。为消除此次事件带来的危害和影响，当地政府迅速组织各部门维护各民族群众生活秩序，采取各方面的措施，保证了生活必需品的供应和调运。同时，事件的善后工作也得以迅速开展，除了鉴别死者身份之外，乌鲁木齐市政府还准备了1亿元的抚恤资金，对受害人的人身、财产损失进行弥补。目前，我国针对严重暴力犯罪的善后恢复立法还处于空白状态，没有建立稳定的长效机制。应该说，在类似事件发生之后，完善的法律机制可以使恢复工作迅速有序地展开，弥补各民族群众的物质损失与精神创伤，确保社会秩序的稳定和社会正常生活的连续性。我们建议，应建立健全善后恢复立法，保证国家、地方财政的必要支出，为受害人和参与处置任务的军警等专业力量提供各种形式的社会援助，例如心理、医疗、法律、就业、住房和日常生活等方面的援助等。如此，不仅受害人或其家属能得经济上的补偿，政府也能更充分地发挥在政治、经济、文化等领域的管理职能，动员全社会力量的参与，尽快营造正常的生产、生活和法律秩序以及和谐的民族关系。
原文载《刑事司法进化论》，姚建龙主编，北京大学出版社，2017年1月第一版，本文作者：赵秉志，P12-P16。
整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”。